邓小平在改革开放时期的陆地边疆治理实践与启示

李庚伦

摘要：改革开放以后，我国陆地边疆地区面对着经济发展和经济分配、政治民主和政治参与、民族认同和国家认同、社会稳定和国家安全等问题。党的第二代领导核心邓小平恢复和发展了新中国成立之初的陆地边疆治理的政策措施，实现了我国陆地边疆地区的改革、开放和建设。然而，伴随着经济全球化的到来，我国陆地边疆治理面临着新的挑战和发展机遇，适时地对邓小平在改革开放时期的陆地边疆治理政策及其实践进行梳理总结，以推进我国陆地边疆治理体系和治理能力现代化。

关键词：邓小平；改革开放时期；陆地边疆；边疆治理；经验启示

中图分类号：A849 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）06-0096-05

邓小平等中国共产党人在1978年12月党的十一届三中全会上做出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来和实行改革开放的伟大决策。随着改革开放的推进，中国共产党在陆地边疆地区治理的各项有益的制度和政策，不仅得到了恢复，而且迅速得到了发展。与此同时，陆地边疆地区还实行了一系列的边疆开发战略和扶贫项目，使我国陆地边疆地区的面貌焕然一新，中国共产党陆地边疆治理进入恢复发展阶段。当前，习近平总书记提出了实现中华民族伟大复兴的中国梦和“一带一路”的战略构想，对陆地边疆的稳定和发展提出了更高的要求。我们必须从政治学的视角，对邓小平时期陆地边疆治理政策及其实践进行梳理、总结，并加以学习，进一步完善和发展我国陆地边疆治理理论、政策、制度和方法，推进我国陆地边疆治理体系和治理能力现代化。

一、改革开放时期我国陆地边疆治理面临的主要问题

随着经济全球化的推进，世界各国逐渐转变了冷战思维，相互加强国与国之间的互利合作，和平与发展成为不可逆转的趋势。我国抓住这次发展的机遇，大力推进改革开放。随着国际国内形势的改变，我国陆地边疆治理过程中也产生了新的边疆问题。

（一）经济发展和经济分配。1978年，虽然我国国民生产总值达3624.1亿元，但其人均国民生产总值不仅低于印度，而且只有日本的1/20，美国的1/30，科技发展水平落后发达国家40年左右。与韩国、新加坡等国家和中国香港地区的发展也有很大的差距。这种差距在我国陆地边疆地区则更加大，再不发展经济，就有亡国灭种的危险。对陆地边疆地区进行开发，推动陆地边疆地区的经济发展，历来都是陆地边疆治理的主要内容。对此，邓小平早在新中国成立之初，就说过：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”

改革开放30多年以后，我国特别是东部沿海地区的经济取得了巨大的成就，我国也成为了全球第二大经济实体。然而，东部沿海地区和陆地边疆地区的经济差距却越来越大，形成了一条难以逾越的经济鸿沟。2014年，广西地方国民生产总值15672.97亿元，云南地方国民生产总值12814.59亿元，西藏地方国民生产总值920.80亿元，新疆地方国民生产总值9264.10亿元，甘肃地方国民生产总值6835.27亿元，而改革开放最早的广东地方国民生产总值却高达67792.24亿元。

（二）政治民主和政治参与。党的十一届三中全会以后，中共中央进行了拨乱反正，平反了一系列的冤假错案，恢复了稳定的政治秩序。中国之所以会发生“文化大革命”这样的灾难，是因为我们党内的政治民主在一段时间内严重缺位，政治领袖的个人权威远远超越了制度权威。为此，1978年12月邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中强调指出：“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”只有在党内真正实现政治民主的制度化，我国陆地边疆社会才能拥有稳定的政治秩序。

作为后发展国家，我国陆地边疆地区在推进现代化的过程中，地方自治、民族融合、经济发展、社会福利等一系列问题蜂拥而至。与此同时，随着文化程度的提高和拥有财富的增加，陆地边疆地区各少数民族的公民意识和政治意识也在不断提高。我国陆地边疆社会的稳定和发展，不仅仅取决于中共中央领导层政治民主的制度化程度，还取决于边疆公众政治参与的程度。“这些年来一些地方社会矛盾加剧，社会失序严重，社会不稳定因素增多等的教训，在于公众政治参与的机制缺乏，平台太小，渠道太窄。”

（三）民族认同和国家认同。民族国家最早出现并形成于西欧，是一种民族对国家认同的国家形态。这里所说的民族是一种政治民族，是和国家融合为一体的，是国家民族，即国族。我国当前的少数民族是一种文化民族，各少数民族在经过历史变迁的过程中，逐渐形成了一个文化共同体，甚至是一个利益共同体。新中国建立以后的民族政策，无形中巩固了这种利益共同体的存在。各少数民族在归属这个利益共同体的同时，也在利用这个共同体去争取更多的利益，这种对民族的认同在利益的驱使下甚至会超越对国家的认同。

中华人民共和国的建立，标志着我国实现了由王朝国家向民族国家的转变。中华民族就是认同于这个国家的民族，即国族。国族是一个政治民族，新中国的建立并不代表国族构建的结束，而仅仅是一个良好的开端。国族是民族国家的根本。但是，国族并不是在人类的历史发展过程中自然形成的，而是国家从政治的需要构建起来的。我国国族建设的道路上，从“实然”到“应然”之间还存在着很大的差距。因此，我们必须加强国族建设，构建中华民族。

（四）社会稳定和国家安全。随着经济全球化的推进，世界各国逐渐转变了冷战思维，相互加强国与国之间的互利合作，和平与发展成为不可逆转的趋势。冷战结束后，新安全观成为人们讨论的热门话题，传统安全观受到人们的质疑。传统安全观认为，国家的安全取决于军队的实力，而新安全观则认为国家安全不仅仅取决于军队的实力，可以通过多种途径实现社会的稳定和国家的安全。在这种情况下，世界各国相继提出了“普遍安全”“综合安全”“合作安全”等新安全观。

在新安全观的影响下，我国外交关系逐渐实现正常化，我国和周边各国的边界问题也逐渐得到解决。1976年，中印两国互派大使，两国关系逐渐缓和。1989年5月15日，苏共中央总书记戈尔巴乔夫访华，并签订了《中苏联合公报》，中苏关系正常化。1991年11月，越共中央总书记杜梅访华，双方发表联合公报，中越关系实现正常化。然而，随着国际形势的好转，我国陆地边疆地区的社会稳定和国家安全方面也产生了新的问题。社会稳定方面，跨境民族、自发移民、毒品、艾滋病、走私等问题严重影响了陆地边疆地区的稳定和发展。国家安全方面，西方敌对势力，以及宗教极端势力、民族分裂势力和国际恐怖势力一直在进行着渗透、分裂和颠覆我国政权的活动。endprint

二、邓小平在改革开放时期的陆地边疆治理政策与制度设计

在改革开放时期，邓小平和中共中央加强了对我国陆地边疆地区的治理，恢复并且完善和发展了一系列政策与制度设计，使我国陆地边疆地区的面貌得以彻底改变。

（一）民族区域自治制度的恢复与发展。民族区域自治，是中国共产党把马克思主义民族理论同中国具体实际相结合的产物，是我国的一项基本政治制度，也是我国陆地边疆治理的基本形式。1966年“文化大革命”爆发后，国内所有问题都被归结为阶级斗争。大量民族自治地方的政权被夺取，民族区域制度名存实亡。1978年12月党的十一届三中全会召开，我国社会主义建设进入了新时期，民族区域自治制度也得到了恢复和发展。1980年8月邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治。

民族区域自治制度之所以会在“文化大革命”中受到冲击，并且常常受到“左”的思想的影响，其中的一个重要原因就在于其仅仅被当作党的民族政策加以实施。当时的民族区域自治制度缺乏应有的稳定性，制度化程度并不高。1982年12月中华人民共和国颁布了第四部宪法，不仅恢复了民族区域自治的一些重要原则，而且总结了新中国成立以来实行民族区域自治制度的经验和教训，为我国民族区域自治的制度化奠定了基础。1984年5月《中华人民共和国民族区域自治法》顺利通过，实现了我国民族区域自治制度的法制化并逐步步入法治化，使这项制度得以巩固。2005年2月国务院第一次颁布了《中国的民族区域自治》白皮书，把我国的民族区域自治制度确定为我国的一项基本国策。通过民族区域自治制度的构建，党和国家把民族地方政权成功的纳入了统一的国家体制之下，实现了国家的统一和边疆的稳定。

（二）进一步培养少数民族干部。少数民族干部是中国共产党在陆地边疆地区执政的组织基础。早在1950年邓小平就提出：“所有少数民族内部的改革，都要由少数民族内部的力量进行。”1951年在邓小平建议下，我国西南地区相继建立了云南、西南和贵州三所民族学院，由这些学校专门培养少数民族干部。1980年邓小平在同班禅·额尔德尼谈话时指出，在陆地边疆地区的发展中，“还要努力发展文化，培养民族干部，使民族干部知识化。”

进入新世纪，在邓小平民族干部政策理论的指导下，党和国家领导人对少数民族干部的作用提出了新的要求和期望。2000年3月中组部颁布了《2000-2009年选拔西部地区和其他少数民族地区干部到中央、国家机关和经济相对发达地区挂职锻炼工作规划》，提出每年从陆地边疆地区选拔400到500名少数民族干部到中央、国家机关和东部沿海发达地区进行挂职锻炼，为我国陆地边疆地区的发展培养4000到5000名优秀的少数民族干部。少数民族干部是中国共产党和陆地边疆地区之间的桥梁和纽带，是中共中央在陆地边疆地区执政的组织基础，是推进中国共产党陆地边疆治理体系和治理能力现代化的关键。在推进国家治理体系的过程中，少数民族干部必须站在国家的角度思考问题，以党和国家的利益为重。

（三）新疆生产建设兵团的恢复和发展。由于“文化大革命”期间“左”的错误，导致一批建设兵团在1975年被撤销。1981年8月邓小平到新疆视察中，认为恢复新疆生产建设兵团的时机已经成熟。同年12月，中共中央、国务院、中央军委联合下发了《关于恢复新疆生产建设兵团的决定》。新疆建设兵团的恢复，为维护陆地边疆地区的稳定和发展做出了贡献。1990年3月中共中央下发了《国务院关于调整新疆生产建设兵团计划管理体制和有关问题的通知》，批准了新疆生产建设兵团实行计划单列。

目前，新疆生产建设兵团建成了全国重要的优质棉基地，棉花总产量由1954年0.19万吨增加到2013年的146.5万吨，总产占新疆的41.7%，占全国的五分之一。除第一产业外，新疆生产建设兵团在第二、三产业方面也取得突出成绩。兵团在纺织服装、农牧机械、矿产开发等六大支柱产业上，形成了六孚纺织、天润乳业、伊力特酒业等108家大中型企业，其中天业集团和六师煤电有限公司年销售收入过百亿，成为经济增长的重要支撑力量。除此之外，新疆生产建设兵团还探索出一条“建城戍边”的道路，近期和远期拟建市约16个，多以团（农场）为主进行构建。2014年10月国务院发布的《新疆生产建设兵团的历史与发展》白皮书，肯定了新疆生产建设兵团成立60年来所取得的成绩。

（四）实施边疆开发战略。“文化大革命”期间，陆地边疆地区出现了严重的“武斗”问题，冲击了工农业的生产，工厂停工农田荒芜，这一混乱局面使广大领导干部和人民群众深感不安。1978年12月邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中强调：“在西北、西南和其他一些地区，那里的生产和群众生活还很困难，国家应当从各方面给以帮助，特别要从物质上给以有力的支持。”1979年4月中央召开了全国边防工作会议，恢复了民族工作部门，通过了《边疆建设规划》，提出党和国家的重大任务就是要推动陆地边疆地区的经济建设和文化建设。“国家不仅仅是一种政治形式，一个政治共同体，更是一个政治地理空间单位。因此，在国家治理中，必须从地理空间的维度进行规划。”

与此同时，在改革开放的进程中，我国东部沿海地区和陆地边疆地区的发展差距越来越大。对此，邓小平早在1988年9月就提出了“两个大局”的设想：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好的发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是一个大局。那时沿海也要服从这个大局。”

邓小平“两个大局”思想对我国陆地边疆的开发和建设中产生了影响深远。在“两个大局”思想的指导下，中共中央采取了一系列措施加强了我国陆地边疆的开发和建设。1999年9月党的十五届四中全会正式提出了西部大开发战略。西部大开发战略主要是对广西、云南、西藏、甘肃、新疆、内蒙古、四川、重庆、贵州、青海、宁夏、陕西等12个省、自治区、直辖市进行开发，其中一部分省或自治区就是我国的陆地边疆地区。因此，西部大开发战略也是我国陆地边疆治理的重要内容。endprint

我们党和国家推行西部大开发战略，就是要使我国西部广大地区摆脱贫穷落后的状况，使整个国家实现共同富裕。早在改革开放初期，邓小平就曾强调：“搞社会主义，一定要使生产力发达，贫穷不是社会主义。我们坚持社会主义，要建设对资本主义具有优越性的社会主义，首先必须摆脱贫穷。”1998年国家民委联合发展改革委、财政部等发起了“振兴边境、富裕边民”的行动。兴边富民行动对我国狭义的陆地边疆进行了开发，实施范围包括我国陆地边境135个边境县、旗、市以及市辖区和新疆生产建设兵团58个陆地边境团场。兴边富民行动主要涉及陆地边境地区的基础设施建设和生态建设、边民的贫困问题、边境贸易、边境地区的社会事业、民族团结等领域。党和国家希望通过这一工程，使陆地边境地区摆脱贫穷落后的局面，达到富裕陆地边境地区的目的，从而最终实现陆地边境地区的繁荣和稳定。

在20世纪50年代，苏联向我们提供了大量的工业援助，历史上称为“156项工程”项目。因为我国东北地区拥有地理和资源优势，并且和苏联相邻，当时党和国家把大量的工业项目放在了东北，从而形成了东北工业基地。在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，所有制结构单一、企业设备和技术落后、社会保障压力等问题严重影响了东北老工业基地的发展。2003年9月中共中央政治局通过了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，正式提出了振兴东北战略，改造老工业基地的规划。内蒙古东部、黑龙江、吉林和辽宁等省或自治区工业的发展，不仅推动了全国经济向前发展，而且维护了陆地边疆地区的稳定。

三、邓小平在改革开放时期陆地边疆治理的具体实践

在陆地边疆治理的具体实践中，党和国家特别重视陆地边疆地区的民族问题、宗教问题和边防问题，采取了一些特殊的方法和措施，使我国陆地边疆地区的面貌得以彻底改变。

（一）以“民族共同繁荣”的方针帮扶少数民族。1966年“文化大革命”爆发后，社会上散布着“社会主义了，还什么民族不民族”“民族问题的实质是阶级问题”等言论，攻击党的民族政策。党的十一届三中全会以后，党的民族政策得到了恢复和发展。邓小平非常重视民族工作，认为“汉族离不开少数民族，少数民族也离不开汉族”，并进一步强调，“我们要争取整个中华民族的大团结”。在21世纪的今天，民族问题仍然是陆地边疆治理的主要问题。

从1951年开始，党和国家就派出工作队，对陆地边疆地区的各民族进行民族识别工作，提高了各民族在国家中的政治地位。民族识别工作历时30余年，由各民族地方自己先申报，再由中央工作队进行实地考察识别，先后共确认了55个少数民族，逐渐形成了中华民族多元一体的格局。1986年6月国家民委公布了《关于我国的民族识别工作和更改民族成份的情况报告》，最终确认了55个少数民族。为了达到共同繁荣的目的，党和国家在经济、政治、文化、教育等方面对各少数民族施行了大量的优惠政策，提升了各少数民族在国家的政治地位。

改革开放以后，随着东部沿海地区的经济腾飞，我国陆地边疆地区的贫困问题越发凸显，不仅贫困面大，而且往往和封建愚昧并存。为此，1994年4月国务院下发了《国家八七扶贫攻坚计划》，力争用七年左右的时间，动用全国的人力、物力、财力，基本解决八千万贫困人口的温饱问题。在一系列扶贫计划中，陆地边疆地区的受惠人口是最多的，陆地边疆地区的贫困问题基本得到解决。秉承各民族共同繁荣的方针，中共中央、国务院又在1996年10月颁布了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，确定沿海发达省市对口帮扶西部贫困省区。陆地边疆地区因此得到了东部发达省（市）的大力支援，促进了陆地边疆地区的快速发展。

在我国55个少数民族中，独龙族等22个少数民族的人口基本在10万以下，被称为人口较少民族。“少小民族”主要分布在云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江等陆地边疆地区的省或自治区，不仅贫困问题比较突出，而且自我发展能力也比较弱。2005年5月18日，国家民委、发展改革委、财政部、中国人民银行、国务院扶贫办联合下发了《扶持人口较少民族发展规划（2005-2010年）》，力争用5年时间解决“少小民族”的贫困问题。

（二）以“宗教信仰自由”的原则尊重和保护宗教信仰。宗教是人类社会发展到一定历史阶段的特殊现象，是人类对未知世界以及生活苦难的一种内心恐惧和情感寄托。宗教的产生、发展和消失具有一个长期和复杂的过程。我国存在着佛教、道教、伊斯兰教、基督教等多种宗教。我国陆地边疆地区的各少数民族大多信仰宗教，甚至有全民信教的重点区域。在“文化大革命”期间，信教群众被当做专政的对象，在宗教界中也出现了一系列的冤假错案。

1982年3月中共中央印发了新时期处理宗教问题的纲领性文件《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，尊重和保护宗教信仰自由。2001年12月中共中央、国务院召开了全国宗教工作会议，不久下发了《中共中央、国务院关于进一步加强宗教工作的决定》，明确提出了我国在新世纪宗教工作的基本任务。在旧中国，天主教和基督教曾经成为西方势力统治中国的工具。进入新中国以后，西方势力也还在利用宗教势力对我国陆地边疆地区进行渗透、分裂和颠覆。但我们应该看到，宗教的存在也有积极的一面。我们“可以而且应该适当发挥宗教信仰积极治理功效。这种以软权力约束为特征的治理手段，对于整合边疆一定区域范围内的不同族群力量，压缩不利于和谐治理的异己力量，凝聚利于和谐治理的向心力量，有着不可替代的作用。”

（三）以“睦邻和强边”的方式加强边防建设。中国自古以来就有在边界地区和邻国互市的传统，这对于促进边疆地区的经济发展和巩固民族团结发挥了重要作用。新中国成立之初，先后与周边一些邻国相继签订了边境贸易的相关协定。从20世纪60年代初至70年代末，由于国内外的历史原因，我国与周边大部分国家的边境贸易基本上处于停滞阶段。1978年党的十一届三中全会之后，党和国家高度重视边境贸易工作，并不断充实、调整和完善相应的边贸政策。在1986年、1991年，中国政府先后与原苏联、老挝和越南等国政府协商，相继恢复了中国陆地边疆地区同上述各国的边境贸易。endprint

与此同时，党和国家还在加强对边境贸易的政策鼓励和扶持力度方面采取了一系列措施，1979年4月全国边防工作会议，把陆地边疆的稳定和发展摆在极其重要的位置来考虑；1987年4月中共中央、国务院批准并转发了《关于民族工作几个重要问题的报告》，要求边疆民族地区充分利用当时有利的国际环境，发展边境贸易；1991年4月国务院批准并转发了《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣稳定的意见》。此外，从1982年开始，我国相继下发了《边境小额贸易暂行管理办法》《关于边境对越贸易点管理的暂行规定》等一系列政策文件，这对中国边境贸易的进一步发展起到了极大的推动作用，并为我国陆地边疆地区的繁荣和稳定奠定了基础。

四、改革开放时期邓小平陆地边疆治理的经验启示

在改革开放新时期，伴随着经济全球化的到来，我国陆地边疆治理也面临着新的挑战和发展机遇。在此背景下，总结邓小平时期陆地边疆治理的经验启示具有极为重要的现实意义。

第一，从治理政策的角度出发，完善陆地边疆治理政策，实现国家利益和地方利益相结合。新中国成立以来，为了边疆维护边疆地区的稳定，我国长期实行“民族主义”取向为主的民族政策，取得了显著的效果。然而，伴随着经济全球化的到来，民族国家的地位受到了冲击。我国的民族政策也必须做出相应的调整。在陆地边疆治理的过程中，确立一种“国家主义”的价值取向，把国家利益和长远利益作为治理政策的出发点，实现国家利益和地方利益的结合。

第二，从治理视角的维度出发，推进中华民族的建设，实现民族认同和国家认同的统一。新中国成立以来，特别是改革开放以来，党和国家帮助各少数民族发展经济、提升其政治地位，有效地增强了我国各族人民对中华人民共和国的认同感。然而，在不断提升各少数民族政治地位的同时，在一定程度上也助长了其对狭隘民族的认同，这种认同在利益的驱使下甚至有超越国家认同的趋势。因此，在陆地边疆治理的过程中，我们必须推进中华民族的建设，实现民族过程和国家过程的统一，强化各少数民族对中华人民共各国的认同感。

第三，从治理思维的角度出发，认识边疆形态的多样化，边疆治理须有政治地理空间思维。国家不仅仅是一种政治形式，一个政治共同体，更是一个政治地理空间单位。因此，在我国陆地边疆治理的过程中，必须从地理空间的维度进行规划。在世纪之交和新世纪之初，我们党和国家在邓小平“两个大局”思想的指导下，先后提出了西部大开发、振兴东北老工业基地等政策，首次从地理空间的视角，对我国陆地边疆地区进行了开发。面对经济全球化的挑战，我们必须认识到边疆形态的多样化，在陆地边疆治理的过程中必须有地理空间思维，要以陆地边疆为主，加大对海洋边疆、太空边疆的开发力度，界定国家的利益边疆、战略边疆。

责任编辑 何成学endprint