检察机关参与公益诉讼的司法实践和程序设计

王晶渤　宋　杨　黄玲林

北京市人民检察院第四分院(铁检分院)，北京　100762

检察机关参与公益诉讼的司法实践和程序设计

王晶渤宋杨黄玲林

北京市人民检察院第四分院(铁检分院)，北京100762

摘要：党的十八届四中全会提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。公益诉讼案件往往具有跨地域或者刑事、民事、行政法律关系交织的因素。本文从检察机关参与公益诉讼的现实意义、立法实践、司法实践和跨行政区划检察院参与公益诉讼的探索实践、程序设计五个方面，对检察院参与公益诉讼制度体系进行了分析和介绍，探讨分析如何更好的承担公益诉讼制度构建和试点工作。

关键词：检察机关；公益诉讼；司法实践

伴随着社会化大生产和全球经济“一体化”纵深发展，一项单独的人类行动如假冒伪劣产品、环境污染等可能对很多人产生危害，在此基础上出现了公益诉讼这一新型诉讼模式，公益诉讼和传统诉讼的最根本区别在于，所涉及的权益是否超越了特定个别人，是否以维护社会公共利益为核心价值。

一、检察机关参与公益诉讼的现实意义

(一)落实立法调整完善的迫切需求

党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。最高法《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确了环境民事公益诉讼的主体和程序等问题。全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，自2015年7月起，检察机关开始试点提起公益诉讼，最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，明确检察机关在公益诉讼中的试点案件范围、地位和程序。从立法实践来看，目前检察机关提起公益诉讼已经有了一定的立法依据了，因此亟待进一步的司法实践，为立法调整提供更多的经验。

(二)公共利益司法保护的迫切需求

由于公益诉讼涉及的案件的最根本特征即涉及的并非某个特定人的利益，而是涉及多数人或不特定人的公共利益。这种情况下，个人仅通过自身力量难以对抗掌握大量资源的企业法人或国家机构，其他组织参与其中又存在被法院以原告不适格为由驳回的情形。在此情况下，需要由检察机关担任诉讼参加人，以公益诉讼人身份提起诉讼。

(三)检察机关的地位优势

检察机关作为国家法律监督机关，能够从大局出发，不牵涉地方和部门利益，避免影响到正常的行政秩序，同时能够审慎地行使公益诉权，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼。

(四)检察机关的诉讼优势

检察机关有专业法律监督队伍，拥有案件来源优势，拥有丰富的诉讼经验和较强的调查收集证据能力，能够发现公益诉讼案件线索，高效地配合人民法院进行诉讼，克服技术性障碍，有利于调查取证，降低司法成本。

二、检察机关参与公益诉讼的立法实践

2012年我国新修订《民事诉讼法》中规定对污染环境、侵害众多消费合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年1月，最高人民法院出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确了环境民事公益诉讼的主体和程序等问题。2015年7月1日全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，确保试点工作于法有据。最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，明确检察机关在民事公益诉讼以及行政公益诉讼中的试点案件范围、地位和程序。2015年8月31日，北京市人民检察院印发了《北京市检察机关开展提起公益诉讼试点工作的实施方案》，在方案中进一步规定了北京地区开展试点的案件管辖和实施步骤。虽然目前在北京地区尚未出现相关案件实践，但法律条文的出台逐渐细化了检察机关参与公益诉讼的方式，已经打下了良好的基础。

三、检察机关参与公益诉讼的司法实践

20世纪90年代后期，现代意义上的公益诉讼开始出现。1997年7月1日，河南省方城县人民检察院提起了第一例有关国有资产流失的民事公诉案件，并获得胜诉，有效地维护了国家利益。至今检察机关作为公益诉讼的起诉主体参与公益诉讼已达数百起。从案件性质来看，主要是关于环境污染案、劳动关系案件、国有资产流失案、教育关系案件、垄断案件等。通过这些司法实践来看，检察机关参与公益诉讼起到了有效维护国家、社会利益的效果，但也存在着部分法院以检察机关不具备原告主体资格为由不予受理的情况。

我国检察机关参与公益诉讼模式主要有三种，一种是单独起诉模式，一种是督促或支持其他原告起诉模式，一种刑事附带民事提起公益诉讼模式。但在适用上由于缺乏相应规定和统一标准，较为混乱。

四、跨行政区划检察院参与公益诉讼的探索实践

北京市检四分院作为跨行政区划试点成立后，北京市人民检察院指定部分环境资源保护和食品药品安全刑事一审案件由四分院专属管辖，其中包含应由中级人民法院管辖的环境资源保护和食品药品安全刑事一审案件以及北京市人民检察院指定管辖的其他跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事一审案件，后者主要包括具备以下情形之一的案件：(1)犯罪行为或结果涉及两个以上区(县)级行政区域的，既包括本市范围内涉及两个以上区(县)级行政区域的案件，也包括跨省市案件。(2)虽不具备跨地区因素，但综合考虑犯罪性质、情节、后果以及影响等，实行跨区划管辖有利于案件公正办理的。

四分院管辖环境资源保护和食品药品安全刑事案件主要基于三个条件：重大、跨区域以及有利于案件公正办理。在公益诉讼中，食品药品安全、污染环境等损害社会公共利益的案件往往也具备同样的三个条件，涉及公共利益，影响地域广，与普通案件相比更需要中立的司法机关管辖。因此对于此类民事公益诉讼案件，由跨区划人民检察院管辖可能更有利于实现法律效果和社会效果的统一。虽然《北京市检察机关开展提起公益诉讼试点工作的实施方案》中规定，各院办理民事公益诉讼案件坚持属地管辖与指定管辖相结合的原则，一般情况下由污染环境、食品药品安全案件侵权行为地的检察机关管辖，必要时由市院指定管辖。但从有利于案件公正办理的角度，可以考虑将有利于排除地方政府干扰，可能造成司法主客场制现象以及跨地域的此类案件交由跨区划检察机关管辖，其他影响相对较小案件仍由行为地检察机关办理。

五、跨区划检察机关参与公益诉讼程序设计

目前跨区划检察机关参与公益诉讼程序存在案件来源存在单一性、举证责任设置不明、程序无明确规定等问题，影响了司法实践。

(一)明确案件来源

公益诉讼案件来源应包含群众采用举报、申诉、控告等方式向检察机关反映公共利益受到损害的情形；检察机关在办案过程中自行发现的公共利益受到损害情形；以及其他相关部门向检察机关移送、通报的情形。

(二)明确举证责任

应当参考民事、行政诉讼的举证责任，根据不同的具体案件遵循不同的举证责任，如在环境污染等案件中遵循举证责任倒置原则。

(三)明确诉讼参加人

明确检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。明确民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。

(四)明确诉前程序

明确提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉前程序，即在提起民事公益诉讼和行政公益诉讼之前，检察机关应当依法督促相关机关或组织提起民事公益诉讼，向行政机关提出检察建议，督促依法履行职责。

(五)规范提起诉讼程序

检察机关提起民事或行政公益诉讼，应当有具体的诉讼请求、明确的被告、相关的证据规则等，并规范公益诉讼起诉书。

(六)规范和解、调解、撤诉程序

对于和解、调解、撤诉应当进行严格限制，只有符合有助于维护公共利益，符合法律规定，直接利害关系人同意等前提条件，否则检察机关不得与被告和解、调解、撤诉。

中图分类号：D925.1;D926.3

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)17-0135-02

作者简介：王晶渤，北京市人民检察院第四分院(铁检分院)检委会专职委员，中央党校法学研究生；宋杨，北京市人民检察院第四分院(铁检分院)诉讼监督处法律政策研究业务组助理检察员，中国政法大学刑法学研究生；黄玲林，北京市人民检察院第四分院(铁检分院)公诉处助理检察员，北京师范大学刑法学研究生。