统筹城乡发展的基本任务和制度改革*

任 远



统筹城乡发展的基本任务和制度改革*

任 远

在城镇化过程中统筹城乡发展和不断破解城乡二元结构，是当前历史时期我国发展面临的突出任务。当前时期我国统筹城乡发展所面临的突出问题和主要任务为：应对城乡差距的扩大，实现城乡平衡发展；减少城乡要素市场流动的制度壁垒，提升城乡活性化；改革单向的城镇中心的城镇化，实现城乡双向发展。针对当前城乡结构分化的发展困境，需要加快推进综合性和配套性的制度改革，通过转变政府职能、加强法治建设、发挥市场机制的决定性作用，以及动员多元化社会力量实现协同治理，推动城镇化和促进城乡统筹发展。

城镇化；城乡二元结构；城乡统筹发展；制度改革

至2015年年底，我国的城镇化水平已经达到56.1%，居住在城市的人口已经超过在农村的人口。值得注意的是，在城镇化过程中城乡二元结构的分化、城乡差距依然非常显著，带来一种城乡断裂的紧张。破解城乡二元结构、统筹城乡发展成为当前时期我国城镇化过程中的突出任务。这关系到能否继续有效推进城镇化发展，关系到城镇化过程中创造的经济财富和经济利益实现社会共享，关系到应对社会分化和避免国家发展陷入“中等收入陷阱”，也关系到全面建成小康社会目标的实现。

本文将首先讨论当前时期我国统筹城乡发展所面临的突出问题和主要任务，即如何缓解城乡之间的收入差距和福利差距，努力实现城乡发展水平的均衡；如何破除城乡之间要素流动的壁垒，构建城乡统一体系，使市场机制能够更好地发挥资源配置的作用；如何构造城乡关系的双向性，改变城市偏向和城市中心的城市化模式，构造出新农村建设和新型城镇化的双向进步，实现城镇化和农村发展之间的循环进步。最后，针对当前城乡结构分化的发展困境，提出需要加快推进综合性和配套性的制度改革，通过转变政府职能、加强法治建设、发挥市场机制的决定性作用，以及动员多元化社会力量实现协同治理，推动城镇化和促进城乡统筹发展。

一、 应对城乡差距的扩大和实现城乡平衡发展

从1978年改革开放以来，我国城乡收入差距总体上日益扩大，这已经成为国家发展不平衡的突出问题。中国改革是从农村率先开始的，城乡人均收入比从1978年的2.57∶1,下降到1983年的1.82∶1；1980年代中期，随着城市企业改革的推进，城镇工业发展更加迅速，城乡收入差距逐步扩大到1990年的2.2∶1，1995年达到2.71∶1；1990年代中期农产品平均价格提高带来城乡收入差距下降，1997年我国城乡人均收入比为2.47∶1；然而，1997年以后城乡收入差距再次扩大，到2009年左右达到了3.33∶1的高水平，引起广泛的社会不满*转引自余喆杨、李建军《城乡居民收入的互动关系研究——基于改革开放30年数据的实证分析》，《财政研究》2008年第8期。。近年来由于国家实施新农村建设和农业优惠政策，以及农民工工资水平的上升，城乡收入差距有所下降，城乡人均收入比2010年为3.23∶1，2011年为3.13∶1，2012年已经下降到3.10∶1。但总体上看，我国城乡差距问题仍然非常严峻。

除了收入差距，城乡之间还存在着各种非经济性的差距。例如，在基础设施建设、社会保障水平、教育机会和教育水平、卫生和医疗服务水平等各种公共服务和社会福利等诸多方面，无论数量还是质量，农村地区都远落后于城镇地区。这些城乡之间的经济和非经济的普遍差距，带来城乡之间的经济和社会发展日益失衡。

城乡差距的扩大一定程度上是发展中国家必然出现的发展问题。正如刘易斯所说，发展中经济体存在落后的传统农业部门和现代工业部门。农业部门和工业部门的生产率差别，推动大量劳动力从农村部门进入城市，而农村劳动力存在劳动力无限供给，限制了农村劳动力的工资水平。城市工业部门不断推动产业规模的扩大，带来城市经济的繁荣和财富增长，并因此使得城市和农村部门的经济差距不断扩大。刘易斯的发展经济学理论也告诉我们，当农村剩余劳动力被吸纳结束以后，城乡劳动力市场的工资水平才会提高。在劳动力不断向城市部门转移的城镇化过程中，农村部门非农经济发展所带来的生产率提高和工资水平提高，最后才会逐步形成城乡劳动力市场均衡，实现城乡平衡发展的态势。

我国发展过程中的城乡差距扩大，显然还受到城市为中心的发展思路和一系列相对不利于农村农民、甚至剥夺农村和农民利益的制度因素的影响。农产品价格制度、土地制度、公共财政制度、户籍制度等制度安排都强化了城乡发展差距的扩大。从农产品价格制度来看，粮食收购价格仍然相当大程度受到计划收购的指令控制，粮食生产的利润主要由销售环境而非农户所获得。在土地制度上，农村集体土地制度和城市国有土地制度形成了土地制度的剪刀差，而农村集体土地只有通过土地国有化才能进入土地市场，使得土地增值的收益多数由城市政府和房地产部门获得，从而扩大了城乡之间利益的不平衡。同时，由于工业化发展集中在城镇，城镇部门有较大的财政能力加强道路交通、教育、卫生等公共服务建设，农村部门在基础设施和公共服务的财政能力不足，甚至城市部门还将城市垃圾、城市更新改造的贫困人口转移到周边农村地区，进一步扩大了城乡发展的不平衡。从户籍制度上看，进入城市务工经商的劳动力难以得到城市市民待遇并在城市永久居留下来，他们对城市经济和社会发展做出贡献，但难以得到足够的社会再分配，他们的劳动力工资水平仍相对低于城市劳动力，而当他们失去工作或者年龄较大时回到农村，进一步带来农村部门对养老、医疗等社会保障和社会服务的压力。

农村地区不仅在公共财政和公共服务上相对滞后于城市地区，其发展能力的不足，也使得城乡收入差距的扩大更加具有累积性和长期化趋势。城镇化过程本身是农村优质人力资源进入城市的过程，城镇部门不仅得到大量劳动力供给，也增加了人力资本的存量，增加了创新和创业的动力。而农村地区在大量人口流出的过程中，也出现人力资本的净流失，进一步弱化了农村地区本来就薄弱的人力资本。在农村地区出现大规模的留守儿童、留守妇女和留守老人。由于户籍制度的限制，当外出就业的农民工进入中老年以后，他们在就业市场上就处于不利处境，又转而回到农村地区，这些人口的社会保障不足，使农村部门的社会压力还进一步增强。相反，对于农业和农村发展的长期投资则相对薄弱，农村的生态环境恶化非常严峻，限制了农村部门长远发展的潜力。

城乡间的结构性差距越大，对城市化发展所带来压力和挑战就越突出。因此，如何缩小城乡间的收入差距，包括缩小城乡间的公共服务和社会福利的差距，是城市化中后期的重要任务。在城市化过程中应推动有利于农村和农民的城镇化发展，实现城镇化发展利益在城乡之间、不同社会群体之间更加平等的分配。需要让农民更加平等地参与现代化进程，共同分享现代化和城镇化的成果。

实现城乡之间更加平衡的发展，第一要增强对农村和农业部门的投资，支持工业和城市反哺农村，推动农业技术现代化，加强农业基础设施投资，完善农业的经营方式的规模化，加强农业机械化，引导对农村和农业的投入，从而提高农业生产率*洪银兴：《工业和城市反哺农业,农村的路径研究》，《经济研究》2007年第8期。。只有使农村地区的生产率提升和社会福利水平的增长速度快于城市地区，才能有可能效缓解城乡差距的扩大。

实现城乡之间更加平衡的发展，第二是要保障和实现农民在城镇化过程中的土地利益。保护农民土地利益的前提是明确农民的土地权利，实现农民的土地利益则需要推动农民土地利益的市场实现。长期以来农民只有土地的承包和经营权，没有土地的转让、抵押的权利，这就强化了农民对土地的短期行为，限制了对土地的投资，也难以使土地利益转变成为农民的财产性收入。十八届三中全会关于全面深化改革的决定中提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”，还提出实现包括宅基地在内的农村集体土地权利。“赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”此外，还包括“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。土地是农民的重要资产，因此需要通过推动新一轮的土地革命，使农民能够保证自身的土地权利、维护自身的土地利益和实现土地利益，并增强农民的资产性发展能力，推动农民将土地财富资产化，增强他们在城镇化中投资创业的能力。

实现城乡之间更加平衡的发展，第三是需要在社会事业和公共福利上向农村和农民倾斜，逐步实现基本公共服务均等化。通过加强财政转移支付和鼓励多元投资，统筹城乡基础设施建设和社区建设，大力促进教育公平，促进城乡义务教育资源均衡配置，统筹城乡社会保障一体化，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，完善网络化的城乡基层医疗卫生服务运行体系。

二、 减少要素市场流动的制度壁垒和提升城乡活性化

社会主义市场经济体制下的城镇化发展内在要求实现生产要素的流动性，发展自由流动的劳动力、土地等要素市场。当劳动力流动和土地市场的发展受到阻碍，则有可能阻碍城市化的发展进程。

改革以来城乡制度壁垒松动，带来大量农村人口进入城市务工经商。非户籍流动人口数量从1980年代的600万，到2000年增加到1.4亿，到了2010年已经增加到2.6亿。而由于存在城乡户籍制度和以户籍制度为依托的社会福利和社会管理体制，流动人口不能有效融入城市和实现市民化，阻碍了城镇化的发展。劳动力在城乡之间流动性被限制，带来一系列不利的后果。

首先，我国的城镇化表现为“虚假的城镇化”，虽然城镇化率在数字上达到了56.1%，但是流动人口并没有实现市民化，有研究指出，我国按照户籍来衡量的真实的城镇化水平只有35%左右。同时，我国城镇化表现为“浅度城镇化”*左学金：《“浅度城市化”如何破题》，《人民论坛》2010年第5期。，流动人口虽然在城市长期居住和稳定居住，但是他们在就业和劳动力市场、社会保障、城市住房领域等方面存在制度性的排斥，流动人口的待遇和福利状况更是远低于本地人口，这也意味着流动人口并没有真正彻底地实现城镇化。城乡之间人口的流动性被限制，也使得乡城移民未能完成其城镇化过程。笔者的已有研究表明，在一个进入城市的同期群的流动人口中，只有少数约11%的流动人口逐步在城市沉淀下来，多数流动人口不得不在年龄较大或者失去工作时离开城市，使人口迁移流动表现为暂时性移民和工作性移民。乡城迁移表现为进城和返乡之间的流动，是一种暂时性迁移，并没有完成城镇化的过程*任远：《“逐步沉淀”与“居留决定居留”——上海市外来人口居留模式分析》，《中国人口科学》2006年第3期；任远：《由“进城”和“返乡”共同构成的城市化》，《江苏社会科学》2010年第3期。。进一步的后果在于，由于城乡流动性的通道受堵，当流动人口年龄较大时候难以在城市永久居留，而不得不回到流出地的农村地区，带来农村地区的老龄化问题尤其严重，以及这些人口缺乏足够的保障金的积累而带来更大的生活保障困境。

人口的社会流动性受到阻碍会带来社会结构的固化。例如，当大量乡城移民进入城市却难以融入城市体系，难以实现向上的社会流动，就会使传统的城乡二元结构转移到城市内部形成城市内部的新二元结构，形成“城乡三元结构”的局面*甘满堂：《城市农民工与转型期中国社会的三元结构》，《福州大学学报(哲学社会科学版)》2001年第4期。。王春光的研究表明，农民工进入城镇，主要是从一种边缘社会进入城市边缘社会的水平流动，流动人口难以市民化，使其在社会结构上的向上的流动性受到阻碍，也限制了现代社会的中产阶级的形成。*王春光：《农民工的社会流动和社会地位的变化》，《江苏行政学院学报》2003年第4期。

当流动人口难以完成其迁移流动，他们也难以在生活方式上真正市民化，他们的储蓄率更高，并难以将经济收入的提高转化为消费需求。这意味着流动人口在城市中总是尽量地节俭，而主要将务工和经商的收入汇款给农村，或者作为未来返乡后的经济开支。因此，虽然大量乡城迁移人口在城市大规模积聚，但却缺乏足够的动力实现内需增长。

因此，劳动力在乡城之间流动性受到阻碍，使得大量劳动力居住在城市，但是不能成为城市的有机组成部分，或者他们在城市暂时性居住，不能根本上改革城乡结构。这样的流动性壁垒和城乡隔离，不但使得城市发展缺乏道德和公正，而且造成城市发展内在动力的萎缩。

户籍制度是阻碍城乡人口流动和劳动力市场流动的根本性制度壁垒。由于户籍制度的限制，在就业公共服务、部分就业岗位聘用、社会保障和社会福利、住房服务等方面存在的制度性歧视，一定程度上限制了劳动力的自由流动。研究表明，户籍制度对于劳动力向城市迁移转移具有显著性的负面影响，户籍制度相关的制度壁垒一定程度上也是造成东部沿海地区“民工荒”的制度原因，同时户籍制度也使得东部沿海城市难以获得稳定的劳动力供给，制约了产业持续发展和升级转型。户籍制度不仅影响人口流动性，同时由于户籍制度与一系列福利体制相联系，户籍制度也带来城市劳动力内部的不平等待遇，并进而对城乡收入差距带来影响。

当前我国户籍制度改革总体上滞后于城乡人口迁移流动的总体态势，需要将加快推动户籍制度作为统筹城乡发展的重要制度改革。十八届三中全会提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。户籍制度构成城乡福利体制和社会管理的载体性制度，逐步实施户籍制度的改革存在相当的难度。因此一方面需要逐步将户籍身份和社会福利脱钩，另一方面需要逐步扩大城市户籍接纳的条件。在我国不同地区也正在根据人口迁移流动的具体特点实施有针对性的户籍改革方案。例如广东地区实施积分入户的改革*郑梓桢、宋健：《户籍改革新政与务实的城市化新路》，《人口研究》2012年第1期。，而重庆和成都地区则积极推动就地城镇转移过程中的户籍转换。通过户籍改革来适应人口流动性，逐步破解城乡之间的制度隔离，是当前城乡统筹发展的重要制度改革。

三、 改革单向的城镇中心的城镇化，实现城乡发展的双向进步

统筹城乡发展的第三个任务是在城镇化过程中构造城乡关系的双向性。城镇化发展需要改变单向的要素资源从农村向城市转移的城镇化，同时需要在城镇化过程中发挥农村的价值，构造出“以工补农、以城带乡”的机制，形成城乡整体的共同发展。

顾名思义，城镇化是围绕城市为中心的要素集聚和发展能级的提升，是以人口城镇化、土地城镇化和资本城镇化为主要表现的生产要素向城镇集聚的过程。大量人口向城镇集中，大量农村集体土地转换为城镇化地区，以及资本和产业向城市集中，构成城镇化发展的基本特点。长期以来的城镇化发展模式，是农村向城镇单向转移的城镇化，农村发展服务于城镇化的目的，以及农村发展为城镇工业化提供资本积累，是一种单向性的农村支持城市的城镇化过程。这样的单向性或者城市偏向的城镇化发展，往往以牺牲农村、带来农村的衰落为代价，是构成城乡差距扩大的重要原因*程开明：《从城市偏向到城乡统筹发展——城市偏向政策影响城乡差距的Panel Data证据》，《经济学家》2008年第3期。。

世界主要先发展国家的城镇化过程，往往都是这样的城镇中心主义的发展模式，例如英国十七八世纪的工业化和对农村地区的圈地运动，向城镇区域集聚也客观具有规模经济的内在规律性。但是在这些国家城镇化发展的后期，也带来产业和资本向农村地区的外部扩散，带来郊区化和城市区域体系的演化，意识到城市乡村共同构成城市区域体系，二者都是不可缺少的组成部分。

统筹城乡发展的城镇化发展的一个重要内涵是改变城镇偏向的城市主义思路，重视农村在城镇化过程中独特的、不可替代的价值。在城镇化过程中的农村不仅为城镇化提供劳动力和余粮支持，农村的农田、森林、绿地和山川河流，同时为城镇部门提供生态服务，并和城镇一起构成一个有机的生态体系。农村的生活方式和文化形态也成为和城市生活截然不同的生活存在，成为村落文化的载体，也同时支持休闲旅游的发展。因此城镇化过程不应是单纯的从农村进入城镇的过程，也不应是农村为城镇服务的过程，而是农村和城镇共同构成了城乡整体体系。统筹城乡发展的前提在于，城市和农村在城镇化发展过程同样具有重要的、不可缺少的发展价值。正如联合国秘书长安南所指出：“不要将‘城市’和‘农村’看作是相互隔离的实体，而应将它们视为经济和社会整体中的组成部分；城市与农村在许多方面都是相互作用和影响的。尽管在城市和农村的发展中存在着明显的差别，需要采取不同的干预方法，但是最终可持续发展不会也不应该完全偏重于一方，而忽视另一方，……城市对于农村发展有着重要的贡献，也让我们在这种理解的基础之上去寻求一条整体发展之路。”*转引自叶超、陈明星《国外城乡关系理论演变及其启示》，《中国人口·资源与环境》2008年第1期。

从这种城乡整体观和城乡共同发展的视角出发，统筹城乡发展需要从单独的城市规划发展到城乡整体规划，从重视城市建设用地到重视城乡整体空间规划。城乡的整体形态规划要统筹考虑，促进城市和山水自然，以及和人类活动的良好协调。将城乡的工业农业产业活动、道路交通、绿地、自然资源、园林、农林地和生态网络实现整体协调，将农村作为城乡体系的有效组成部分。在城市和乡村实施整体的产业和生活规划，和城乡空间(土地利用)规划、基础设施统筹、生态网络构建、城乡公共服务设施规划、城乡形态规划等实现整体性衔接。

从这种城乡平等价值和城乡双向发展的视野出发，统筹城乡发展一方面要推动新型城镇化，另一方面则要推动新农村建设。城镇化离不开美丽乡村，而且需要美丽的、有发展能力的乡村和城镇的繁荣一起，共同构成城乡整体发展体系。城镇化和统筹城乡发展过程中需要推动人力资本、物质资本在城乡之间的相互影响，包括农村劳动力进入城市寻找创新和创业机会，也包括城镇产业机会和生活方式向农村传播和扩散。强化农村劳动力和土地要素等自由进入城市，同时应该积极鼓励城市的人力资本、产业资本和社会资本进入农村，并在此过程中带动农村生态工程、农村地区的新兴产业和农村社会事业的全面进步。

从这种城乡发展相互影响和相互作用的视角出发，统筹城乡发展还意味着通过农村发展支撑城镇化发展，而城镇化发展带动农村发展的良好循环。只有农业劳动生产率不断提高，才能提供足够的余粮率，才能继续从农村地区转移出新的剩余劳动力而支持人口向城市转移。当农村生产率水平难以提高，农村的剩余劳动力难以继续提供，以及宏观上劳动力人口比重下降，人口继续向城镇部分转移就会遇到瓶颈。同时，在刘易斯转折点以后，只有城镇部门劳动生产率的不断提高，才能提供出充分的就业机会，来吸纳农村劳动力继续向城镇部门转移。而且只有将城镇部门的技术创新转移到农村，才能实现农业的进步和现代化，将城镇部门的产业链条衍生到农村，才能带来农村非农经济的持续发展，将城镇部门的物质资本和人力资本转移到农村，才能改变农村地区的人力资本净流失状态，而使农村重新获得发展的能力。因此，统筹城乡发展，要鼓励城镇化和乡村建设的双向性，并在此过程中实现城镇化和农村发展之间的循环进步。

四、 推进统筹城乡发展的制度改革

1980年代以来中国改革的成功，证明了制度建设对于经济社会发展的巨大作用。通过围绕建立社会主义市场经济为主线的一系列制度改革，推动了中国城镇化发展和城乡二元结构的破解。而在另一方面我们也看到，当制度改革相对滞后，则会限制城镇化进程，不利于城乡整体协调的推进。当前时期，城镇化过程中城乡差距的扩大、城乡要素市场的壁垒，以及城市中心主义的发展模式，都与一系列制度改革相对缓慢密切相关。同时，统筹城乡发展的基本任务也指出了未来城镇化发展制度改革的着力方向。因此，在当前时期推动城镇发展，实现城乡结构的整合和实现城乡一体化的目标，需要积极推进一系列城乡制度体系整体改革，包括城乡公共财政制度和对农村地区公共服务的转移支付制度建设，城乡社会保障制度和国民统一的社会保障体系建设；改革作为城乡二元结构载体性制度的户籍制度，改革农村土地制度和促进农村土地市场建设；推动城乡行政管理体制和社会管理体制的整合，并逐步建立城乡整体发展、区域整体发展的制度框架。

由于城乡发展的整体性，使得城镇化过程中的制度改革需要实施综合配套的改革方案。在我国不同地区，人口迁移流动和乡城迁移的基本特点不同，不同地区产业发展、城镇化发展处于不同阶段，城乡发展条件存在很大差异，不同地区统筹城乡发展的制度改革的特点和路径因此也具有很大差异性，例如，重庆地区主要还是本地农村人口进入当地城镇，通过宅基地的流转、集中和复垦，通过“地票”制度得到城镇建设用地，并因此带动产业和社会福利的发展，这是一种更加就地城镇化的统筹城乡发展的道路。广东地区的农村集体土地股份制的城乡统筹模式，以及上海以郊区化和新城建设为主的城乡一体化管理模式，都是富有地方经验的统筹城乡发展模式。同时，中小城镇的统筹城乡发展遇到的问题和特大型城市统筹城乡发展遇到的问题也有显著不同。这些都要求实行更加多样化和适应地方实际的综合性制度改革。因此，在城镇化过程中的统筹城乡发展，一方面要重视改革的顶层设计，也要充分发挥地方性经验在统筹城乡发展方面的探索创新，并增强不同地区实践经验的相互学习。

政府主导作用对推动城镇化发展和统筹城乡关系具有重要作用，但政府之手的行政干预，也可能带来资源配置的低效率和市场机制扭曲，有可能损害农村居民的利益，甚至挤出民间市场力量对城镇化过程的创新作用。因此，政府对于城镇化和统筹城乡发展的作用并不是直接用行政手段配置要素资源，城镇化过程中仍然要坚持市场机制对资源配置的决定性作用，政府应采取制度手段规范市场，通过制定制度和规范，来监管企业、社会组织和劳动者在城镇化过程中的规范运行。转变政府职能是重要的，在城镇化的初期，过分强调了政府通过投资和推动经济增长的“经营性政府”的职能，在城镇化发展的中后期，应该更加重视政府在城乡公共物品提供中发挥作用，逐步转变成为“公共服务型政府”。政府应该将增进城乡整体福利、承担社会利益的再分配、提供城乡基本公共服务作为其重要职能。这也要求政府在城乡发展中加强城乡社会事业建设和社会管理体制，加强公共财政的转移支付，促进基本公共服务的均等化。

在城镇化和城乡统筹发展中，政府发挥作用的方式也需要转型和改革。政府在城镇化过程中不能主要靠政策手段和行政机制来协调城乡利益，而应更加利用法治手段规范市场主体行为，保障社会不同群体利益，需要更多地利用法治手段协调城镇化过程中的权利确定和利益协调。城镇化过程涉及城乡之间、不同利益主体之间权利和利益的调整，例如农民的土地问题本质上是土地财产权利的维护和实现问题，农民工的城乡流动也是农民工的社会权利的维护和实现。因此，统筹城乡发展需要完善包括土地征用管理、农村集体土地管理和流转、土地利用和城市规划立法、社会保障立法、城镇化和移民权利保障等相关立法，需要通过完善法治、法治建设来规范政府行为和企业行为。

同时，统筹城乡发展也要求支持和鼓励不同主体在城镇化过程中发挥多元力量的作用。政府在城镇化过程中需要逐步改变政府“管办不分”和垄断社会经济事业，需要积极组织企业和各类社会主体共同推动城乡发展。例如，积极鼓励市场和社会力量投资城乡的教育、卫生、水利、养老等公共社会事业，使城镇化过程成为多主体共同参与的过程。同时，正是因为城乡统筹发展与人的利益息息相关，在城镇化过程中需要更加尊重农民以及城乡移民自身的民主决策和自主选择。政府在城镇化过程中需要改变在城镇化规划方案和政策制定上的“由上到下的单独决定”，需要更加推动多方参与和公共决策，通过社会参与和公共决策的民主性，使得不同群体能够有效表达自身需要，并将不同群体在城镇化过程中的利益在城乡公共政策中得到实现。

总之，在城市化水平达到50%以后如何继续有效推进我国的城市化，从而实现城乡二元结构的根本破解，实现城乡统筹发展和城乡平衡一体的目标，是国家未来发展面临的重要战略任务。统筹城乡发展是一项结构性改革任务，要实现城乡平衡发展、城乡流动性的提高，实现新农村建设、新城镇建设共同推进的城乡双向发展、循环发展。实现城乡协调和城乡发展的一体化，仍然依赖综合性、配套性的制度改革，需要政府治理的能力，重视法治手段的应用，重视多元社会主体的共同参与，加强治理体系和治理能力建设，唯有如此，才能支持中国实现有效的、良好的城市化，并引导中国在城乡整体发展中推动现代国家治理体系的形成。

(责任编辑：薛立勇)

Basic Tasks of Urban-Rural Integral Development and Institutional Reforms

Ren Yuan

Break through urban-rural binary structure and coordinate urban-rural integral development, is the key task for China’s urbanization moving forward. The author discusses three main problems and tasks on China’s urban-rural integral development, including urban-rural balance, urban-rural mobility, and urban-rural joint development. Based on those analysis, the author calls for related comprehensive reforms for future urban-rural integral development in China.

Urban-Rural Binary Structure； Urban-Rural Integral Development；Institutional Reform

2015-12-10

* 本文系上海社科规划项目“城市化中后期城乡结构调整和城乡统筹发展研究”(项目编号：2012WSH002)的阶段性成果。

C912

A

0257-5833(2016)03-0092-07

任 远，复旦大学社会发展与公共政策学院教授、博士生导师 (上海 200433)