税务稽查工作标准化模式的设计及评价

王乐

【摘 要】 通过对XA市地税稽查局稽查工作的实地调研，提出从优化标准化流程、搭建标准信息化软件平台、建立标准化评价体系三方面合理完善税务稽查工作标准化的模式并利用标准评价指标分析其实际效果，得出结论和进一步的改进建议。

【关键词】 税务稽查; 工作标准化; 工作流程; 信息化

中图分类号：F812.42  文献标识码：A  文章编号：1004-5937（2016）03-0062-05

随着社会经济的不断发展和人类文明的进步，行政管理的高效化、信息化已经成为了不可逆转的现实。管理方式的科学化、管理工具的创新在这个大潮流中更显重要。科学高效的管理实质上就是将管理标准和技术标准都落到实处。实际工作中要想在一项工作中完整表现各种标准要求，就不能简单地依靠个人经验，而是需要通过科学的归纳和整理，把完成工作任务的各项标准要求组成一个整体，再对这个整体根据管理标准要求进行分解、排序，通过工作者的科学加工对处理过程进行总结，形成工作标准。

一、相关理论研究综述

（一）税务稽查工作相关研究

世界各国都非常重视税务稽查工作，不惜投入大量的人力、财力、物力来保障税务稽查工作的质量和效率。如美国按不同专业特点编写了90多个行业的培训手册，每一个工作环节中可能出现的风险，都被编写成规范，提供给稽查人员进行查询参考。工作中有了依据和标准，从而使稽查人员执法手段更加公平公正，很大程度上控制了税务稽查的风险，并且参考手册的标准作为培训和考核依据，形成有标准可依的监督管理制度。再如，在不断加强信息化水平来提高工作效率方面，意大利的税收信息管理系统是一个很好的稽查工作信息化平台，该系统每一个子系统都以税务登记代码体系为结合点，可以完成纳税人与税务机关、税务其他部门的信息沟通和共享。

国内学者谢佳赤（2010）指出：“税务稽查与征管之间业务衔接不畅、缺乏沟通和协调，具体到稽查工作的四个环节也是存在选案准确率低、检查环节效率低、审理环节主观性影响准确率、执行工作实际操作困难等问题。”骆小云（2008）在《关于我国税务稽查执法流程的研究》一文中指出：“我国税务稽查工作执法流程各个环节的监督制约问题漏洞很大，并且稽查规范性文件也‘年久失修，应建立科学的税务稽查内部机构及其岗责体系。”东北财经大学的申伟（2005）则在《论税务稽查内部控制》中，从内部控制框架五个要素入手，分析我国税务稽查存在的问题，大胆地提出完善税务稽查内部控制机制的构想。

综上所述，国内外关于税务稽查工作的研究和经验，非常值得思考和借鉴。但是，目前国内研究主要集中于发现稽查工作的问题，在执法风险和执法流程规范层面提出解决途径，相对在约束稽查人员实际操作规范、将专家经验和法律条文规定放在稽查各个环节中、对稽查人员进行指导和监督，使检查人员更规范、更标准地执行任务，形成系统性、规范性的稽查工作模式方面还比较缺乏。

（二）工作标准化理论及发展历程

J·盖拉德（1937）把标准定义为：“是为了在某一时期内运用，而用语言、文件、图样等方式或模型、样本及其他表现方法所作出的统一规定。”这个定义是早期对标准化的定义，它全面明确地让我们了解到标准化的目的和实施方法，为今后标准化的发展起到了重要指导作用。

王民权（2010）对工作标准化概念的描述为：“一个具体的工作标准，就是一个完整的系统，完整地表现各种实际工作中所需要的制度要求;组织实施中，再对这个整体要求根据时间先后进行分解、排序，这个分解与排序是工作标准从宏观到微观的过程，因此一个优秀的工作标准的形成和执行过程是客观的科学的产物。”这个对工作标准化的概念更为适应目前形势的发展，工作标准化理论进一步概括为“完整、统一、简化、协调、系统”。

工作标准化是将工作中认为最好的实施方法作为标准，让所有工作人员都执行这个标准并不断地完善它。企业内部成员和相关领域专家积累的经验和技术通过建立工作标准数据库的方式进行保存，通过技术储备、防止再发、教育训练的方法，以此来达到防止问题发生及变异最小化，并且作为衡量绩效的基准和依据。按照国家标准分类，税务稽查工作标准属于企业级标准，企业级标准需要执行单位审批。如XA市地税稽查局编列的标准，需要稽查局内部审批，重要工作标准还可以申请政府标准管理部门备案，进行知识产权保护。

二、XA市地税稽查局建立稽查工作标准化必要性分析

本文以XA市地税稽查局为例，通过发放问卷调查，与税务人员进行访谈等方式，对XA市地税稽查局进行实地调研，发现XA市地税稽查局稽查工作存在如下问题：

（一）传统工作模式“重实体、轻程序”

传统模式对“人”的依赖大，效率、质量受人的素质约束，重检查实体而忽视执法程序，执行人员只凭个人主观判断作为执行标准，很多工作的规范性不够。例如：不出示检查证，也照样下户检查;税务稽查工作底稿和询问笔录无当事人签字等。稽查人员接受一项新工作，自身没有工作经验可借鉴，加之对于工作流程不熟悉、对政策法规的解释不清楚、程序上监管不重视，会导致整体工作迷失方向和判断的偏差等问题。

（二）税务稽查信息化建设落后

税务稽查信息化建设落后，难以满足日常管理工作的需要，造成部门专项软件大幅增加，各自为政，现有应用管理软件比较杂乱，难以提高工作质量和效率。以XA市地税稽查局为例，目前使用的计算机软件有秦税通软件、发票管理软件，存在的突出问题是现有办公软件较为单一，只是实现了稽查从选案、检查、审理、执行四个环节的基本流程操作，没有对案件的管理、监督、案件报表统计生成等功能。没有一套有效完整的智能管理、案件跟踪、事后监督的软件，工作在很多情况下容易被割裂，使得办公效率降低，工作起来较为繁琐。

（三）量化考核、评价机制不全面

量化考核、评价机制不全面，影响干部工作热情。因为一些行政职责的定义不是很明确，没有科学合理的绩效标准，造成考评中渗透很多主观印象因素，把评“人缘”当成了考评的主要内容。干多干少一样，干好干坏无法衡量，会导致管理上没有创新和突破，并且出现相互观望和得过且过的思想，管理干部失去工作热情，考评不够客观公正，内部监督形同虚设。

XA市地税稽查局稽查干部220名，稽查人员素质普遍不错，其中具有本科学历的稽查干部占总人数的92.3%，具有高级职称等资质的人员占10%，研究生学历的稽查人员占4.5%，年龄结构的配置也较为合理。以该局目前的人才水平，推行创新发展的工作机制是非常容易进行的。

为适应地税系统管理体制创新要求，有效缓解地税系统人力紧缺、税收任务重、机关工作管理跟不上、税务管理现有软件系统不能完全满足业务需求等问题，税务稽查工作标准化具有应用推广价值。

三、XA市地税稽查局税务稽查工作标准化的构建

根据稽查部门管理核心目标，贯彻XA市地税稽查局工作标准化方针政策，组织编制全局性重大项目标准化工作规划，对单位实施工作标准的情况进行监督检查，参与研究新工作方案、改进工作方案、工作计划和工作项目的标准化工作，提出标准化要求，负责标准化审查，对单位相关人员进行标准化培训和指导。通过建立工作标准化委员会规范税务稽查人员要求，从优化标准化流程、加强稽查各环节控制，搭建标准信息化软件平台、提高稽查沟通效率，建立标准化评价体系、完善稽查内部监督机制三方面合理完善税务稽查工作标准化的模式。

（一）优化标准化流程，加强稽查各环节控制

税务稽查工作由四个基本环节组成：选案、检查、审理、执行。工作标准化模式优化税务稽查工作流程设计的核心是指导、帮助、促进税务局建立科学的税收征管工作标准，继而帮助、改进和提高税务相关部门依法行政、公平税负的能力和水平。通过对XA市地税稽查局各个基本环节进行研究，细分各工作环节，按照工作标准化要素的规范进行设计，将每一个工作利用专家经验编制形成具有工作核心目标、工作流程、工作资料、工作人员、工作地点相对应的标准流程，并列出稽查工作过程的风险控制点，按规定收集所需资料，使稽查工作透明化和规范化。

为了更清晰地展示工作标准化流程设计的特点，以税务稽查选案工作的流程为例加以说明，如图1所示。

税务稽查选案工作标准流程图诠释的内容：收集、汇总、筛选日常稽查，拟制税务检查对象的备选名单，提请选案小组审批，批准后制发《税务稽查任务通知书》;建立案件管理台账，跟踪案件查处进展情况，准备好相关的《税务稽查立案审批表》和《待查纳税人清册》资料，反馈稽查信息，研究落实以查促收、以查促管的工作措施。该流程的风险控制点是带*号的第二步和第四步。税务稽查想要以最少的消耗得到最大的稽查成果，就要将“收集整理案源信息，选择案源筛选方法”这一步会细化为一个二级标准：选案筛选方法工作标准。这个新的二级标准要具体规定人工选案、计算机选案、人机结合等方式来初步确定待查对象。

各环节的工作流程图都是依专家的经验进行编制，共形成8个一级工作标准，42个风险控制点（二级工作标准）。该流程是帮助税务稽查人员了解和准确描述解决经济事件或税务问题的核心流程，解决了稽查人员记忆财税法律法规条文的难题，提高了稽查人员准确抓住问题本质、从全局或事件整体角度分析问题的能力。

（二）搭建标准信息化软件平台，提高稽查信息沟通效率

税务稽查工作标准信息化平台不仅是一个平面的表现模式，更是一个具有多维空间的科学管理工作平台。重点针对税务稽查各环节的业务需求，将稽查工作各工作标准化流程嵌入系统中。相对于传统的税务稽查系统，该系统可以实现日常工作方案创建，是对计划执行进行过程跟踪、管理、督导、支持和记录，为稽查人员提供全方位的计算机管理和服务的税务主体应用软件系统。该系统的基本功能如图2所示。

该系统不仅可以实现稽查检查环节的各种数据采集和录入、报表填写和录入、纳税人财务数据采集和录入，生成税务稽查工作底稿等，而且还有三点创新之处。第一，建立标准化数据库，该数据库中的标准流程既可以对稽查工作进行指导，还可以嵌入相关法律法规方便下载和查询;第二，对其他应用软件系统的调用和相关文档与数据的互通提供相应的数据接口，将纳税人使用的各种财务管理系统或ERP系统提供自动导入;第三，税务稽查绩效考核方式和方法的设置。该系统的基本功能菜单如图3所示。

将繁杂的机关工作按岗位进行梳理和归纳成事件和项目，形成规范化、流程化、共享化的工作标准，根据具体工作要求，科学自动形成工作方案、工作计划和具体工作模式，达到提高工作效率、保证工作质量、实现税务机关工作有序化管理的目标。

（三）建立标准化评价体系，完善稽查内部监督机制

根据XA市地税稽查局实际情况，设计、评价工作的基本思路是利用工作标准化的基本要素，对评价要素和评价指标分配一定权重，根据评价等级判定评价结果，并给出得分依据后，系统自动加权计分并评定能力等级。

对于稽查干部的工作进行评价，首先要明确其关键性考核指标。围绕稽查工作标准化，结合总局的战略目标，评价标准由五个维度组成。其中关键性客观能力是偏向于定量选取的指标，包括选案准确率、人均查案数、限时结案率、审理准确率、执行及时率、综合入库率、处罚率等;对于其他四个维度工作态度、工作标准完成程度、工作标准、工作突发能力定性分析指标来源于稽查人员利用税务稽查工作标准信息化平台工作中留下的记录，并将这些记录作为评价管理的基础数据。通过数据分析将定性分析评价转换为定量分析的结果，减少了人为因素干扰。分配各要素权重和指标权重的主要方法有：文献查阅、工作分析、头脑风暴、专家访谈以及权重分配的对偶比较法测试。

税务稽查工作标准化评价的主体，由税务稽查局、工作标准化部门、公众、自身组成，利用内部评价与外部评价相结合的方法，更加公平、客观、完整地评价出个人及团队的工作状态。

四、税务稽查工作标准化实施效果评价分析

根据以上工作标准化评价体系的设计要求，XA市地税稽查局以税务稽查小组为一个团队，对其实施税务稽查工作标准化后的团队工作能力情况进行分析，具体得分如表1。

E=∑XiPi ∑Pi=100%

式中：E——各要素评定总分，即团队工作能力评价总分;Pi——第i要素的百分比系数，即要素权重;Xi——第i要素的得分，即要素初分。

在上式的计算过程中，各个要素得分的计算公式是：F=∑XijPij ∑Pij=100%

式中：F——各指标评定总分，即团队工作能力评价总分;Pij——第i要素的第j指标的百分比系数，即指标初分;Xij——第i要素的第j指标的得分，即指标初分。

计分时先将构成各要素的指标初分，同对应的百分比系数（即指标权重）相乘，合计出本要素的得分（即要素初分）;然后，用各要素初分同总体结构百分比系数（即要素权重）相乘，累计得出评价总分，最后的评价总分分为A、B、C三个等级，分别为80<A≤100，60<B≤80，C≤60。

通过对XA市地税稽查局运用稽查工作标准化的深入研究，并结合上述实施效果进行相关指标评价分析，得出如下结论。

一是税务稽查工作标准化的专家系统具备解决问题核心流程、提供解决问题所需资料、对相关问题统筹安排的功能。从稽查人员在关键性指标中的等级评价得分可以看出，稽查工作的效率得到了很大的提高，稽查人员独立提供解决问题方案、稽查干部对税务稽查问题的驾驭能力、帮助稽查干部统筹解决经济事件、对经济事件提出完整解决方案有明显的进步。

二是通过使用税务稽查工作标准软件，可以规范制定工作方案、明确检查目标和简化检查流程，克服检查人员学习能力、理解能力的差异。通过工作标准这种科学方式，将稽查工作专家经验提供给基层税务稽查执行者和使用者，准确科学地贯彻执行税收法律法规，从而达到税务稽查检查结果可比、可控的目的。

五、税务稽查工作标准化实施效果评价建议

稽查工作标准化的工作模式要求稽查干部具有全局和事件整体角度分析问题的习惯与能力，并通过强化培训及科学的考核评价来不断提升对税务稽查问题的驾驭能力，形成积极思维与主动思维的习惯。

在制定新的标准过程中，应组织邀请大批专家和能人志士，多次反复、层层把关，将税务稽查工作的经验不断充实和完善入工作标准库，将标准修订得更为科学。通过对工作标准的学习和训练，使税务稽查人员运用标准化工作模式来降低制度执行的难度和风险，使国家税务政策得到更充分的贯彻实施。

综上所述，通过对XA市地税稽查局运用工作标准化进行稽查实施过程的深入分析，实施效果和效益得到认同，相信只要重视以上改进措施，克服目前存在的不足，它所带来的效能将会得到更好的发挥。

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