我国海警“冲撞式”执法的法律解析与立法构架

车流畅

辽宁社会科学院，辽宁　沈阳　110031

我国海警“冲撞式”执法的法律解析与立法构架

车流畅

辽宁社会科学院，辽宁沈阳110031

摘要：近年来，随着海洋资源的发现及开发技术的提高，各国进一步加强对海洋权益的保护和争夺。我国海警队伍在海洋行政执法中采用船舶冲撞方式，尤其面对他国渔船渔民时，在国际法理论上并没有足够的理论支撑，在国际上容易丧失话语权。我们应结合国际法院的判例、国外海上执法武力使用现状，通过对海警船冲撞方式在海洋执法中的法律定性、法律依据、是否违反《1972年国际海上避碰规则》等方面的分析，构架新的海警船冲撞执法立法，确立我国在国际上的理论与话语权。

关键词：海警；武力方式；海洋行政执法；海洋权益

近年来，我国海上船舶碰撞案件时有发生，包括2015年海警船与菲律宾渔船的碰撞案件，以及2014年海警在执法过程中发生的冲突，在问题的解决中我们在国际话语权上处于不利地位，因此，上述案件使我们不得不思考以下问题：对进入我国海域的外国渔船采用冲撞方式开展行政执法，是否有法律依据？冲撞方式开展行政执法，会遇到哪些维权困境？我国能否在海洋行政执法中使用武力以及如何使用武力？对于上述问题我们应从我国海警船冲撞式执法的法律属性、法律依据、该种执法方式在海洋行政执法困境及其解决途径等方面展开。

一、海警船“冲撞式”执法的法律定位

正确界定海警船在我国海域“冲撞式”执法的法律属性之前，首先要分析海警队伍的法律定位。根据我国行政法理论，行政主体具有相对的独立性，可以依法承担法律责任，进行法律赔偿，那么，依据行政法理论海商中对“冲撞式”执法的法律定位有无对行政主体的概念和来源？

国务院在2013年部门改革中，设立国家海洋局(副部级)，为国土资源部管理的国家局。同时，与海关总署有关职责分工中，海警队伍具有刑事侦查权。根据《编制规定》，我国部门机构改革将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察等4支队伍整合为海警。其执法依据主要参照《人民警察法》、《执法规定》。由此可见，我国海警队伍是由国家海洋局海警局领导、受公安部业务指导、具有海上执法权的武装警察队伍。在处理海上渔业执法活动中，为行政法中的行政主体，而在我国领海、毗连区和专属经济区内打击走私活动时，具有刑事管辖权。因此，我国海警队伍集行政执法、刑事侦查于一体的法律主体。

而我国当前海警队伍与美国海岸警卫队相比较而言，海警队伍职责范围远小于美国海岸警卫队，美国海岸警卫队隶属于国土安全部，其法律职责规定在《美国联邦法典》第14条，其主要负责美国沿海水域、航道的执法、水上安全、遇难船只及飞机的救助、污染控制等任务，以及协助美国海军维护国防安全的武装力量。

从目前我国关于海警队伍改革及立法状况分析，对海警队伍的法律职责及法律定位尚未明确，根据《编制规定》及调研了解的情况来看，海警队伍业务接受公安部指导，直接受国家海洋局海警局的领导，执法参考依据为《中华人民共和国人民武装警察法》，该法第十五条规定，人民武装警察执行安全保卫任务使用警械和武器，依照人民警察使用警械和武器的有关法律、行政法规的规定执行。可见，我国海警队伍执法手段或警械使用的主要参考依据为《人民警察使用警械及武器条例》(以下简称《警械条例》)和公安部2007年12月1日施行的《公安机关海上执法工作规定》(以下简称《执法规定》)等规定，但其仍未把“冲撞”式执法作为行政或刑事执法手段。从依法行政原则来看，“冲撞”式执法并不属于法律授权的行政执法方式或手段。

二、国际法上关于“武力执法”的认定与适用

海警执法中的“武力手段”，应如何界定“武力手段”，有无国内法及国际法依据？我国海警能否在专属经济区执法过程中使用武力？武力使用的层级到什么程度？这是一个饱受争议的问题。

“武力”一词在《联合国宪章》序言中明确“……接受原则，确立方法，以保证非为公共利益，不得使用武力”，但序言并未对武力内涵进行明确。《制止危及海上航行安全非法行为公约》、《执法人员使用武力和火器的基本原则》等国际公约及原则，允许对非法并故意的犯罪行为，采取合法的武力行为。《美国法典》第14篇的执法部分中规定：海岸警卫队在保障检查等执法目的时可为了强制遵守而使用所有必要的武力。《辞海》对武力的释义为：(1)武卒；(2)军事力量；(3)勇力；(4)强暴的力量。结合本文，笔者把武力界定为以强暴的力量去进行执法活动，达到执法的目的，包括对人身自由的限制及包括致命性和非致命性武器的使用。我国海警队伍通过驾驶海警船以挤兑、冲撞的驱离方式，将外国渔船或他国开采船只驱逐出我国海域的执法行为，属于使用武力执法的范畴。

依据《联合国海洋法公约》第Ⅴ部分专属经济区中的第73条规定，其允许对在专属经济区内违反规定的外国船舶进行逮捕及进行司法程序，但是一般不得进行监禁、体罚，也未有规定在外国渔船逃跑时允许使用火炮、机关枪等致命性武器，允许沿海国以国内法的形式规定予以明确。

三、立法内容上的缺失与新构架

海警队伍的海洋执法涉及基本人权的人身权、财产权，因此，必须要有法律授权。从我国目前施行的法律来看，主要有《人民警察法》、《警械条例》、《执法规定》等法律和部门规章，与当前海上执法的复杂性明显不足。《警械条例》是1996年颁布实施的，当时的海洋权益之争远未像目前激烈的海洋资源争夺状况，而我国2013年成立的海警队伍而言，对于海洋权益维护过程中靠上述规定开展执法活动已捉襟见肘了。如目前海上执法中执法船舶冲撞外国渔船等已经超出了《警械条例》中的警械范围，执法的国内法依据值得商榷。

与美、日、韩等发达国家海岸警卫队相比，目前我国海警部队大型船艇数量较少、中小型巡逻船艇性能差，尤其是缺少先进的指挥通信系统网络的支持，严重制约了海警部队维护我国海洋国土安全和海洋权益的实际能力。我国现有海警执法船吨位在3000吨以上的舰船较少，大部分未配备武器，而且很少有重武器。但从总体实力方面，我国海警船配备离美日韩等周边国家仍有一定的差距。

此外，在我国海警船与外国海警船、渔船对遇乃至追越局面出现时，海警船主动撞击另一方的执法船或渔船，是否会违反《1972年国际海上避碰规则》(以下简称《避碰规则》)的规定？从《避碰规则》的立法目的及公约具体规定，要保持正规瞭望和航速，避免碰撞现象出现。因此，我国海警船在对外执法过程中，采取主动冲撞外国渔船的方式，会涉及到违反《避碰规则》的问题。

虽然目前对于外国渔船进入我国专属经济区包括在我国南海进行捕鱼、钻井勘探，我国海警的执法方式为包括碰撞在内的驱离方式，但是今后一段时间随着各沿海国对海洋资源的青睐和海洋资源争夺的升温，我国海警执法面临着越来越多的考验和挑战。

我国于2013年对海警队伍重组，目前仍在改革过程中。海警队伍的执法行为，因其为行政执法涉及人身权财产权，故首先要有法律的明确规定及授权，包括海警的法律主体地位及职责，海警队伍执法武力使用方面的法律依据，目前主要根据《人民警察法》、《警械条例》、《执法规定》等法律和部门规章，无论从立法层级还是与当前海上执法的复杂性明显不足，迫切需要提上立法日程。

首先，上述法律及部门规章未明确在海洋执法过程中使用枪支、速射舰炮、高射机枪火炮等致命性武器。从我国《立法法》第八条列举了五项内容，对于这些内容只能制定法律：其中包括犯罪和刑罚以及对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；我国《警械条例》第九条，人民警察可以使用武器的十五种暴力犯罪行为紧急情形中，并未包括海洋执法中遇到的情形。同时，需要在今后的立法中对海警使用警械及武力使用的比例原则及使用层级进行细化，并把该条例的立法层级上升至法律。在武力使用方面，《美国海岸警卫队执法操作规范》规定，“海警对于不服从命令的船只，如果是在自卫条件下使用武力，无需遵守武力使用层级的规制；但对于构成紧迫威胁态势的船只，必须遵守武力使用层级的规制；如果船只的行动对执法人员构成了死亡或严重身体伤害威胁，可适用美国海警武力使用原则。”我国在海警执法方面的立法上，可以借鉴美国的做法。

因此，从我国目前立法来看，关于海警及海警执法的立法规定严重缺乏，之前《人民警察法》、《警械条例》、《执法规定》等规定能否直接适用至海警队伍值得商榷。迫切需要制定一部系统的海警法，该法至少包括海警队伍的法律属性、法律职责、执法权限、武力使用层级等规定，使我国海警海上执法有据、有力，名正言顺。

我国《警械条例》允许人民警察(海警)按照规定装备的警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪、手铐、脚镣、警绳等警用器械以及装备的枪支、弹药等致命性警用武器。无论《警械条例》还是《执法规定》，其立法均以陆上执法而非海上执法为立法根据，所用警械难以适用复杂的海上执法状况。对于复杂的海况，以及有一定武装的渔船、护卫钻井的外国武装分子，我国海警靠传统的这些装备难以有效进行执法。在海警队成立之前，国外海警船上往往配备了一些重型装备，比如40毫米炮、35毫米双管炮、30毫米炮，而我国的公务船只能配备水炮，一旦出现海上摩擦，我国执法船用水炮去应对外国的火炮实力悬殊。

尽管如此，从当前状况来看，对于未经批准进入我国海域的外国渔船，我国海警队伍均可以依据我国《警械条例》、《执法规定》等规定，对其进行抓捕、扣押(对两国间无相反规定的情形下)乃至审判。该种司法程序可彰显我国的法治理念和法治秩序，给予周边国家对中国的强硬执法态度以敬畏。

《避碰规则》适用于在公海和连接公海可供海船航行的一切水域中的一切船舶，因此，海警船为公务船，其航行中的避碰问题适用该规则。根据该规则，在两船(含海警船)与渔船等船舶发生对遇局面致有构成碰撞危险时，各应向右转向，从而各从他船的左舷驶过；当构成交叉相遇致有构成碰撞危险时，有他船在本船右舷的船舶应给他船让路，如当时环境许可，还应避免横越他船的前方，不应对在本船左舷的船采取向左转向；任何船舶在追越任何他船时，均应给被追越船让路。从这些规定来看，《避碰规则》作为我国已批准的国际公约，其立法目的即为避免海上发生包括军舰以及海警船等在内的船舶发生碰撞危险。

我国海警在对他国渔船和渔民开展执法过程中，如果用执法船碰撞方式执法，从我国国内法律规定、国际法院判例以及国际公约如《避碰规则》等方面来看，缺少执法依据。且该种执法方式对我国执法船也容易造成不同程度的损害，对船上执法人员身体状况也会产生一定不利影响。

近年来，由于沿海国对海洋资源的重视和争夺，以及海洋划界问题的历史问题的复杂性，我国在海洋执法过程中，不断受到来自其他沿海国的执法挑战。同时，我国渔船和渔民在周边海域捕捞过程中，不断受到周边国家非法使用武力的袭扰，我国付出了大量的金钱甚至生命的代价。我们要借鉴国际及外国的立法及实践，在武力执法过程中，既要遵守严格的国际法规范，又要尽快出台海警法，细化海警执法规范、武力使用原则及使用层级，维护我国海洋权益和我国公民的合法权益。

[参考文献]

[1]阎铁毅.论海洋警察权[J].中国海商法研究，2012(02).

[2]钟悠云.中国如何突破海洋维权困局[J].珠江水运，2012(11).

中图分类号：D993.5

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)18-0104-02

作者简介：车流畅(1982-)，女，辽宁社会科学院助理研究员，大连海事大学博士研究生，研究方向：国际法。