我国环境行政许可中的政府责任初探

袁新尚

浙江农林大学法政学院，浙江　临安　311300



我国环境行政许可中的政府责任初探

袁新尚

浙江农林大学法政学院，浙江临安311300

摘要：环境行政许可是政府进行环境行政管理的一项重要手段，然而在当今社会，经过政府环境主管部门审批的建设和规划项目，仍然存在重大污染事件和环境群体性事件频发的现象。本文以环境行政许可政府的视角来分析其责任，通过已有的环境行政许可政府责任理论与实践的相结合，映射出政府环境行政许可的生态责任理念的缺失、内部问责机制不健全等现实障碍，并综合实际情况提出相应的消解路径予以应对。

关键词：环境行政许可；政府责任；责任追究

一、环境行政许可政府责任

随着经济社会的发展，环境危机进一步恶化，环境问题成为了人类社会生存和发展所面临的重大问题。我国新修订的《环境保护法》第6条规定，一切单位和个人皆有保护环境的义务，各级地方人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责。[1]其中就有关于政府环境责任规定，依据以上规定，即环境行政许可政府责任含义：各级人民政府及其工作人员在执行环境行政许可权时，依据法律、法规、规章及相关文件其应作之事，以及在法律规定范围内存在不作为或当作为而没有很好作为时所要承担的不利后果。环境行政许可政府责任主要包括积极和消极两个层面内容，本文主要从政府的消极责任层面来展开。

二、环境行政许可中政府责任的现实障碍

(一)政府环境行政许可的环境保护责任理念的缺失

政府自身对于环境保护责任主体地位的定位缺失。[2]政府总是将自己定位于高高在上的环境保护的监督者，而忽视了其也是责任承担者。在涉及一些环境破坏和环境污染时，公众把更多的注意力关注在企业和社会上，而习惯性的忽视了政府行政许可中的环境责任——政府责任。当发生环境破坏和环境污染问题时，政府就“挺身而出”利用手中掌握的“权杖”，依据环境保护相关法律、法规追究企业或个人的责任，即履行了自己的职责，其自身对环境问题的产生所应承担的责任则习惯性的忽视。即认为具体生态环境事件的责任在企业、社会，放弃了环境公共权力，同时政府忽视了自身的环境许可行为对于生态环境问题的生态保护责任，其造成的直接后果就是政府及其工作人员对环境行政许可责任问题的不重视，进而影响了他们对生态环境保护的敬畏之心。政府必须时刻的劳记，政府其自身才是环境行政许可的生态责任的第一主体。

(二)政府环境许可后的监管缺失与执行力度不到位

执行力度不到位问题往往出现于政府执行环境行政许可决策和监督过程中，不严格按照法律法规规定的标准和程序执行，例如，对环保不达标以及对环境产生污染、破坏的企业和个人的由于经济或一些政治上的需要而采取象征性的处理等。监管缺失与执行力度不到位从另一方面来讲就是对破坏生态环境行为的有意放纵，影响环保目标的实现。监管缺失与执行力度不到位的问题迫切需要得到各级政府和主管部门的重视，否则，各种被寄予厚望的环境行政许可制度只能成为一纸空文，起不到应有的保护生态环境作用，甚至成为环境污染与破坏的推手。

(三)政府环境行政许可责任内部问责机制不健全

完善的问责机制是实现政府环境行政许可责任的保障。在21世纪初，我国制定了第一部环境问责规章，即《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。自该暂行规定正式实施以后，各级政府部门加大了不同层面上的问责力度，其中就包括环境污染监管方面的问责。不过，经过十多年的发展，环境问题日益严峻，该问责规章逐渐显现出了一些弊端，主要包括行政问责在操作上具有相对随意性、环境问责对象单一、责任主体偏驳等，特别是对环境行政许可主体的问责机制的缺失，进一步加剧我国环境问题。

(四)政府绩效评估制度存在问题

一是政府环境绩效评估制度有助于政府树立科学发展观、绿色发展观，促使政府环境行政许可的决策、审查、实施、监督过程中更多地将环境因素视为首要决定因素，同也督促政府积极履行其环境保护职责。二是政府环境绩效评估制度有利于政府检验政府环境政策、规划、计划等制定、实行科学性、是否会对环境造成损害，以此来保证环境许可的正确性和科学性。三是政府环境绩效评估制度还有利于公众参与监督，更进一步的促进政府的环境许可责任落实。但是，政府环境绩效评估制度在存在一些问题：首先，政府环境绩效评估缺乏法律制度保障。目前我国环境绩效评估制度尚处于萌芽阶段，尚未建立与这相配套的法律、法规，更是缺乏具体的、可操作强的实施细则和程序，虽然，从中央到地方都在积极对政府撑不下去产绩效评估制度探索和研究，但短时间内难以在环境管理部门全面系统地推进实现政府环境绩效评估制度。

三、环境行政许可中政府责任的重塑

(一)塑造政府生态管理理念

各级人民政府要首先要改变传统政绩考核制度，从制度层面转变传统以GDP增长作为政绩考核主要手段，建立起科学有效的绿色GDP政绩考核机制。我国“十三五规划”明确指出：“建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。”[3]政府及其相关部门应尽快以此为导向，建立科学、全面的领导干部政绩考核评价机制。与此同时，各级政府及部门以应树立新环境行政许可理念，其内容主要包括：生态保护的理念；依法许可的理念；严格管理的理念；服务大众的理念，加强监督的理念、公众参与的理念。

(二)完善环境行政许可官员的问责机制

建立具有强制执行力的环境行政许可官员的问责机制对于保护环境，保障自然资源的合理利用，具有举足轻重的作用。一些环境行政许可政府机关在许可完成后就以为以后发生的一切环境污染破坏都与自身无关，滋生环境监管不到位，环境法律法规执行不到位等问题的出现。在一些环境污染事件爆发后，往往仅仅对环境保护部门负责人进行问责，而对于环境行政许可的决策人不进行任何责任的追究，而被许可人往往对所有的事故责任承担几乎全部责任。久而久之，只会让环境许可机关养成在经济发展中更加轻率决策，甚至忽略环境保护要求，而环境保护部门为维护自身利益，更加地对管理和监督缺乏力度。只有对造成环境污染事故的环境行政许可政府领导干部坚决问责，才能使各级政府在发展地方经济的过程中在进行环境行政许可决策时不敢逾环保“红线”半步。[4]这是因为在现实社会中谁也无法保证环境行政许可的官员不会出现失职或渎职的现象，只有实行问责机制，才能制止许可中的失职和渎职等不负责任现象的发生，改正公务人员责任过程中的缺点和错误，保证环境行政许可的合法性、合理性和科学性。

(三)建立健全生态环境损害责任终身追究制

对于生态环境破坏的治理，仅仅靠流于表面的手段和制度是不能解决环境问题的，必须要依靠政府、社会、公众三级联动才能从根本上解决环境问题。其中政府责任是建立生态环境损害责任终身追究制的重中这重。当然，建立生态环境损害责任终身追究制，不仅仅针对环境行政许可政府机关及其主要领导，只要造成生态环境损害，不论是政府、企业，公众就应当终身追究其责任。

[参考文献]

[1]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000(2)：75-76.

[2]黄爱宝.责任政府构建与政府生态责任[J].理论探讨，2007(6)：10.

[3]蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全[J].河北法学，2008(3)：19.

[4]周庆行.社会治理中的责任和义务结构[J].天津社会科学，2004(1)：1.

中图分类号：D922.1；D922.6

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)24-0187-02

作者简介：袁新尚(1987-)，男，河南安阳人，浙江农林大学法政学院，硕士在读，研究方向：环境与资源保护法学。