我国绩效管理研究综述

董文伟　朱李根

1.南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏　南京　210016；2.江苏省行政学院，江苏　南京　210009



我国绩效管理研究综述

董文伟1朱李根2

1.南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏南京210016；2.江苏省行政学院，江苏南京210009

摘要：绩效最初源自企业用法，随着西方70年代公共管理思潮的兴起而进入公共行政领域，并产生了极大效益，因此我国学术界和公共组织也加以研究并开始运用实践，但由于中国特殊国情、制度基础、社会发展情况而难以像西方那样极大地促进了行政改革，相反，它在中国的实践却日益陷入困境。本文旨在针对绩效管理在中国的实践中的问题及原因分析，为政府绩效管理寻找出路。

关键词：政府绩效管理；行政体制改革；公共性

一、引言

政府绩效管理作为20世纪70、80年代世界范围内兴起的行政管理领域的一项重要改革内容，极大地改善了当时各国、尤其是英美等国的经济上的严重滞涨、财政上的入不敷出、社会上的民生怨道等社会窘况。它前期强调引入市场化的竞争机制来缩小政府干预范围，后期则越来越侧重建立完善的绩效管理制度体系。伴随绩效管理改革的核心内容分别是“分权”、“顾客导向”和“竞争”。

我国自90年代正式建立公务员制度以来，政府就开始对公务员个人进行绩效考核。但随着各种内部和外部情况的变化，以及受国外新公共管理运动的影响，政府的整体绩效问题开始受到越来越多的关注。因此不管是在理论方面还是实践方面，我国的学者和各级政府以及相关部门都对政府绩效改进和管理进行了积极的探索，形成了很多代表性的理论模型和试点经验。

尽管出现很多理论模型与方法，但我国绩效管理中不管是在理论上还是在实践上都存在不足。其中理论上的突出问题就是没有将西方绩效管理的经验与我国特殊的政府体制相结合，并且偏向技术研究，侧重分析构建绩效指标体系，忽略政治公平性和绩效管理整体系统性。“纯粹技术理性的研究范式实际上是简单地将政府绩效管理看成是一个管理问题，而管理问题往往可以通过技术的改进得到解决，但公共管理是一个涉及公权的行使问题，不单纯是一个管理问题。管理问题可以通过技术理性来解决，政治问题则需要通过政治理性来解决”[1]。实践上由于我国政府绩效管理还缺乏统一法律规范和制度顶侧设计，各级政府各自为政，开展绩效竞争，以致出现恶性竞争。因此我国绩效管理和提升政府绩效的探索过程中，仍有一系列问题急需分析与解决。

二、我国绩效管理推进过程中面临重重困境

现阶段我国处于政府职能变革和社会转型的特殊时期，在制度供给不足和公民社会发育不充分的条件下，我国的绩效管理主要存在观念误区、重当前轻长远、重结果轻过程等问题，追求显性即时的绩效而忽视公共行政的政治性诉求，在吸取借鉴西方国家的绩效管理经验时没有因地制宜，无法与我国的行政生态完全契合，以致在政府绩效管理过程中出现了种种困境。

(一)对绩效管理存在观念误区

绩效管理原本作为政府权力下放和改革行政部门的工具，蕴含着公平和效率的双重使命，但受传统官本位文化影响，当前一些地方和部门在发展观念上存在重显绩轻潜绩、重当前轻长远、见物不见人、甚至制造虚假政绩等问题。我国大多数政府部门仍然将它看作是传统模式下对于行政效率的测量和对于干部政绩的考核，将其当做应付上级检查的消极防御手段和年末考核和评奖评优的工具，并没有将它视为提高政府绩效和实现政府目标的有效措施，因此出现了政府部门为凸显政绩而盲目攀比甚至采取与邻为壑的做法，典型的如随意招商引资、兴建大楼，由此出现了很多环境污染和生态破坏问题，如徜徉在各大城市的日益严重的雾霾问题，这说到底是各级政府部门缺乏公共价值理念。

(二)绩效管理过程中的困境

在绩效目标上，注重短期目标忽视长远发展，且绩效目标制定上唯领导意志是瞻，缺乏下级部门人员和社会民众的广泛参与；在绩效指标上，考核标准过于笼统，缺乏具体的明确的可操作的指标，考核指标与实际工作脱节，不能体现不同部门、不同个岗位之间的区别，政府主要以数量化的经济指标为主，过多的强调国内生产总值、财政收入、税利等数字化指标，而对与人民群众利益密切相关的实际收入、就业水平、住房面积等指标则给以较少关注；绩效考核上，平均主义和轮流做庄现象泛滥，考核方法上简单的自我总结和上级意见大行其道，考核过程随意缺少绩效沟通和绩效反馈；绩效管理上重评估轻过程，整个过程缺乏民众参与与社会监督。

(三)绩效管理的短视效应

我国开始绩效管理的目的是建立效率政府，提高政府行政效率，推动行政体制改革，因此基于工具理性的前提，我国绩效管理越来越侧重于分析建立各种细化指标以凸现政绩的技术路径依赖，通过拟定目标—完成指标—绩效考评等简单环节完成绩效管理工作，缺乏对绩效过程的跟踪改进和绩效结果的沟通反馈，没有通过整体系统的规划与设计将绩效管理与考评与我国行政体制改革、职能转变等内容相契合，因此更谈不上公共价值的诉求和回应性。“政府绩效评估活动通过分权、结果导向个人责任制等途径贯彻了效率优先的原则，这些途径由于不再具有明显的等级制和命令-控制色彩，表现为对责任和质量的重视，因而容易被我们移情为是对公共责任和社会公平的追求，而实际上政府绩效评估在解决效率与公共性的冲突问题上并没有取得实质性的方案”。[2]

三、我国绩效管理问题的原因分析

(一)传统文化的桎梏

与西方国家公民社会的成熟与主体意识强烈的国情不同，我国受传统官僚主义文化影响，国民性觉悟较低，“官本位”和“君贵民轻”的思想观念根深蒂固地存在于人们思想中，难以真正把握好以公共责任为代表的绩效管理的核心内涵。因此原本作为一种推动政府有效履行公共部门责任的管理工具，提高政府绩效和公共服务的能力的绩效管理，在实际运行中却出现了抵制甚至弄虚作假的情况。由于绩效管理涉及绩效考评，考评结果又与官员的各项利益相挂钩，根据“经济人”假设，人们都是利己的，都希望以尽可能少的付出获得最大限度的收获即使是在公共领域也是如此。“理性”的官员会因为绩效结果考评的好坏威胁到他们的既得利益，所以心理上是不太愿意进行绩效管理工作的。

加上传统的对上而不对下负责的责任机制，绩效管理顺利演变成上级政府控制下级的工具和下级获取奖酬、晋升的工具，而忽视了公共行政的核心价值——公共性，即对人民负责和公平性，难以发挥绩效管理的真正价值。“政府绩效的获得不仅取决于纵向上的组织控制和科学管理，在复杂的环境中，政府绩效实际上更取决于横向上与其他利益相关者，如公民私营企业和非营利组织的合作”[3]。

(二)制度供给不足

西方国家如美国从绩效管理运动开始就十分注重从顶层制度建设层面为改革保驾护航。“1993年，克林顿总统一上台便着手进行政府绩效评估。他吸取了过去绩效评估失败的教训，积极推动国会通过法案，以确保绩效评估的权威性和连续性。6月，国会通过了《政府绩效与结果法案》，为改革规定了基本的思路和方向”[4]。“当前我国政府绩效管理还没有中央立法，主要以地方立法为主”[5]，可以说我国绩效管理还没有制定一部统一的法律法规等相关政策的法律文件，绩效管理的权威性和统一性都较弱，各政府部门依然停留试点的经验性阶段，各级政府绩效管理管理规章制度各异、管理标准不一，也因此由于缺乏客观标准可循而有失公正性，使政府绩效管理得到持续稳定的发展。

(三)我国的现实状况

一方面，我国处于权力下放、职能转变、机构改革的社会转型时期，政府职能定位不清，“政社”、“政市”难分、各级机构职责不明等问题萦绕在各级官员面前，加上各部门日常事务繁杂，绩效管理工作很难渗入到各级政府工作中去发挥其应有作用，且由于上述的制度供给不足的原因，使得绩效管理应处于什么样位置和发挥怎样的权限作用依然不明确。“在实施绩效管理过程中缺乏有效的组织、体制、人事、授权与责任机制等相应的制度与文化基础，制约着政府绩效管理水平的提高，在推行绩效管理过程中存在着组织权与管理权之间的矛盾和博弈。”[6]

另一方面，受我国传统全能型行政管理方式影响，我国公民社会成长缓慢，公民的主体意识和参与监督意识薄弱，不能主动了解政府各职能部门的具体在干些什么及其对我们日常生活造成的影响；第三部门和公民组织虽有参与政府绩效指标制定和考核过程，但在参与的有效性、规范性和影响性都缺乏活力。

四、我国绩效管理的发展趋向

(一)明晰公共价值

西方国家在推行政府绩效管理运动时，无论是基于公共管理学派的“顾客”本位理念还是基于公共服务理论的“公民优先”立场，都向我们昭示着政府改革的受众对象，即回答为了谁的问题，尽管两者的理念存在不同的解释意涵，但无疑对我国在推进政治体制改革中存在着的观念误区有着示范和警醒作用。“2004年英国公布了建构公共价值宣言，对公共价值进行了界定并制定了一套绩效评估制度，而且这一制度在近年来已经付诸实践，对于不同公共价值的政治权衡成为增进公共利益的核心”[7]。“在我国，人民是国家的主人，政府受人民委托管理国家和社会事务，对人民负责，受人民监督”[8]。因此，对于政府及公职人员，我国在推进政府提高绩效、建立绩效政府的过程中必须不断建立健全职责体系和考核激励制度，以人民的需求为导向，以建立人民满意的绩效政府为标准，以为人民提供更高更好的公共产品和公共服务为动力，只有这样才能体现我国的国体和政体，获得公众的支持和信任，获得持续发展和变革的动力。对于公民与社会，需提高他们的参与意识与参与能力，利用政府门户网站公布的信息和各种移动设备终端提高他们的参与能力和热情，同时基于个体存在和影响力的弱小，还需鼓励发展各种公民团体和非政府部门组织，表达他们的诉求与心声。“如果公众始终是一盘散沙，或者仅仅是被操控的参与，就无法成为打破既有利益格局的重要力量”[9]。

(二)持续弥补制度供给短板

政府行政管理体制的改革离不开法律等规章体系和组织管理体制的权威性和规范化保障。针对我国绩效管理的制度供给不足现状，相应的更高位阶的法律法规的出台乃是大势所趋。“完善政府绩效管理的立法有利于政府积极开展绩效管理工作，法律可以规定政府绩效管理的目标、任务和原则，也能使政府开展的绩效管理有明确的法律依据和制度保障，实现政府绩效管理的有序发展”。[10]另外，法律对于绩效管理中公民的参与权利、方式和途径等必须予以表明，对于绩效的组织权与管理权的设置也需明确合理。

(三)构建绩效管理治理新范式

在我国现阶段政府职能转变和行政体制改革的社会转型期，绩效管理仅仅作为管理工具引入政府部门中必然难以发挥其应有价值。“政府绩效管理作为政府治理体系中的组成部分，不是孤立存在的，而是不可避免地要与其他部分发生联系，也不是单独产生作用的，而是要与其他部分，其他措施相互作用、相互配合”[11]。因此，在“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的大背景下，在深入创新管理方式、健全部门职责体系、推进政社分开、政资分开、政事分开、政社分开的要求下，政府绩效管理工作需要从工具视角转变为价值视角和工具视角相结合的方向开展，不为检查而考核，不为考核而管理，不为管理而管理，树立长期持续和系统整体的观念，从宏观框架体系上将绩效管理与我国行政体制变革相结合，构建政治治理新范式。

[参考文献]

[1]陈天祥.政府绩效管理研究：回归政治与技术双重理性本义[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2011(07).

[2]以公共价值为基础的政府绩效治理[J].公共管理学报，2012(02).

[3]BROOKESS，GRINT K.The New Public Leadership Challenge[M].Palgrave Macmillan，2010.

[4]陈天祥.美国政府绩效评估的缘起和发展[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2007(02).

[5]冉敏.国外政府绩效管理法制化研究综述——以美澳日韩四国为例[J].天津行政学院学报，2016(01).

[6]王永明.政府绩效管理科学化_理论分析_现实困境与实现路径[J].中国行政管理，2015(01).

[7]陈俊星.基于公众导向理念的地方政府绩效管理[J].行政论坛，2015(01).

[8]OSBORNESP.The New Public Governance Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance[M.London：Rout ledge，2010.

[9]王柳.以绩效管理科学化推进治理现代化——治理现代化与绩效管理科学化会议综述[J].经济社会体制比较，2015(02).

[10]李永生.我国政府绩效管理改革的困境及其发展趋势[J].商业时代，2011(23).

[11]高小平，盛明科，刘杰.中国绩效管理的实践与理论[J].中国社会科学，2011(06).

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)24-0220-03

作者简介：董文伟(1992-)，女，汉族，安徽滁州人，南京航空航天大学人文与社会科学学院，2015级行政管理专业硕士研究生在读；朱李根，江苏省行政学院，工商管理教研部，企业管理专业研究生在读。

Research on performance management in China

Abstract：performance stems from enterprise usage with the rise of the west the 1970s and it trends into in the field of public administration result in a great benefit，so in the academic circle of our country and public organizations，performance management is also explored and began to practice，but due to China's special national condition like the foundation of the system，social development，it’s effect isn’t as good as western country.On the contrary，it’s in China's practice is increasingly troubled.The aim of this paper is to analysis performance management in China，the practice of the problems and reasons for government performance management to find a way out.

Key words：Government performance management；Administrative system reform；The public