关于法官与司法辅助人员职责分工的调研报告

●淄博市中级人民法院课题组

关于法官与司法辅助人员职责分工的调研报告

●淄博市中级人民法院课题组*

一、法官与司法辅助人员①此处指立案、审判、执行、司法技术、法警队等部门的法官和司法辅助人员。职责分工现状分析

法官与司法辅助人员承担着人民法院立案、刑事审判、民事审判、行政审判、国家赔偿、执行等各类业务中的审判事务及其他事务。事务对应一定职责，职责与权力是统一的。因此，只有合理确定法官与各类司法辅助人员的职责，才能确保审判权力规范运行、审判事务有序开展、审判责任界定明晰。根据当前司法实践及司法体制改革部署，司法辅助人员主要有法官助理、书记员、司法技术人员、司法警察、执行员，后三者职责特定，相对固定；法官、法官助理、书记员的职责则需调整、明确，以适应法官员额制、司法责任制等改革试点任务及日益繁重的审判工作的要求。

（一）当前职责分工的特点

1.法官与辅助人员职责分工不明确

首先，法官与辅助人员职责分工不固定。部分辅助审判事务分工带有明显的随机性，体现为人力资源紧缺时，法官需承担整理和扫描卷宗、庭审记录等书记员职责范围内事务；调研、案例写作等则由庭局长权衡工作量进行临时分配。其次，法官与司法辅助人员职责界分不清。如，法官和司法辅助人员均承担诉讼文书送达、接待当事人、调查取证等事务。再次，某些职责并非依岗位而定，而是职责随人走。

2.法官承担大量的非核心审判事务

首先，法官承担了大量辅助审判事务，如办理委托鉴定、安排辩护人阅卷、送达诉讼文书等。事实上，目前在我国法院内部，法官必须从事各方面的工作，从案件审理的开始直至案件审理终结，几乎百分之八十的事务均需由法官亲自完成。②沈志先主编：《法院管理》，法律出版社2013年版，第43页。其次，法官处理大量的综合审判事务和行政性事务。理论研讨、调研、会务接待及地方性事务的主要承担者是法官。非核心审判事务占据法官大部分精力。

3.同一业务类型的法官审判事务中职责和工作量差异较大

首先，同一业务庭庭长、副庭长与普通法官承担的审判事务种类和工作量差异明显：庭长承办案件明显少于副庭长和普通法官，其承办案件的辅助审判事务大多由辅助人员完成。副庭长主要承担审判长之责，承办案件一般少于普通法官。其次，具体案件中，合议庭成员之间工作量不均衡。合议庭非承办法官仅参与庭审和合议庭评议，且参与度不高，对其他辅助审判事务参与较少。

4.司法辅助人员工作负荷过大

尽管法官承担了大量辅助审判事务，但由于审判辅助人员，尤其是处理案件重要实体和程序事项的辅助人员种类单一（当前主要是书记员），且与法官配比不合理，通常一位书记员往往同时处理多个案件的多项辅助审判事务，个人工作量大，正常工作时间内难以完成。

（二）当前职责分工模式的弊端

1.不利于审判事务规范秩序的开展

法官和司法辅助人员职责分工不明确、不确定，一是易造成工作漏洞和重复，二是无法根据各类司法人员职责建立相应的工作规范和绩效考核制度。不利于审判执行工作流程各环节衔接，易导致当事人对法院管理水平及司法人员工作能力和态度的质疑。此外，由于合议庭中非承办法官需同时处理本人承办案件中的大量事务，难有充分时间参与他人承办案件的阅卷、评议等工作，这是导致合议庭“形合实独”“合而不议”的原因之一。

2.不利于案件质量评估机制的完善

审判事务职责归属不明，相关事务开展缺乏明晰的进程和界限，难以对这些事务的质效作出标准化要求。当前，对审判质效的评价往往集中于核心审判事务，鲜有公告送达率、财产保全率等对重要审判辅助事务进行评估的指标，这导致审判管理者和法官难以对程序和实体作出客观、全面得评价。

3.影响各类司法人员专业化、职业化发展

各种审判事务归于审判权行使过程中，但属性并不单一，包含核心审判事务和辅助审判事务两个方面的内容③参见邹碧华：《审判事务的分工与法官辅助人员的配置探讨》，载《法律适用》2002年第12期。。因此，应对审判事务和司法人员分别予以区分并建立对应关系，确保法官和各类司法辅助人员专注于自身职责范围内事务。然而，我国当前职责分工仍然更多地带有混合式模式④混合式分工模式指对审判事务及辅助事务不做细致区分，但并非没有分工，而是分工处于较原始状态。法官辅助人员的种类也较为简单。参见前引③。的色彩，实际上导致法官与司法辅助人员同质化、各类审判事务同质化，不利于各类司法人员专业化、职业化发展。

4.不利于审判人力资源的优化配置

当前职责分工不适应司法体制改革完善法院人员分类管理、实行法官员额制的人力资源配置方式：实行法官员额制后，一线法官人数将减少，而案件数逐年增加，法官人均审理案件数将大幅增长，若法官仍承担大量辅助审判事务，工作压力将大增；法官助理将作为一类法定的司法辅助人员，承担部分辅助审判事务，但当前对其定位和职责的规定仍有缺失。

5.不利于审判责任的明确和追究

责任与职权相对应，明确的职责是健全审判责任制的基础。当前，法官和司法辅助人员在辅助审判事务中职责不明确、不固定，因而难以确定案件审理过程中程序和实体性事项的责任承担者。此外，合议庭审理案件中，由于合议庭成员实际职责分工与相关规定不符，易导致责任主体认定难。

二、当前法官与司法辅助人员职责分工模式成因探析

（一）职责分工的规范不健全

关于法官和司法辅助人员职责分工的规定或缺失或不合理。《人民法院组织法》笼统规定了审判人员、书记员、执行员职责，未涉及法官助理及其职责；《法官法》对法官职责的界定过于概括；《法官行为规范》则对法官职责进行了泛化的规定。最高人民法院《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》对法官和法官助理职责的界定是仅针对试点法院的制度探索，适用范围有限；《书记员管理办法（试行）》较清晰地规定了书记员职责，但由于法官职责不明确，导致实践中书记员职责杂糅。

（二）审判事务划分不合理

劳动分工能极大地提高工作效率。审判工作分工中，审判事务分类是基础，但理论和实践对其探索较粗浅，审判事务种类、划分标准、对承担者的专业要求等有待深入研究和论证。核心审判事务和辅助审判事务不做区分，辅助审判事务未细致划分，便难以在各类司法人员之间进行合理分配，这导致法官与司法辅助人员职责界限不清。此外，审判管理手段失当加重了某些审判事务的负担。

（三）辅助人员管理不科学

首先，审判辅助人员数量不足，淄博市两级法院一线法官与书记员的人员配比为3.5：1，一名书记员辅助3名法官，无力承担过多的辅助审判事务。其次，审判辅助人员流动性快，无法确保专业、稳定的审判辅助。再次，司法辅助人员分类不合理。部分辅助审判事务的处理依赖相当水平的法律专业知识且对当事人权益产生重大影响，需要明文规定司法人员的任职条件及权限。当前并未设置相应的辅助人员类别。上述现状导致辅助审判的供给难以满足法官需求，法官只好“自给自足”。

（四）法院职能定位泛化

当前，法院承担了诸多与司法权力性质不符的对外职能，这些职能转化为法官等各类司法人员的职责，例如，创建文明城市、参加地方组织的各种会议等；从法院自身工作看，涉诉信访工作机制不完善、审判事务层级管理等客观上导致审判事务增多。总之，社会问题司法化、司法问题社会化导致审判职责范围不断扩展，加剧了职责分配的随机性和临时性。

三、法官与司法辅助人员职责分工的方案设计

（一）职责分工的原则、考量因素及方法

1.职责分工的原则

职责分工的原则是贯穿制度设计始终的指导思想，是方向性指引。主要有：（1）以司法公正、高效为价值目标。对审判事务分工，内涵的目标便是提高审判效率。公正是审判的永恒价值追求，因此，充分保证司法公正是分工的前提。为确保高效，就必须平衡影响效率的各种因素；为实现公正，分工必须遵循司法规律，确保司法活动的专业性。（2）契合司法体制改革的方向。合理的职责分工是法官员额制得以落地实施的重要条件。必须根据案件审理情况和各类司法人员的员额比例，将原本混杂在一起的审判事务分工理顺，使法官承担必须和必要的事务，确保员额内的法官能够完成审判任务。其次，职责分工还必须适应司法责任制的要求，与相关权力安排和追责机制相适应。

2.职责分工的考量因素

为确保分工的合法性和合理性，我们区分三类因素综合确定具体分工：（1）定性因素。主要包括审判事务属性及其对法律专业知识的要求⑤我们着重探讨法官与司法辅助人员审判事务职责分工，因而不考虑行政事务，但实际上，区分行政事务和审判事务是审判事务分类的前提。、司法人员的角色定位、法律明文规定等。（2）定量因素。主要有法官与司法辅助人员配比、案件数量、案件结构和审判工作制度等，上述因素是确定工作量进而确定职责分工的重要依据。（3）其他因素。主要是对法院内部管理及司法人员主客观状况的考量，如，司法人员的工作能力；法官与司法辅助人员对职责安排的认同度；法院人才梯次培养的需要。

3.职责分工的方法

（1）根据性质确定核心审判事务及纯事务性工作的分工。

一是对审判事务进行分类。对法院内部职责进行细致分工的重要前提是法院内部事务能够按事务的重要程度和流程环节作出区分。⑥前引③。中国司法采用阶段性审理模式……实际上准备事项与审判事项始终在交替进行。⑦参见傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《现代法学》2015年第4期。因此，完全根据诉讼阶段划分职责当前并不可行；而根据司法权运作的内在逻辑，根据性质对事务进行分类是一种基础方法：有些事务距离案件事实认定和法律适用较近，对案件处理结果具有直接、重要、主导、终极性影响，即核心审判事务；有些事务与事实认定和法律适用距离较远，对案件处理结果具有间接、次要、从属、阶段性影响，为辅助审判事务⑧参见王庆廷：《法官分类的行政化和司法化——从助理审判员的“审判权”说起》，载《华东政法大学学报》2015年第4期。。在辅助审判事务中，有部分纯事务性工作，对个案的程序和实体影响微弱；还有部分事务通过影响审判工作的整体方向潜在地影响个案审理，即综合审判事务（见图1）。二是对各类司法人员进行定性。法官是依法行使国家审判权的审判人员；审判辅助人员是协助法官履行审判职责、从事审判辅助工作的人员。在不同的审理组织中，法官承担不同角色和具体职责。三是根据事务性质与人员角色定位的匹配性，确定某些事务的分工。不同类事务对应不同内涵权力的范围，特定的权力应当由符合条件的人员行使，不同类事务因此要求不同的专业能力。核心审判事务对应审判过程诸多权力中最核心和关键的部分，需要高度法律判断，要求熟练掌握法律专业知识和技能；辅助审判事务中纯事务性工作，或是处于边缘的审判权力或是单纯辅助性职权，不需要特别的法律专业知识；其他辅助审判事务对应审判权力中的重要部分，法官当然享有，但基于分工要求由法官助理替代承担部分事务。此外，法律明文规定职责归属的事项应严格依法分工，如执行实施由执行员负责。

（2）根据工作量确定大部分其他辅助审判事务的分工

纯事务性工作之外的辅助审判事务需根据工作量在法官与法官助理之间进行分配。首先确定当前分工模式下法官在核心审判事务和辅助审判事务上的工作量（以小时计算）；第二步，计算法官员额制下法官人数减少带来的实际增加的工作量；最后，在法官实际工作量不变的前提下，确定减少哪些辅助审判事务由法官助理承担。⑨（1）由于立案登记制改革、一审民商事案件管辖标准的调整等因素，中、基层法院受理和审理案件数增长较快。但由于职责分工确定之后，案件数增长将导致法官与司法辅助人员工作量均增长，因此，我们不考虑案件数增长因素。（2）实际上，目前状况下，其他辅助审判事务中一部分是由法官和辅助人员共同完成，或辅助人员独立完成，但由于随机性难以区分。考虑到人员分类管理后，综合审判事务由法官助理承担，法官的职责范围又有所限缩，因此，本文在计算法官工作耗时时，将其他辅助审判事务归于法官。辅助事务分工应注意两点：一是根据事务对当事人权利义务、裁判效率和公正的影响程度，确定当前情况下法官应当保留的辅助审判事务；二是由于法官助理并非当然的审判权力主体，因此，某些审判事务的承担需要明确辅助方式，并接受法官指导。主要方式有：受法官委托、受法官指派、协助法官等。具体采取何种方式应当根据事务处理对外的效力及对法律专业知识的要求确定。

（3）考量其他主客观因素确定剩余部分辅助审判事务及综合审判事务的分工

为确保裁判质效，法官可灵活地向法官助理交办其他辅助审判事务，并予以指导。此外，考虑到法官助理自身的职业发展规划和法院审判队伍的连续性和稳定性，法官助理可以在法官指导下草拟裁判文书，承担调研、司法统计等综合审判事务，锻炼逻辑思维能力、积累文书写作经验，提升专业素养。

（二）职责分工的具体设计

根据最高人民法院出台的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（下文称《意见》），结合辖区司法实践，确定各类司法人员职责：

1.明确纯事务性工作的职责归属

各类纯事务性工作由书记员、司法技术人员、司法警察承担。纯事务性工作可替代性强，可通过购买社会化服务实现，因此能够节约人力资源从事其他辅助工作。根据《意见》及2003年《人民法院书记员管理办法（试行）》、《最高人民法院关于地方各级人民法院设立司法技术辅助机构的通知》、《人民法院司法警察条例》等规定，以及法院信息化工作的要求，确定书记员、司法技术人员、司法警察的职责。

2.根据法律法规明确执行员主要职责为：办理民商事案件判决、裁定的执行事项，办理刑事案件判决、裁定中财产部分的执行事项，以及法律规定的其他事项。

3.细化各类业务法官与法官助理职责分工⑩根据上海市司法体制改革实施情况和法官职业化、专业化的改革方向，我们将法官与法官助理配比暂定为1：1。按照一线法官人数变化（占比）计算法官实际工作量的增加。淄博中院现有一线法官占规定编制总数的58%，按改革之后法官员额比例33%-39%，法官人数减少33%-43%，法官实际工作量增长33%-43%。当然，这一数值是在仅考虑法官员额变化因素的情况下确保法官工作量的完成，其他因素的变化可能潜在地减少审判事务，例如审判权运行机制改革减少了审判层级管理中的诸多事项，但也可能增加法官工作难度，如对审判质效的更高要求，这些变化均可能对法官工作量产生影响，而实践中难以量化。因此，我们在简化计算方法的同时，尽量将法官工作量增加计算在超过33%甚至高于43%，以较高数值计算工作量变化，以便做出的分工能够确保实践中各类因素影响下法官审判质效。

以刑事审判为例，根据我院法官2014年度在核心审判事务和其他辅助审判事务上的耗时，确定法官与法官助理职责。2014年共审理刑事案件264件，其中，少年审判庭审结4件。耗时为，核心审判事务：庭审7.6×264=2006.4小时，研究案情、评议，制作合议庭笔录和审理报告11.3×264=2983.2小时，制作裁定书3×264=792小时，制作判决书11.5×264=3036小时，审委会研究案件1.2×38=45.6小时。辅助审判事务：审查立案1×265=265小时，送达和通知3×264=792小时，安排律师阅卷、引导诉讼及接待当事人5.5×264=1452小时，提审4×264=1056小时，阅卷1.8×264=475.2小时，拟定庭审提纲、制作阅卷笔录3×264=792小时，庭前会议7.5×264=1980小时，调解5.6×264=1478.4小时，调查取证6.5×264=1716小时；少年审判辅助事务（包括庭前调查、判后帮教、犯罪记录封存）（1+3+1）×4=20小时。除死刑执行实施外，共耗时18889.8小时。⑪审判事务用时是我们在司法改革试点前期调研中，通过问卷调查等方式测算出的各项事务平均耗时。改革后将其中33%-43%的事务（辅助审判事务）分配给法官助理，即6233.6-8122.6小时。法官助理可承担立案、送达、安排律师阅卷、接待当事人、调查取证、少年审判辅助事务，并协助法官做好提审、庭前会议、调解等工作，分担工作量略小于8759.4小时，占总量略小于46.37%。

据此，刑事承办法官的主要职责为：（1）主持或指导法官助理做好庭前会议、庭前调解等庭前准备工作和其他审判辅助工作；（2）指导法官助理做好律师阅卷、引导诉讼、接待当事人等工作；（3）就当事人提出的司法鉴定、非法证据排除申请等提请合议庭评议；（4）在法官助理的协助下提审；（5）对当事人提交的证据进行全面审核，提出审查意见；（6）庭前阅卷，并拟定庭审提纲，制作阅卷笔录；（7）参加案情讨论，参加案件评议并先行提出处理意见；（8）对提交审委会讨论的案件，根据合议庭评议撰写书面报告并汇报；（9）制作裁判文书或指导法官助理起草裁判文书；（10）指导法官助理完成未成年人犯罪案件的庭前调查、判后帮教和犯罪记录封存；（11）处理自己承办的生效死刑判决执行中的各种事项，并指导法官助理办理部分事务；（12）指导法官助理完成其他辅助审判事务；（13）依法行使其他审判权力；

法官助理主要职责是：（1）审查诉讼材料完成立案；（2）协助法官组织庭前会议、开展调解；（3）在法官指导下办理安排律师阅卷、引导诉讼、接待当事人等事项；（4）受法官指派，办理委托鉴定、评估等事项；（5）在法官指导下开展调查取证；（6）在法官指导下草拟部分案件的裁判文书；（7）在法官指导下办理未成年人犯罪的判前调查、判后帮教和犯罪记录封存；（8）死刑执行中，根据法官指派完成部分事务性工作；（9）完成法官交办的其他辅助审判事务；（10）完成调研、司法统计等综合审判事务。在民事、行政案件审理中无提审、少年审判相关事项、死刑执行等事务，法官与法官助理在其他事务上的分工与刑事审判大体一致；在减刑假释案件中，法官助理还需在法官指导下完成公示等工作。

合议庭中的审判长同时履行指导必要的庭审准备工作，主持、指挥庭审活动和合议庭评议，按照规定和程序将某些案件提交专业法官会议讨论，或按程序建议将案件提交审委会讨论等职责；督促承办法官按照审理期限及时推进诉讼进程；在生效死刑判决的执行中，审判长负有协调、指挥之责。合议庭非承办法官应当在案件审理中共同参与阅卷、庭审、评议等审判活动，独立发表意见，复核并在裁判文书上签名。

（三）完善配套制度

1.完善制度，确保法官与法官助理各司其职

职责分工落实中存在两种隐忧：法官助理怠于履职，法官工作负荷过大；法官向法官助理推诿工作，法官助理工作负荷过大。两种情形均悖于审判公正与效率的价值目标。为避免出现上述情形，应制定严格的考核制度和责任追究制度，设置客观评价法官与法官助理各项工作绩效的指标，采用法官与法官助理互相评价的考核方式，并对法官助理责任及担责方式予以明确。

2.明确法官助理履行职责的相关程序规定

应明确法官助理有无参加庭审的权力和在裁判文书上署名的权力。如果确定法官助理有参加庭审的权力，应进一步规定法官助理参加庭审的具体职能、参审案件范围、合议庭对法官助理参与庭审的表示、适用回避制度的程序、出庭规范等事项。进一步论证和完善法官助理在裁判文书上署名的相关规定。

3.完善诉讼制度提高审判效率

完善民商事案件简易程序的适用，促进审判效率的提高；探索送达、保全的方式方法，完善制度，促使基层组织、金融机构等单位为法院提供有效协助；完善排期的规定，避免因集中排期导致庭审时间分布不均，造成一定时期的人力资源闲置；健全审前程序，尽量在庭前完成准备性事务，以便更明确地界定法官助理的职责，确保高效庭审。

4.科学界定法院职能，合理配置人力资源

各公权力主体包括法院自身应当明确人民法院的主要职能是审判执行案件。通过各类司法人员认真履职，确保诉讼程序和实体公正，维护经济秩序，修复社会关系，塑造规则意识，以此参与到社会治理中。司法职能的延伸应的适度，防止过多的、违背司法规律的事务增大法官工作负担。应当不断探索科学的、服务审判公正与高效的法院管理措施，确保各项管理措施成为审判质效提升的有力支持。不断优化法官、法官助理、书记员的配比，确保在既定的职责分工方案下三者的工作绩效达到最佳。

责任编校：姜燕

*课题组负责人：于晓东。课题组成员：黄强、徐庆来、戚发俊、毕青龙、王伟、王卉。执笔人：王卉。