再议我国环境公益诉讼原告的选择

李林娴

（361005　厦门市湖里区人民法院　福建 厦门）

再议我国环境公益诉讼原告的选择

李林娴

（361005厦门市湖里区人民法院福建 厦门）

环境公益诉讼在我国是一个新的诉讼形式，在实践中环境公益诉讼的最大争议在于原告范围的混乱。《环境保护法》对环境公益诉讼原告资格的规定虽有积极意义，但在实践中操作仍存在很大困难。从目前的情况看，由检察机关作为环境公益诉讼的原告是比较恰当的选择。

环境；公益诉讼；原告

环境公益诉讼是当前一个热点的话题，《环境保护法》和《民事诉讼法》对环境公益诉讼都做了相应的规定——尤为引人注目的是对此类诉讼原告主体的确定，似乎使环境诉讼原告主体的争议得以平息。但笔者认为，从我国环境保护的长远利益和司法机制来看，环境公益诉讼原告主体的法律规定不尽合理，仍有值得商榷之处。

一、问题的提出

一般认为公益诉讼的法律制度最早可溯及到古罗马时代。罗马法中规定公益诉讼由担任国家公益的人代表国家行使诉权，具有公民权的罗马市民也可以以自己的名义向法庭提起基于公众利益的诉讼。

我国在此方面则更倾向于“环境公益诉讼”的表达，这种表达代表了一种倾向，即相关诉讼系为公共利益，换句话说是强调这种诉讼的目的性或者代表性。但是，我们仅认识环境公益诉讼的本质是不够的，因为作为一种诉讼形式，它势必要关注实际中的操作，而一个重要的问题是——环境公益诉讼的原告资格如何确定？在实践中，环境公益诉讼的原告主体呈现出非常混乱的局面——有政府部门作为原告提起的，有检察机关作为原告提起的，也有以社团组织为原告提起的，甚至有以自然物作为原告提起的。这些案件中，有很大一部分被法院以原告不适格而不予受理，这对我国环境的保护是非常不利的。

目前来看，关于环境公益诉讼原告的学说大致有三种，即公民诉讼说、团体代表说和公权机构说。而我国《环境保护法》第58条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：①依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；②专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。这似乎使得环境公益诉讼的原告资格问题得到解决，但其实不然。因为这样的法律规定表面上看似乎周延，但在实践中很难有效执行，相关表现留待后述。

二、环境公益诉讼原告资格的法律分析

环境公益诉讼原告资格争议的最大症结在于传统诉讼观念，特别是诉权理论与环境公共权利观念的冲突——由环境公共权利观念导致的环境公益诉讼原告范围扩大是否合理，这不仅应该从法学理论层面考察，还要从法律效果进行考察。

笔者认为，环境公益诉讼原告资格的突破是否正当，首先要解决的问题正是诉权理论。诉权是指公民所享有的请求国家维护自己的合法权益的权利。毫无疑问，诉权与实体权利之间存在着某种关系，脱离了这种关系，抽象的诉权将无存在的必要。因此，如果要概括诉权的存在基础的话，则不应仅仅限于民事权利的有无，而应着眼于实体民事权益的存在与否，因为在确认之诉中往往没有实体权利而只有利益。在这一点上，我国的民事诉讼理论认为诉权以民事权益受到侵犯或发生争议为前提，而不仅仅限于民事权利，无疑是正确的。

回归环境公益诉讼，私人利益和公共利益是两个层次的问题，只有融合而没有冲突。环境品质具有公共品属性，同时又是人类生存和发展的前提性物质基础，不能也不应属于任何个人或者团体。只有共同共有才符合环境品质的客观规律。环境法的基础是公共性和不可或缺性。环境权主体的集合性是环境法最基础的特征，也是环境法构建的基本思路。但集体并不排斥个体，个体构成集合的必要因素。从单一诉讼来看，原告在资格上应该包含环境法中公共的属性，任何人实际上都可以在法律框架（主要是指《环境法》）和诉的利益两个层面找到诉权存在的理由。从这个角度而言，环境公益诉讼对传统诉权理论的突破是有正当性的。

如果说诉讼理论上的突破还停留在理论层面，则真要扩大原告之主体资格范围则还要考虑实际情况。滥诉并不以理论为转移，提起诉讼的人不会因为是涉及个人利益还是公共利益而对提起诉讼作绝对合理的选择。如果对主体资格不限制，滥诉极难避免。如果规定任何公民或组织都可以依法提起环境公益诉讼，由于原告是与案件没有直接利害关系的人，不排除一些人滥用公益诉讼诉权以达到其他目的的可能性。除此之外，由此而来的另一个问题我们也极易忽视，除了原告主体本身的泛滥，还可能导致诉本身的混乱，比如企业之间的恶性竞争导致的环境诉讼。如此看来，在环境公益诉讼原告资格方面我们陷入一个两难的选择，环境公益诉讼的发展趋势和传统的诉权理论所设置的滥诉限制发生了一定程度冲突。

三、环境公益诉讼原告的再选择

环境公益诉讼已经是不可阻挡的潮流，它的意义是非常现实的；在我国构建这一制度必须依据我国现有的制度，在最小代价范围内获得最大的利益，这需要发挥一定的创造力。

1.社会组织目前不宜作为环境公益诉讼原告

尽管《环境保护法》已经确定了有关社会组织在环境公益诉讼的主体资格，但结合我国的实际情况，笔者对此仍持保留态度。其原因有二：一方面是客观情况不宜。从我国目前的情况来看，符合条件、有能力、有意愿提起环境公益诉讼的组织可能很少。有人曾经统计，符合条件的组织可能不会超过300家；而调查进一步显示，接近一半的环保组织年度经费预算不足50万元，大部分环保组织的年度预算都在100万元以下。环境公益诉讼成本动辄数十万元，对大部分环保组织来说过于奢侈。

另一方面，社会组织的构成是极为复杂的，有些社会组织受到出资人的影响很大，有的甚至本身就接受污染主体的赞助，其公益诉讼的倾向性难以保证；而且环保团体的利益偏向明显，不同团体之间的利益取向相差很大，只能代表个别阶层、社区、社团、人群的利益，其中立性同样受到质疑。它对公益诉讼的选择性缺少严密的规制，而一些环保团体的环境保护意识的偏激也可能对公益诉讼不利。

2.其他环境公益诉讼原告选择评述

目前实践中，公益诉讼的原告主体非常丰富，主要包括公民个人、社会团体、政府机构和检察机关。这其中争议很多，但笔者总的看法是，原告主体的选择一方面要照顾到环境公益诉讼的公益性，但更为重要的是是集合诉讼资源，适应中国法律体制和诉讼体制，保证公益诉讼能够顺利进行。

首先，公民作为环境公益诉讼原告主体在目前看来不适合。公民的利益太分散，而且具有一定的利益偏向，且其代表性不足。另一方面，公民个人的资源不足，起诉和应诉的能力非常有限，难以应付复杂的诉讼。更值得注意的是，公民诉讼会增加诉讼案件，导致诉累，加重法院的负担，尽管存在合并诉讼的可能，但这样的诉讼成本仍然巨大。

其次，政府或者行政部门不宜成为环境公益诉讼的原告。多数情况下，政府或者行政部门可以通过行政处罚、行政强制等手段实现其职能，而不必采取诉讼方式，否则会造成公共资源的浪费。此外，政府或者行政部门作为原告提起环境公益诉讼，具有怠于履行行政职责的嫌疑。

最后，关于检察机关是否可以作为公益诉讼原告，当前也并非没有争议，但笔者却对此持支持的态度。检察机关一直是理论界及实务界认为最合适的公益诉讼的主体。我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，检察机关通过行使检察权，对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督。环境损害当属违背相关环境保护法律，在广义上属于法律监督的范畴。而检察院内部早已设立民行部门，形成可以提起公益诉讼的现成的制度和机构资源。从代表性而言，检察机关的公共性特征使其最适合担当公共利益的代表。

［1］吴汉东.罗马法［M］.北京：法律出版社，1995：72.

［2］王蓉.环境法总论——社会法与公法共治［M］.北京：法律出版社，2010：87.

［3］中华环保联合会，国际自然资源保护协会.民间环保组织在环境公益诉讼中的角色及作用［EB/OL］.http：//www. chinadevelopmentbrief.org.cn/news-16773.html.

［4］齐树洁，林建文.环境纠纷解决机制研究［M］.厦门：厦门大学出版社，2005：234.

［5］李挚萍.中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择［J］.河北法学，2010（1）：21-25.

［6］王灿发，程多威.新环境保护法下环境公益诉讼面临的困境及其破解［J］.法律适用，2014（8）：46-51.

李林娴（1983～），女，籍贯福建仙游，福建省厦门市湖里区人民法院助理审判员。