基层政府主导农村法治发展的路径思考*1

宋义云

益阳广播电视大学，湖南　益阳　413000



基层政府主导农村法治发展的路径思考*1

宋义云

益阳广播电视大学，湖南益阳413000

摘要：基层政府主导农村法治发展的重点是如何通过法律的手段和方式维护农村社会秩序、促进农村经济发展、提高农民生活质量。作为国家政权在农村基层的代表，乡镇政府主导农村法治发展应：改革机构，转变基层政府职能；完善立法，确保农村治理有良法可依；规范执法，让基层政府充当法治表率；营造法治氛围，优化农村治理的外部环境。

关键词：基层政府；主导；农村；法治发展；路径

作为国家治理重要组成部分的农村治理，治理过程的民主化和治理方式的法治化是基本方向。这不仅意味着农村社会治理的一切活动都应当有法可依，而且法律的运行应该得到治理主体的普遍认同。作为制度和规范，法律所拥有的主要是手段和工具的意义，而非目的性意义，我们的关注点应当是其对于实现善治目的的价值。农村法治发展的重点是如何通过法律的手段和方式维护农村社会秩序、促进农村发展、提高农民生活质量，作为国家政权在基层社会的代表，乡镇政府主导推进农村社会法治化治理责无旁贷。

一、改革机构，转变基层政府职能

加快转变基层政府职能是推进基层治理法治化的关键。自“人民公社”体制解体后，国家政权从“大队”撤回到乡镇一级政府，乡镇成为国家权力的最基层。各个时期基层政府的职能定位和主要工作决定了基层政府在乡村治理中所扮演的角色。随着后税费时代来临，基层政府的职能转变提上日程，由从农村社会催缴“皇粮国税”到“城市支持农村”，政府的职能开始由管制向服务转型。为降低行政成本，提高行政效率，各地不断地撤乡并镇和精简机构，管制的成分减少，服务的内容增多。

建设服务型政府是乡镇机构改革的基本方向。我国的乡镇改革最需要解决问题是乡镇政府的职能定位问题，乡镇政府究竟应该干什么事？这必须搞清楚。其他所有的问题，都从此延伸出来①。乡镇政府在整个国家政权体系中的基层和基础性地位，决定了其重要性，也决定了其职能转变任务的艰巨性。县以上政府的机构改革和职能转变更多的是一种自上而下顶层设计的推进或者纯粹的上行下效，除涉及政府冗余人员安置外，更多的是各种机制和办事规则的执行。乡镇政府作为最基层的一级政权，直接与农民群众打交道，是国家与农村社会的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡政改革都很难取得实际性的成效。必须从国家或者政府引领整个农村社会治理的高度，进行至少市、县、乡(镇)三级联动的机构改革。乡镇政府的机构改革一定要按照中央关于机构改革的方针，其基本思路应该是：转变职能、精简机构、理顺关系、扩大民主，使乡镇一级政府彻底完成由“搜刮”体制向“服务”体制的过渡。结合实际情况，要通过试点、总结经验，并针对改革的制约因素和出现的问题、难点制定相应的对策措施。实践中，乡镇政府的机构改革应以实现乡镇政府职能由管制向服务转变为基本目标，合理设置乡镇内部各事业站所，明确站所职能和工作人员主要职责，完善运转机制。要按照因事设岗的原则，不搞千遍一律，要结合各地农村工作实际情况，有针对性地强化公共服务职能，同时着力精简机构和人员，提高行政效率。

转变政府职能是乡镇机构改革的关键。戴维·奥斯本在《改革政府》一书中指出：“(我们需要)一个能够治理和实行治理的政府。不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府。这是一个治理的政府②。”基层政府职能的确定，要遵循“有所不为、有所必为”的原则，即凡市场能有效调节的，社会、企业、个人能自主决定的事项，政府不必干预，而市场失灵，社会、企业、个人无法承担的事项，政府则应责无旁贷地承担。随着社会主义市场经济的发展，特别是免征农业税以后，乡镇政府工作的任务发生了新的变化，要“钱”、要“粮”、要“命”的历史已经终结，相反，各项惠农政策不断推出，政府服务提上日程，积极推进乡镇职能转变应积极关注四个方面的内容：一是基层政府的决策职能，乡镇政府应积极主导社会主义新农村建设，通过落实国民经济与社会发展规划，加快推进农业产业化和农村现代化进程，扎实推进国家农业农村政策在每一个村落的实施；二是基层政府的协调职能，农村基层是各种矛盾的集聚地，村落与国家、与社会、与市场的各种冲突以及村落内部的各种利益冲突都在农村社会的场域显现，基层政府应通过指导制定村落发展规划、优化经济发展目标、提高国家惠农资金利用效率等协调好各种利益关系，维护农村社会稳定；三是基层政府的服务职能，政府的基本责任是营造“可预期的”公平正义的农村发展环境，政府的职能更多的是指导而非管制，更多的是服务而非控制，应在正确理念的指导下为农业农村发展和农民过上幸福生活提供最基本的生活服务、市场服务，目前的乡镇政府，提供基础设施服务仍然是基础中的基础；四是基层政府的管理职能，基层政府代表国家政权所行使的一系列职能不可能没有管理，其要维护农村社会的稳定与发展无疑需要有必要的法律和行政管理手段，比如市场监管，即需要政府由基本的法律手段和方式，对破坏市场秩序的行为应给予严惩，比如社会治安，对诸如寻衅滋事等违法行为的惩处也需要法律的方式。总体而言，乡镇政府职能转变并非放弃管理职能，而是要寓管理于服务之中，在服务中协调，靠服务来管理。

目前转变基层政府职能的核心内容有两项。一方面，理顺县乡关系是转变乡镇政府职能的前提。应依法界定县(包括各职能部门)与乡(镇)两级政府的职权职责，逐步改变乡镇工作的被动执行状况，减轻乡镇的工作负担，使乡镇工作有更多的自主空间，真正做到权责一致。凡属上级政府及其职能部门应该承担的职能，如无法律法规明确规定，不得通过委托方式随意转移给基层政府，基层政府只应承担法律法规明确规定的职能；上级政府及其部门的工作确需基层政府配合、协助的，应明确基本的权利义务关系，通过合法的途径赋予相应的办事权限，严厉禁止领导干部口头委托和赋权。另一方面，改革上级政府及部门对乡镇工作的考核“习惯”的关键。“官大一级”的传统观念使基层政府的工作时常面临否定性评价甚至被“一票否决”。对乡镇工作的绩效考核要改革“多头考核”的做法，原则上只能由一个部门组织综合实施，更不能把原本不属于乡镇职能范围，仅仅只是临时接受委托的事项纳入对乡镇的工作考核中。

二、完善立法，确保农村治理有良法可依

基层政府主导农村法治发展最基本的前提是要有良好的法律，尽管中国特色社会主义法律体系早已形成，但是针对基层政府职能及其依法行政的相关法律尚有制定和修改的空间，应启动立法和法律修改，以确保农村治理有良法可依。

制定或修改法律，完善基层政府的职能。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是基层政府职能的基本法律依据，其以兜底条款的形式为上级政府及其部门工作的推进设定了法律依据，但是缺乏可实施的细则，以致基层政府不得不忙于来自县以上各类上级机关交办的工作，这些工作既有基于法律授权的委托，也有基于行政管理的工作任务，还有各级领导临时交办的事项。正因为法律规定太过原则，操作性差，基层政府根本无力拒绝(哪怕是缺乏法律基础的)委托，给依法行政带来困扰，特别是面对不同部门的领导有意见相左的指示时，更是左右为难。应及早通过地方立法启动对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条适用的解释，将办理上级人民政府交办的“其他事项”细化，以改变交办事项过多、过杂、过于混乱的现状，给基层政府一种可预见的预期。亦可考虑制定单独的《基层政府组织法》，明确职权职责，使基层政府的权力边界明确化，义务法定化，在基层管理活动有法可依，减少行政管理过程中出现的权力滥用甚至被迫滥用问题。

制定或修改法律，明确乡镇与村的关系。农村法治化治理中乡镇与村之间关系的处理是基本问题，实践中，两者的关系介于法律规定的指导与传统形成的领导关系之间，在各种场合呈现不同的冲突。就农村治理实际而言，乡镇对村纯粹的指导解决不了乡镇职能的实现问题，片面地领导又掣肘了村民自治的推进，实际的需要应该是领导和指导的结合。应制定《村民自治法》或者修改完善《村民委员会组织法》，也可以通过地方制定细则对应予指导的相关事项作出明确的规定。笔者更倾向于制定新的《村民自治法》，将属于村民自治范畴的事项和应该接受乡镇指导的事项都作出明确的规定，使村民自治和基层政府职能的实现都有明确的法律依据，事项农村的协商治理。

制定或修改法律，规范基层政府的执法行为。法律的生命在于实施，基层政府的依法行政实质是乡镇政府依照法律法规的规定正确行使权力，确保权力不被滥用，程序正当是依法行政的基本要求之一，是实体权力得以合法行使的重要保障。“重实体轻程序”的传统执法模式并未在短期内快速消除，但在执法收到越来越多的监督的法治大背景下，基层政府的行政程序意识逐渐提高。与此相对应的是，当程序意识增强后，立法的不足显现出来。目前的乡镇行政中，由于基层事务过于繁杂，学习的实践和精力缺乏，散见于各个法律法规的行政程序规定更不便于执法者理解和把握，习惯性的执法方式仍然大量存在，严格依据程序而为的行政行为相对较少。应尽快制定统一的行政程序法，通过法的宣讲进一步强化程序意识、提高依法行政的能力。同时，更重要的是应通过农村普法，让群众树立“政府行政程序的违法也是一种违法”的理念，让政府执法更趋合法化。

三、规范执法，让基层政府充当法治表率

提高乡镇干部的法律意识和素质。基层执法中存在的问题，有法律运行机制的不完善，有传统伦理文化的影响，更有执法者的基本素质的因素。通过严格公正文明的执法诠释法的精神和价值，让基层政府充当法治表率，是全面推进农村法治发展的重要一环。现代行政法治要求乡镇干部树立三个方面的理念。首先，乡镇干部要跳出权法之争，树立法律至上的理念。在一个全面推进依法治国的过度里，宪法法律的权威应该是至高无上的。法本身是设定权力的一种载体，又是权力得以恰当运用的依据和保证，但是，当法之权威与领导者或者执法者不依法而为的行为想冲突时，要强调法大于权，任何行政执法人员的行为都不得突破法律允许的范围。其次，乡镇干部要树立行政必须依法的理念。在政策、文件满天飞的农村基层，农民对法律缺乏基本的认知，往往将政策与法律混为一谈，将文件的效力视同法律，个别乡镇领导为实现所谓的农村“治理”，滥发文件，愚弄群众，甚至曲解法律和上级文件，使政府威信扫地。要推进农村的法治化治理必须首先强调政府的依法，必须让所有的公共权力纳入法律的框架，无法则无权，执法必须依法。最后，乡镇干部要树立合理行政的理念。法的价值不仅仅在于其具有强制性的权威，更需要广大群众接受其公平、公正的基本理念。一些乡镇干部习惯于将亲情、熟人列为执法考虑的因素，相同事件不同处理，不同违法同等处罚，人为地以远近亲疏衡量处罚的严厉与宽松，尽管就单个案件而言可能没有超出法律授权的幅度和范围，但在多个执法行为的比较中，明显不合理。应通过严格执法程序和制定自由裁量权基准实现行政的合理性。加强学习和培训是提高乡镇干部的法律意识和素质的重要途径，要切实加强对乡镇干部特别是执法一线干部的法律法规培训和法治理念教育，提高其法律素养。

在乡镇政府行政决策和行政执法过程中要突出“程序正当”的原则。控制裁量性权力的方式就是建立程序性机制③。不仅仅是农村，在整个我国的法律传统中，对实体公正的过度关注和对程序公正的相对忽视都是根深蒂固的。在乡镇政府行政决策和行政执法过程中，首先应考虑程序性问题。比如行政决策，没有民意的调查和公众的参与不能称之为“治理”，没有集体决策和合法性审查不能称之为“合法”。比如行政执法，没有按照《湖南省行政程序规定》履行相应的执法程序和告知义务，即使结果为民众所认可，亦不能称之为“合法”。应努力破除行政主体决策和执法过程中重结果轻过程的传统，赋予民众更多的程序性权力，让群众参与到依法行政中来。

健全制度，强化对乡镇政府行政决策和行政执法的监督。在农村基层，干部是具备一定知识水平和能力的地方精英，全面推进法治建设要从内部监督抓起。一方面，要加强乡镇政府依法行政内部制度的建设，要建立健全一系列制度，比如过错责任追究制度、案卷评查制度、内部考核评比制度、内部监督纠错机制等，以完善的制度约束和规范基层干部的行政行为，清除依人情执法、依关系执法的现象，

让“依法”成为常态。另一方面，要切实推行行政执法责任制。行政执法责任制是将法律法规赋予行政机关的执法职权进行逐项分解，建立起完善的岗位责任体系，通过落实行政执法责任制的各项具体指标，实现规范化、程序化管理，将执法责任制由传统的事后监督并追究责任，转变为事前、事中、事后的全过程监督并追究责任④。行政执法责任制关键是强化执法责任，以规范的执法程序和严格的裁量标准确保依法行政全面推进。具体而言，要将职责落实到各个乡镇站所的每个岗位和干部个人，做到权责清晰、责任到人，严格进行监督和考核，实现真正意义上权力和责任的统一。落实行政执法责任制要建立健全行政执法的评议考核体系，通过内部监督的方式督促乡镇执法人员提高依法行政的自觉性。

四、营造法治氛围，优化农村治理的外部环境

加强对乡镇政府公共权力的法律监督。卞军民在《基层推进依法行政工作中的问题与对策》中提到，有一个镇长在被问及有关政府监督的问题时，他说的一番话耐人寻味：“我们的压力主要是来自上级的制约，虽然理论上我们还要受本级人大和社会舆论的监督，但相比较而言，上级监督才是关键的，因为它决定我的‘乌纱帽’，一句话，谁决定我的仕途我就听谁的”。⑤这位镇长所谓的上级监督只是诸多监督形式中的一种，要加强对乡镇政府公共权力的有效监督方式很多，最重要的是要强化法律的监督。法律的惩处比上级领导的监督更为严厉，只不过更多的人将之视为可以规避的方式。应通过法律的严格实施和责任的追究，让监督实效化。

推进乡镇政府政务信息公开，打造“阳光政府”。现代农村治理最重要的特征是治理主体的变化，原来由乡镇政府单向管理实现农村社会的有序化，今天的治理则强调包括基层政府、村级组织、农村公民社会和农民群众在内的多元主体的广泛参与。多元主体的参与对政府信息的公开提出了更高的要求，需要严格实施《政府信息公开条例》，对涉及与各行政村和农民群众切身利益紧密相联系的事项，无论大小，都应坚持以公开为原则，不公开为例外。只有高标准地推进基层政府政务信息公开，才可能让农民群众更多地了解和监督乡镇政府的行政活动，才能确保乡镇干部的公共权力能为民所权。只有高标准地推进基层政府政务信息公开，才可能让农村多元主体参与治理取得实效。

[注释]

①王运宝.乡镇何去何从[J].决策，2005.04.

②[美]戴维·奥斯本.改革政府[M].上海：上海译文出版社，1996.

③章剑生.现代行政法基本理论[M].北京：法律出版社，2008.

④湛中乐，傅思明.依法行政培训教程[M].北京：中共中央党校出版社，2004.

⑤卞军民.基层推进依法行政工作中的问题与对策[J].杭州研究，2007.03.

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)16-0018-03

作者简介：宋义云(1975-)，女，汉族，湖南益阳人，硕士，益阳广播电视大学讲师，研究方向：农村法治。

*湖南广播电视大学重点课题——“基层政府主导农村法治发展的困境与对策”研究成果(课题编号：XDK2014—A—7)。