基于风险评估的动物卫生监管模式探索

魏元元，王小军，仇妍虹，贺炎龙

（北京市动物卫生监督所，北京 100044）



基于风险评估的动物卫生监管模式探索

魏元元，王小军，仇妍虹，贺炎龙

（北京市动物卫生监督所，北京 100044）

摘 要：本文以北京市动物卫生监督系统建立的“风险分级、量化监督、档案管理”监管模式为例，介绍了北京市动物卫生执法工作风险监管模式的建立与调整，提出了采用风险监管模式的建议，探索了以风险评估为基础确立适当动物卫生监管水平的路径。

关键词：风险评估；动物卫生；监管

在农产品质量安全日益受关注的今天，对动物卫生监管工作的要求越来越高。从目前动物卫生监督实际情况来看，监管对象数量庞大、分布面广，动物卫生监督队伍素质、能力、装备条件还不能完全满足监管目标的需要，监管风险和责任重大。中国共产党十八届四中全会提出的依法治国方略中，针对行政执法体制提出要“按照减少层次、整合队伍、提高效率”的原则，合理配置执法力量，推进综合执法。“科学、依法”将成为动物卫生监督工作的新要求、新常态。

面对新形势和新常态，建立与之相适应的工作机制、工作方式和手段，是动物卫生监督工作持续发挥疫病防控和动物产品安全监管作用的基本要求。而基于风险评估的动物卫生风险分级监管思路将有助于聚焦监管的重点与难点，对提高监管效率和水平，科学有效防控动物疫病，保障动物源性食品质量安全以及公共卫生安全具有重要意义。本文以北京市动物卫生监督系统探索建立的“风险分级、量化监督、档案管理”监管模式为例，探讨如何以风险评估为基础，确立适当动物卫生监管水平，以期为建立科学高效的动物卫生监督机制提供借鉴。

1　北京市监管现状及风险评估的必要性

1.1动物卫生监管现状

1.1.1动物卫生监管职责。按照北京市编办文件规定，北京市动物卫生监督所依照《动物防疫法》规定，负责动物、动物产品的检疫及其他有关动物防疫活动的监督管理，负责省级畜牧兽医行政管理部门承担的执法监督职责，包括动物产品安全监管相关工作。北京市动物卫生监督所目前承担着218项行政执法事项，负责大案要案的查处，动物、动物产品、兽药、饲料、生鲜乳质量安全的监督检验以及对所辖区县检疫和执法工作的指导协调等，事关产品质量安全和动物疫病防控，任务重，责任大。

1.1.2监管对象现状分析。监管对象覆盖辖区养殖场户（种畜禽场、规模饲养场、养殖小区和散养户）、屠宰场、兽医实验室、兽药生产经营、饲料生产、动物诊疗单位以及生鲜乳收购站等7大类，共计19万个，并且80%分布在顺义、平谷、密云等远郊区县，呈现种类多、数量大、分布广等特征。

1.1.3执法队伍建设情况。全市行政执法编制762人，其中市级70人，区县692人。截至2014年底，全市在职执法人员数量为713人，平均年龄43.12岁，31～45岁人员占54%，比例日趋合理；畜牧兽医法律相关专业人数占75.49%，队伍专业化水平日益提高。但与数量庞大的监管对象相比，执法力量仍相对薄弱。

1.2风险评估及实施必要性

现代风险管理理论提出，20%的高风险对象往往导致80%的事故，而在另外80%风险较低对象中发生的概率较小，即管理学中的“20/80”法则，因此监管重点应突出20%高风险对象。风险管理分为四个阶段：风险识别、风险评估、风险控制和风险记录。建立在风险识别和评估基础上的风险测算为风险控制提供了具体的可操作性信息。

北京市区域特点和监管对象与监督执法力量之差距，以及监管对象种类多、数量大、分布广的特性，客观上决定了有限的执法资源实现优化配置的必要性。截至2015年底，全市共设定A类（风险高级）监管对象941个，B类（风险中级）监管对象1681个。各类监管对象中均有高风险级别存在，其中实验动物生产单位、种畜禽生产单位、野生特种动物养殖单位、生鲜乳收购单位和兽医实验室分别占本类总数的62.5%、60%、55.8%、46.3%和43.9%。基于风险管理和控制，日常监督执法中，有意识地将监管力量向这些高风险对象倾斜，实施重点监管，减少盲目性，对于提高监管效率、防控动物疫病、维护动物源性食品质量安全以及公共安全具有重要意义。

2　动物卫生监督风险监管模式建立与调整

2006年，基于监管需求与监管力量之间的矛盾，北京市动物卫生监督所研究提出“风险分级、量化监督、档案管理”监管模式。这是风险管理理论在动物卫生监管领域的探索性应用，即依据风险评估理论，对法律法规规定范畴内的动物卫生监管对象开展潜在风险分析，按风险高低划分三个等级，实行梯度分类。对不同风险级别管理对象制定适当的量化标准，实现市、县两级量化监督，具体以监督覆盖率和监督频次来体现，风险越高其覆盖率和监督频次越高。对监管对象和检查活动实行档案化管理，确保执法有据可查。目前，借助首都畜牧兽医综合执法智能指挥系统，已建成电子档案管理系统，实现了档案电子化管理。

建立在风险评估基础上的监管模式，关键点在于监管对象风险等级的确定。动物卫生监管确立了动物疾病传入或传播的可能性及相关潜在的生物学和经济后果，或者在兽药、饲料使用等环节对人类或动物的健康所产生的潜在不利影响进行评价分析的风险评估理论。依托该理论对监管对象进行了等级评定，实施过程经历了由宏观定性向微观定量监管思路的转变。实施之初，直接依据监管对象的性质划定风险等级，如实验动物生产单位、兽用生物制品生产单位、生物安全二级以上兽医实验室等直接纳入高风险序列。在历经试点、总结改进后，监管理论及模式日趋成熟，主要体现在将风险评估的要素细化，充分考虑监管对象性质、类别、布局规模以及疾病危害、食品安全、公共卫生、动物福利、环境影响、社会影响等风险因子，综合判定风险等级、重点监督内容和标准，并明确限定高、中、低三个风险等级在所有监管对象中所占的比例。

3　风险监管模式实施体会

3.1定性与定量相结合

定性即根据监管对象的性质设定风险等级。在动物卫生监管领域，涉及公共卫生安全的生物制品生产单位、兽医实验室等一般被纳入高风险序列；定量即弱化监管对象性质的决定作用，根据监管对象的潜在风险因素，结合监管数量设定合理比例，划分风险等级。以风险评估为基础的监管模式的重点和难点集中在风险点的确定以及风险大小的划分。

3.1.1通过测算指标体系建立理想型监管模式。充分获取基本信息或数据，选用适当的数学方法进行信息量化，再选用适当的模型与分析方法，对数据进行处理分析，根据评判标准，判断风险大小。在动物卫生监管领域，风险因子的选取既要涉及不同类型监管对象的固有风险，如现有安全管理水平、隐患及处罚记录、所处地理位置、周边环境以及社会影响等因素，赋予各要素评价权重，又要从行政监管角度考虑动态变化，如隐患及处罚记录可作为优先考虑因素，将其纳入动态调整因子，适当增加权重系数。通过建立计算模型和测算指标体系，得出最终分值，确定风险等级。

3.1.2定性与定量风险监管的实际运用。在理想型测算系统未搭建起来之前，倾向易于操作执行的分类标准和管理模式。首先，以监管性质进行分类，梳理每类监管对象的风险点、隐患等风险因素，并赋予每一风险因子相应分值比重。其次，根据风险因子计算每个监管对象的量化分值，以监管对象类型分类，根据总体得分划定风险分级标准。在同类监管对象中设定合理分级比例，确定高、中、低监管对象名录。对每一级别监管对象的实际数量和比例，应根据实际评估结果进行测算。

3.2执法数据的全面性与客观性

风险等级的首次确定及动态调整，主要是依据监管记录（日常管理、违法违规行为等均能体现），因此务必充分收集、整理和分析大量历史资料与监管数据，尽可能体现风险分级的客观性与准确性。

3.3风险分级动态调整

风险分级得分反映监管对象的即时生产经营管理情况。监管中，应设定调整周期，适时进行动态调整。建议在整体把握当年监管对象数量变化的基础上，根据周期内监管结果及风险因子进行总体调整。可以考虑依据总体得分排名情况，按照比例再次设定高、中、低三个等级分值区间，而非简单调整某一监管对象的风险等级。

4　结论

风险监管模式是按照“分类监管、分级推进、动态调整、突出重点”的工作理念，做到基础数据合理运用，监管过程重点突出，风险等级及时调整，实现“重点监管，系统预防”的监督执法模式。其最终落脚于建立适当动物卫生监管水平，即通过风险监管模式的运用，有效识别动物卫生监管过程中存在的高风险环节和对象，将其作为关键风险点，针对性调配重要的执法资源，进行风险控制，使有限的执法资源发挥最大的风险防范作用，从而降低动物疫病发生和动物产品安全监管风险，达到科学防控动物疫病、有效保障动物源性食品质量安全以及公共卫生安全的目的。

（责任编辑：白雅娟）

中图分类号：S851.33

文献标识码：C

文章编号：1005-944X（2016）04-0045-03

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.04.015

通讯作者：王小军

Exploration of Animal Health Supervision Mode Based on the Risk Assessment

Wei Yuanyuan，Wang Xiaojun，Qiu Yanhong，He Yanlong
（Beijing Animal Health Supervision Institution，Beijing 100044）

Abstract：The mode of “risk classifi cation，quantitative supervision and fi le management”established by Beijing animal health supervision system，was analyzed to introduce the establishment and adjustment of animal health risk supervision mode in Beijing. Suggestions of implementing risk regulatory model were put forword，and the paths for appropriating level of animal health supervision path based on the risk assessment were explored.

Key words：risk assessment； animal health supervision