农村土地征收补偿费纠纷案件若干实务问题

●冯淑英

农村土地征收补偿费纠纷案件若干实务问题

●冯淑英

我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。①参见《土地管理法详解》，载百度文库http://wenku.baidu.c，于 2016年10月5日访问。《土地管理法》对此也作了同样的规定。近年来，随着我国城市化步伐的加快，对农村土地的征收征用越来越多，随之也出现了大量失地农民,许多失地农民为了维护自己的生存权利，纷纷要求集体经济组织对土地补偿费进行分配，从而引发了大量农村土地征收征用补偿费分配纠纷。目前有关土地征收补偿费分配的立法和政策很不完善，尽管最高人民法院的司法解释对此有明确规定，但审判实践中仍有许多疑难问题,以下笔者从《土地管理法》等法律法规的相关规定出发，分析司法实践中的几个疑难问题，希望对处理此类案件有所帮助。

一、关于地上附着物和青苗补偿费分配纠纷的处理问题

我国农村集体土地实行承包经营制度，但土地所有权的性质没有发生变化，因此，国家对集体土地所有权的征收主要针对的是农民承包经营的土地。国家强行改变土地性质，应当给予原土地所有权人或者土地使用权人合理的补偿，补偿的标准可以按照市场价格，也可以按照法定标准。按照《土地管理法》，国家对集体土地进行征收，应当根据被征收土地原有的用途进行补偿，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。在所有土地补偿费纠纷中，与地上附着物和青苗补偿费相关的纠纷所占比例尽管不大，但此类补偿费的归属直接关系到广大农民的切身利益和农村土地承包经营户的合法权益，因此必须慎重稳妥地审理因地上附着物和青苗补偿费分配引发的纠纷，进一步统一执法标准。

《土地管理法实施条例》第26条明确规定了地上附着物和青苗补偿费的归属：“地上附着物和青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”发包方在收到地上附着物和青苗补偿费后应当支付给承包方，那么发包方如果拒绝支付给承包方已经收到的该费用，承包方因此请求发包方支付的，应予支持。

在承包方已经依法将承包地流转的情况下，承包方采取何种方式流转，对地上附着物和青苗补偿费的分配非常重要。《农村土地承包法》中规定了若干流转方式，其中土地承包经营权转包和出租的，并不改变原来的土地承包关系，承包方与发包方的承包经营合同也不受影响，只需要承包方将转包、出租等情况向发包方备案即完成法定手续。因此，这种情形下就存在着地上附着物和青苗补偿费是支付给承包方，还是支付给流转方的问题。根据《农村土地承包法》第41条，如果是转让土地承包经营权的，要终止发包方与承包方之间的土地承包关系，确立发包方与受让方之间新的承包土地关系，这种情况下承包地被征收，不可能发生原承包方主张地上附着物和青苗补偿费的问题。另外的互换与转让土地承包经营权具有相同的性质，也会产生土地承包经营权的转移，承包经营关系发生实质性变化，如果原承包方交换后的承包地没有发生被征收的事实，也不可能主张其原先承包土地上的地上附着物和青苗补偿费。因此，土地承包经营权如果发生流转，只有转包和出租涉及到原承包方与接受流转的一方当事人之间产生地上附着物和青苗补偿费的分配问题。在具体处理中，如果承包方与接受流转的一方对地上附着物和青苗补偿费的分配有明确约定的，应当按照当事人的约定确定此类费用的归属，如果当事人没有明确约定，依照公平合理的原则，青苗补偿费应归实际投入人所有，而地上附着物补偿费应归附着物所有人所有。

值得注意的是，不论土地承包经营权是否流转，涉及地上附着物和青苗补偿费的分配都必须在发生承包地被征收的事实，且发包方已经收到相关费用的情形下才可能出现司法解释所规定的情形。

二、关于安置补助费分配纠纷的处理问题

安置补助费是国家征收集体土地后，安置被征地单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。征收耕地的安置补助费，按照实际需要安置的农村人口数计算。通过支付安置补助费，保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农户的基本生活，因此安置补助费具有很强的人身性。②参见韩延斌:《对当前涉农纠纷疑难问题的司法解决――农村集体土地补偿费收益分配纠纷案件的处理》,载《法律适用》2008年第2期。根据《土地管理法》第47条的规定，需要安置的农村人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农村户口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均产量的四至六倍,但每公顷被征收耕地的安置补助费最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。③钟水映、胡晓峰:《土地征用安置补助费计算的误区及其纠正》,载《中国土地科学》2004年第8期。由此可见，在我国现有法律制度下，安置补助费是采取法定限额的计算方式，与土地面积、地区经济发展水平、土地市场交易价格和人均耕地面积等影响土地价值的因素无关。④吴杨:《几类农村土地承包纠纷案件审理难点与对策研究》，贵州大学硕士论文，载http://10.32.100.246:8088/S/paper. aspx?f=S，于2016年7月2日访问。依据最高人民法院《关于农村土地承包案件的司法解释》第23条的规定，安置补助费的请求权主体为以家庭承包方式取得土地承包经营权的承包户，而不适用于以其他方式承包农村土地的单位和个人。从《农村土地承包法》的立法精神和安置补助费的性质来看，给予安置补助费是为了解决土地被征收以后剩余劳动力的安置问题，具有显著的人身性，只有失去土地的农村集体经济组织及其成员才能成为给付对象。以招标、拍卖、公开协商等其他方式承包取得的土地承包经营权被征收后，由于承包方不存在丧失生活保障的问题，所以无需安置补助费，其因承包地被征收造成的损失，可以通过地上附着物和青苗补偿费进行补偿。根据《土地管理法实施条例》，被安置人员如果需要集体经济组织安置，则由集体经济组织使用和管理安置补助费,这种情况下，家庭承包方无权要求集体经济组织给付安置补助费。实践中存在家庭承包方不需要集体经济组织统一安置的情况，这样就可能发生要求给付安置补助费的问题,当然这种放弃需要家庭承包方以明示方式作出。总之，安置补助费的归属取决于家庭承包方自身的意思表示，如果承包方没有明示提出放弃集体经济组织的统一安置，就不能支持家庭承包方要求给付安置补助费的诉讼请求。

三、关于土地补偿费分配纠纷的处理问题

土地补偿费是在整个土地征收的补偿费中所占比例较大的一类费用。因土地补偿费分配发生的纠纷主要分为两种情况：一种情况是土地补偿费的归属问题；另一种情况就是如何在集体经济组织内部分配土地补偿费的问题。《土地管理法实施条例》对第一个问题有明确规定，就是土地补偿费归农村集体经济组织所有。审判实践中争论比较大的是第二个问题。农村集体土地被征收并获取土地补偿费以后，是否应在本集体经济组织成员内部进行分配，现有立法和司法解释对此都没有明确规定，全国各地的做法也不尽相同。⑤前引②。需要明确的是，土地补偿费的分配应当属于涉及村民利益的重大事项，需要依照《村民委员会组织法》第19条规定的民主议定程序提交村民代表会议或者村民会议讨论是否分配、如何分配、分配数额如何确定等一系列问题。⑥商艳冬、陈小君：《农村土地补偿费分配法律制度研究 》，载《管理现代化》2013年第6期。按照《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，在不违反法律的前提下，可以通过村规民约或村民自治章程来约定村民小组和村集体经济组织的民主议定程序。

四、关于农村集体经济组织普通成员资格的认定问题

我国现行立法对农村集体经济组织成员资格的认定标准没有明确规定，在土地补偿费纠纷中，只有具备集体经济组织成员资格的人，才能参加土地补偿费的分配，因此在审判实践中，集体经济组织成员资格的认定就成为一个难点问题。目前土地补偿费纠纷较多、争执较大，其根源也在于此。关于农村集体经济组织成员资格的判断标准，实践中常见的有三种方法：一种方法是采取单一标准，就是以是否具备本集体经济组织所在地常住户口作为判断集体经济组织成员资格的标准；第二种方法是采取复合标准，也就是以户口作为基础，以是否长期生产、生活在本集体经济组织作为判断成员资格的标准；还有一种方法是根据是否形成权利义务关系作为判断标准，也就是只有同本集体经济组织形成事实上的权利义务关系和管理关系，才可能拥有本集体经济组织成员的资格。⑦参见黄松有主编：《农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》，人民法院出版社2006年版，第292页。但仔细分析就可以看出，单纯采取以上标准中的任何一种都难以从根本上解决问题，⑧前引②。例如采取是否有本集体经济组织所在地常住户口的标准，在某些利益驱动下很有可能造成集体经济组织人口的畸形增长，目前我国城乡结合部大量出现的“空挂户”正是这种单一标准所造成的消极结果。

根据最高人民法院《关于农村土地承包案件司法解释》的规定，农村集体经济组织成员资格的判断，应当从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否形成较为固定的生产、生活为基本条件，同时结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，来判断是否具有农村集体经济组织成员的资格。同时考虑到农村富余劳动力向城镇转移的趋势，以及农村土地承包对未丧失集体经济组织成员资格的人所具有的基本生活保障功能，对一些特殊情形可以作出特别处理。⑨周菊生：《在校大学生能否分得土地补偿费?——兼议农村集体经济组织成员资格的认定》，载《井冈山医专学报》2006年第12期。按照上述原则，农村集体经济组织成员资格的判定，应当以是否在集体组织所在地生产、生活和依法登记的集体组织所在地常住户口为基本判断标准,结合考虑农村集体土地对其所具有的基本生活保障功能。⑩前引②。这样的判断标准同我国目前的法律制度和社会现实是相适应的，也与我国集体经济组织自然共同体特征的要求相一致。

目前在我国取得农村集体经济组织成员资格的途径主要有两种：一种途径是原始取得，就是通过自然繁殖人口从而自然取得集体经济组织成员资格。通常来说，父母双方只要拥有本集体经济组织成员的资格，他们所出生的子女就会自然取得该集体经济组织成员的资格。但如果父母只有一方是本集体经济组织成员，另一方却不是，那他们所出生的子女是否能够自然取得本集体经济组织成员资格呢？按照过去的规定，女方在本集体经济组织生产、生活的，所出生的子女通常在农村落户，这样就自然取得了成员资格，但现在形势发生了很大变化，单纯以女方的资格来确定所出生子女的集体经济组织成员资格已经很不现实。就目前而言，无论父母哪一方在本集体经济组织生产和生活，其子女只要在本集体经济组织所在地依法登记常住户口，就可以取得集体经济组织成员资格。第二种成员资格取得途径是加入取得，就是原来并非本集体经济组织成员，基于一定的事由而取得了成员资格，其中主要是通过收养、婚姻以及政策性迁入等途径。⑪前引②。因此，尽管目前我国正在进行户籍制度改革，一些地区也已经取消了农业户口和非农业户口之间的界限，但户籍仍是一个公民自然情况最直接、最基本的依据，也是农村集体经济组织成员资格判定重点考虑的要素之一。

关于农村集体经济组织成员资格确定的基准时间问题，实践中有两种标准：一是以“土地补偿费分配方案确定时”为标准；二是以“征地补偿安置方案确定时”为标准。笔者认为，以征地补偿安置方案确定的时间作为判断成员资格的基准时间更为恰当。主要理由是:第一，从土地补偿费的源泉和性质来看，土地补偿费是源于农村集体土地所有权消失而产生的补偿，土地补偿费确定的时间正是集体土地所有权消失的时间，此时确定集体经济组织成员范围相对客观，而且征收农村集体所有的土地的行为是各级人民政府在法律规定的范围内实施的，基准时间也比较容易确定；第二，征地补偿安置方案与土地补偿费分配方案相比时间较早，方案确定和公布时尚未产生集体经济收益是否分配的问题，自然集体经济组织成员之间的争议就比较少，而土地补偿费分配方案一般是由村民小组或村集体经济组织确定的，此时解决的是在已经决定分配的前提下，如何具体分配的问题。这种情况下，由于分配方案涉及到集体组织成员的根本利益，自然争议比较大，方案的基准时间往往难以确定。所以，以征地补偿安置方案作为确定集体经济组织成员资格的基准时间比较客观，实践中也比较容易操作，更有利于在最大程度上保护集体经济组织成员的合法利益。

五、关于农村集体经济组织特殊成员资格的认定问题

伴随着我国城市化的发展，在不同的集体经济组织之间以及农村和城市之间，农村人口流动的机会越来越多，这样也就产生了农村集体经济组织成员资格认定在某些特定人群上的特殊性。出于激烈的利益冲突，一些特定群体如出嫁女、现役军人、大中专学生、外出打工人员等的村民待遇常常不被考虑。“出嫁女”等特定人群与村民委员会、村民小组之间因土地补偿费分配发生的纠纷在人民法院受理的相关案件中占比较大，具体来讲主要有以下几种情形：

第一种是对外出经商、进城务工等人员农村集体经济组织成员资格的认定问题。从实践中的情况来看，多数农村劳动力外出经商、进城务工都是短期的或者季节性的，有些尽管长期在城市经商或务工，但其基本生活保障仍以农村土地承包经营权和宅基地为基础，因此在不具备丧失农村集体经济组织成员资格条件的情况下，否定其成员资格是不符合法律规定和现实情况的。

第二种情形是对外出学习、服兵役等人员的成员资格的认定问题。外出学习、服兵役的人员一般情况下要将其户口迁出原户籍所在地，但不能据此认定就必然丧失了集体经济组织成员的资格，这些人员往往还是以原集体经济组织的农村土地作为其基本生活保障，⑫前引④。对此，《兵役法》以及国务院《退伍义务兵安置条例》等有关法规规定得比较明确。

第三种情形是对在农村集体经济组织之间基于婚姻关系等进行流动的人员的成员资格认定问题，这种情形也是土地补偿费纠纷中争议最大的问题。该问题之所以复杂是因为有些集体经济组织成员出嫁或者入赘到其他集体经济组织后，其户口并不一定迁出；也有些集体经济组织成员在婚姻关系成立后，到所在地的集体经济组织没有取得作为基本生活保障的农村土地等。对上述情况，一般认为，集体经济组织成员只要出嫁或者入赘到其他集体经济组织，而且也已经在其中生产和生活的，一般不宜认定其仍保留原成员资格，否则会造成农村集体经济组织自然共同体特征的淡化，此种情况下应当以实际生产、生活来确定其成员资格，这样处理既符合自然习惯也符合历史传统。但有一点需要说明的是，对农村集体经济组织成员资格的认定不影响对农村妇女土地承包经营权的保护，《农村土地承包法》第30条关于保护出嫁妇女土地承包经营权的规定，目的在于禁止发包方因承包户家庭成员出嫁等原因而收回相应份额的承包地，并非是确定出嫁妇女集体经济组织成员资格的标准，其宗旨在于对已经出嫁而在夫家没有取得承包土地的妇女的土地承包经营权给予特殊的保护。外嫁女的土地经营权问题非常复杂，障碍在于许多地方存在着妇女出嫁就自然收回承包地的风俗和惯例，尽管这种风俗习惯与现行法律相抵触，但如果不考虑当地延续已久的风俗习惯，就会对当地农村的既定秩序产生一定冲击，容易引发影响农村社会稳定的事件。所以，人民法院在审理涉及外嫁女的土地权益纠纷案件时，要妥善处理好现行法律法规与当地农村风俗习惯的关系，慎重灵活地解决好法律规定与风俗习惯的冲突。

第四种情形是对“空挂户”集体经济组织成员资格的认定问题。所谓“空挂户”是指有关人员将户口迁入本集体经济组织后，并不在本集体经济组织生产和生活，而是出于利益驱动和其他各种原因而将户口挂在本集体经济组织的一种现象。“空挂户”人员尽管将户口落在集体经济组织，但并没有与集体经济组织形成较为固定的生产和生活关系，因此，通常情况下不宜确定“空挂户”人员的集体经济组织成员资格。⑬前引④。

从近几年人民法院审理案件的实际情况来看，土地补偿费的分配确实是一个非常复杂的问题。土地补偿费的分配原则上仅限于本集体经济组织成员，不论对集体经济组织贡献大小，均具有均等分配土地补偿费的权利，这与地上附着物和青苗补偿费的归属显然是不同的。土地补偿费的分配关系到广大农民的切身利益，在成员资格认定上不宜由村民自治决定，而应当由法院裁判确定。此外，应当充分考虑农村集体经济组织成员资格与土地承包经营权的关系，只有在每一轮新的承包开始时，农村集体经济组织成员的资格问题才对确定农户承包地面积具有意义。土地承包经营权一旦设定，在该权利存续期间，农户因成员资格的丧失所造成的成员数量变化与土地承包经营权没有直接关系。

(作者单位：山东法官培训学院)

责任编校：郝晓越