“法治浙江”：习近平全面依法治国思想的前期探索

钱弘道

摘要：党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出了高屋建瓴的布局谋篇，这个大手笔与习近平的法治思想是分不开的。习近平的法治思想可以从他推动“法治浙江”建设进程中找到清晰的脉络；习近平“法治浙江”思想的根本特征是以人民根本利益为出发点和落脚点，一切法治建设工作都围绕这个宗旨展开；在“法治浙江”建设中，高度重视基层法治建设、高度重视用法治方法推动市场经济稳健发展、以法治护航“美丽浙江”建设的理念以及“平安浙江”建设战略与实践是习近平法治思想的重要体现。

关键词：“法治浙江”；习近平法治思想；全面依法治国思想

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）06-0004-12

2014年10月党的十八届四中全会史无前例地专题讨论了法治问题，并作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“中央《法治决定》”），对全面推进依法治国做出了高屋建瓴的布局谋篇。这是本届中国领导人让世界刮目相看的大手笔。这个大手笔与习近平的法治思想是分不开的。习近平的法治思想由来已久，全面推进依法治国更是他长期思考法治、实践法治的必然产物。担任党的总书记之前，习近平在推行“法治浙江”建设实践过程中，已经为后来“法治中国”的提出和中共中央出台《法治决定》做好了充分的实践和理论准备。习近平的法治思想可以从他在推动“法治浙江”建设进程中找到清晰的脉络。

一、法治建设以人民根本利益为出发点和落脚点

习近平关于“法治浙江”建设的思想主要体现在他的相关讲话、文章以及2006年《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》（以下简称“浙江《法治决定》”）中。仔细分析上述文献，我们会发现，习近平“法治浙江”思想的根本特征是以人民根本利益为出发点和落脚点，一切法治建设工作都围绕这个宗旨展开。中央《法治决定》确定全面深入推进法治建设以“坚持人民主体地位”为基本原则之一。在具体贯彻落实以人民根本利益为出发点和落脚点这个宗旨上，我们可以用一个字概括习近平的“法治浙江”思想，这个字就是“实”。“实”字当先，从实际出发、强调实践、重视实效，成为早期“法治浙江”建设和当下“法治中国”建设的重要特征。

（一）“法治浙江”的顶层设计

习近平一直非常重视法治建设，尤其重视法治建设的顶层设计。习近平早在主持浙江省委工作期间，就将“法治浙江”置于浙江工作整体布局中极为重要的地位，并在实践中不断丰富法治思想。

当时浙江根据党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，围绕落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，坚持社会主义法治理念，总结实施依法治省的实践经验，全面分析当前的形势和任务，着重研究了建设“法治浙江”的若干重大问题，2006年4月26日，中共浙江省第十一届委员会第十次全体会议作出了浙江《法治决定》，在全国率先启动地方法治建设的顶层设计。浙江《法治决定》着眼于推进经济、政治、文化和社会建设的法治化，总共提出了十个方向、三十七个具体方面的工作；同时明确提出建设“法治浙江”是一项长期任务，是一个渐进过程，是一项系统工程。

浙江《法治决定》是中共浙江省委法治智慧的结晶，与习近平作为法治“第一责任人”的思想密切关联。浙江《法治决定》是在依法治国的大背景下，在习近平的主持下，“总结近年来依法治省的实践经验，全面分析当前的形势和任务”，遵循“从群众中来，到群众中去”的工作方法，提出省域范围内的法治顶层设计。在指导思想、总体目标、目标分项等多个方面，中央《法治决定》与浙江《法治决定》一脉相承。浙江《法治决定》为中央《法治决定》奠定了基础。

（二）通过法治维护群众根本利益

习近平在浙江工作期间的文章和讲话都从不同角度强调法治建设要“以人民根本利益为出发点和落脚点”。例如，习近平在《坚持科学维权观》（2005年9月26日）一文中提出“坚持科学维权，关键是要做到以人为本、依法办事、统筹协调……”；在《法治：新形势的新要求》（2006年5月10日）一文中提出“社会主义民主政治和公民参与的发展对落实依法治国提出新要求”；在《和谐社会本质上是法治社会》（2006年5月15日）一文中提出“法治通过调节社会各种利益关系来维护和实现公平正义，法治为人们之间的诚信友爱创造良好的社会环境，法治为激发社会活力创造条件，法治为维护社会安定有序提供保障，法治为人与自然的和谐提供制度支持”。上述观点都是站在人民根本利益角度阐述法治建设的重大意义和重要议题。党的十八大习近平担任总书记后，更加强调法治建设要依法保障全体公民享有广泛的权利，努力维护最广大人民的根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。这既突出了法治的核心价值，也使社会主义法治建设具有广泛深厚的群众基础。

浙江《法治决定》的全部内容都围绕人民根本利益这条主线。例如，在“建设‘法治浙江的总体要求”部分提出，“以执法为民为本质要求，以公平正义为价值追求”“在浙江全面建设小康社会和社会主义现代化建设进程中，通过扎实有效的工作，不断提高经济、政治、文化和社会各个领域的法治化水平，加快建设社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、依法治国基本方略得到全面落实、人民政治经济和文化权益得到切实尊重和保障的法治社会，使我省法治建设工作整体上走在全国前列”。又如，在“建设‘法治浙江的基本原则”部分提出“坚持以人为本。坚持一切权力属于人民，以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点，尊重和保障人权，做到执法为民”和“坚持公平正义。在立法、执法、司法活动中维护社会公平正义，做到公开、公平、公正，维护群众权益，维护国家利益”。再如，浙江《法治决定》明确指出，在“十一五”时期“法治浙江”建设要“着眼于维护和实现人民群众的根本利益，完善维权机制，深入持续开展依法维权活动，重点做好妇女、未成年人、老年人、残疾人、农民工等社会群体的维权工作”。endprint

（三）从“实”字上做文章

中共中央党校出版社出版了习近平的《干在实处走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》一书，辑录了习近平2002年至2006年担任中共浙江省委书记期间的重要报告、讲话、文章和批示。从这本书可以看出，强调“务实”，要求“干在实处”，是习近平一贯倡导的作风。他反复讲“实干兴邦，空谈误国”的道理，大力提倡尊重实际、注重实干、讲求实效的务实精神。他强调抓工作一定要“实”，要在深化、细化、具体化和实抓、实干、求实效上下功夫，有善作善成的韧劲，坚持不懈地抓下去。尊重实际、注重实干、讲求实效被称为习近平的“三实”。

如果用一个字来概括习近平法治思想的特点，那就是一个“实”字。一切以人民利益为出发点，就要坚持从实际出发，就要一切付诸于实践，就要一切见实效，就要让人民群众在法治建设中真正得到实惠。具言之，包括以下三个方面。

1.从实际出发。习近平一直强调从中国实际出发。“坚持从中国实际出发”，这被中央《法治决定》确定为全面推进依法治国的原则之一。中国共产党领导是中国最强有力的政治实践，习近平在浙江工作期间，多次强调要坚持中国共产党的领导。习近平在《党的领导是法治的根本保证》（2006年5月22日）一文中指出：“法治建设绝不是削弱党的领导，而是要从理念上更好地强化党的意识、执政意识、政权意识，从制度上、法律上保证党的执政地位，通过改善党的领导来更有效地坚持党的领导、加强党的领导，通过完善党的执政方式来更有效地提高党的执政能力、保持党的先进性。”中央《法治决定》将“坚持中国共产党领导”确定为必须坚持的首要原则，即“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”

法治建设不能脱离实际条件。浙江《法治决定》开篇分析实际情况指出：“当前，我省正处在全面建设小康社会的攻坚阶段。这一时期既是发展的战略机遇期，又是社会矛盾的凸现期。社会主义先进生产力的发展、经济体制改革的不断推进、人民群众民主法制意识的不断增强，对法治建设提出了新的更高要求，对党的执政能力特别是坚持科学执政、民主执政、依法执政提出了新要求。”“法治浙江”建设是立足于“发展的战略机遇期”“社会矛盾的凸显期”的经济、社会大背景，作出战略规划并稳步推进的。习近平推动“文化大省”“美丽浙江”“平安浙江”等工作都是基于实际条件的分析而展开的。

2.强调实践。习近平非常重视实干。干在实处、走在前列，是习近平在浙江工作期间（2002年至2007年）对浙江各项工作提出的总要求、总方向、总目标。浙江《法治决定》明确了法治建设的工作目标，并且将法治建设渗透到基层法治、经济建设、“平安浙江…‘美丽浙江”等各项具体实践中。浙江《法治决定》明确提出“‘十一五时期，‘法治浙江建设要突出抓好”的八项工作，包括着眼于为浙江经济社会全面协调可持续发展提供法制保障、着眼于加强对权力的制约和监督、着眼于维护司法公正、着眼于提高全民法律素质、着眼于维护和实现人民群众的根本利益、着眼于推进地方依法治理、着眼于坚持和发展基层民主、着眼于促进企业依法经营以及诚信经营。

习近平是马克思主义实践观的坚定的信仰者和行动者。他强调从群众中来，到群众中去。他重视从实践中总结法治经验，形成法治理论，反过来指导实践。他的法治思想完全是立足于实践的法治思想，是付诸于具体行动的法治思想。习近平担任总书记后，一如既往的强调实践，实践，再实践。中央《法治决定》的出台为深入贯彻依法治国思想、全面推进法治中国建设设定了时间表。

3.注重实效。习近平强调要在国家统一的法制模式框架下，根据已经具备的条件和能够创造的条件，主动把做得到的事情积极做好、做出实效。要围绕维护人民群众根本利益，把解决人民群众最关心的问题，作为推进“法治浙江”建设的切入点，使“法治浙江”建设一开始就惠及群众，让群众感受到实际效果。

惠之于民是一以贯之“法治浙江”与“法治中国”建设的目标，人民群众能否享受法治带来的真正实惠是衡量法治效果的核心指标。习近平强调，“地方和部门工作也一样，要真正做到一张好的蓝图一干到底，切实干出成效来。我们要有钉钉子的精神，钉钉子往往不是一锤子就能钉好的，而是要一锤一锤接着敲，直到把钉子钉实钉牢，钉牢一颗再钉下一颗，不断钉下去，必然大有成效。”中央《法治决定》同样表现了注重实效的特点：既重视顶层设计，又强调切实管用；既讲近功，又求长效。

二、法治建设工作重心下移、力量下沉

在“法治浙江”建设中，高度重视基层法治建设是习近平“以人民根本利益为出发点”的法治思想的一个突出表现。习近平在浙江工作期间，一再强调基层法治建设。习近平的基层法治建设思想在浙江产生了良好效果。“法治浙江”也充分展现了基层法治的成绩，许多工作在全国走在前列，并成为全国其他地方学习的样本。习近平关于维护人民群众根本利益为出发点的基层法治建设思想实验于浙江，成熟于浙江，并最终走出浙江向全国普遍推行。中央《法治决定》提出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”

（一）坚持法治建设工作重心下移

坚持法治建设工作重心下移、力量下沉，才符合法治的出发点是为了人民的根本利益这样一个宗旨；坚持法治建设工作重心下移、力量下沉，才能真正建成“法治中国”大厦的基石；坚持法治建设工作重心下移、力量下沉，是产生法治建设实际效果的必由之路。

习近平在推进法治浙江的整个过程中，都一直非常重视基层法治建设。从2005年开始，习近平主持建设“法治浙江”这一省委年度重点调研课题，调研足迹遍及全省四十多个乡村、社区。“法治建设重在基层”思想正式呈现于习近平2006年2月8日在杭州市余杭区调研时发表的讲话中，他说：“加强基层依法治理工作，就是要完善基层执政方式，建立和规范基层利益协调、矛盾处理、社会建设和社会管理机制。引导基层组织和基层干部依法办事，引导基层群众以理性合法的形式表达自己的利益要求，从而促进社会的和谐与稳定。”习近平强调，“在建设‘法治浙江进程中，各级党委、政府要从坚持科学执政、民主执政、依法执政的战略高度，进一步提高推进基层法治建设重要性和紧迫性的认识，坚持工作重心下移，把基础放在基层、重点放在基层、关爱送到基层，切实加强基层依法治理工作，不断巩固党在基层的执政基础。”endprint

基于此，2006年，浙江省委在浙江《法治决定》中明确规定：“着眼于坚持和发展基层民主，以提高基层工作法治化水平为目标，以推进农村法治建设为重点，继续深化民主法治村和民主法治社区创建活动。”

在浙江任职时的基层法治思想，对习近平后来治国理政产生了深远影响。习近平担任党的总书记后多次强调要加强基层法治建设。中央《法治决定》有关基层法治的内容与习近平的法治思想是一致的。中央《法治决定》规定，要“建立基层立法联系点制度”“逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题”“推进基层治理法治化”“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。”

（二）余杭：“全国法治试验田”

习近平的基层法治思想直接指导和推动了“法治余杭”这一系统工程，也直接促成了全国第一个法治评估体系、内地第一个法治指数的出台。

余杭实验的突出特点是用法治评估机制推动基层法治工作。在习近平关于积极推进基层法治思想的指导下，余杭领导干部与来自司法部、浙江大学、中国社会科学院、中国人民大学、国家统计局等各单位的专家学者一起商讨“法治余杭”建设的具体推进计划和各项措施。结合学者的建议，余杭主要领导委托浙江大学等单位展开法治评估体系和法治指数的研究，并于2007年底完成了全国第一个系统性的法治评估体系的设计，2008年发布内地第一个法治指数，引发了理论和实践界对法治评估和法治指数的广泛讨论。余杭因此被称为“全国法治试验田”。余杭法治指数实验的一个突出特点是让人民群众参与法治评估，让人民群众评判法治水平，这直接体现了维护人民根本利益的法治宗旨。

实践表明，余杭法治指数实验是成功的。它不仅在余杭当地直接推动了法治建设，而且产生了辐射效应，影响了全国其他地方。全国许多地方的领导干部纷纷赴余杭考察学习，借鉴余杭的做法。不少地方、不少部门系统开展了法治的综合评估或司法公信力、食品安全透明指数测评等专项法治评估。

余杭法治评估实验也成为法治评估机制上升为国家治理改革和全面推进依法治国方向的一个因素。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称为《改革决定》）规定：“建设科学的法治建设指标体系和考核标准。”中央《法治决定》规定用法治成效考核领导干部的政绩。可见，以余杭实验为代表的基层法治评估考核已上升为顶层设计的重要内容。不仅如此，习近平关于基层法治的思想以及“法治浙江”的推进，也成为中国法治实践学派的缘起。正是参加“法治余杭”和“法治浙江”建设的专家学者们，通过进行法治指数、司法透明指数、电子政府发展指数等实验性研究以及总结“法治余杭”、“法治浙江”等实践经验，才合乎逻辑地提出“中国法治实践学派”这个重大学术概念，并在国内外学术界引发了热烈讨论，也引起了实践界的高度兴趣。中国法治实践学派的研究成果在一定程度上满足了建设中国特色社会主义法治理论的迫切需要。

（三）枫桥：浙江基层法治经验

“枫桥经验”是全国政法综治战线的一面旗帜，习近平在浙江工作期间非常重视“枫桥经验”，并把创新发展“枫桥经验”作为推进法治浙江建设的一项重要工作。

浙江《法治决定》明确提出，总结、推广和创新枫桥经验，建立健全矛盾纠纷疏导化解机制、打防控一体化工作机制和基层管理服务机制，完善社会治安综合治理的方法和途径，积极推进综治网络建设，把综治工作覆盖到全社会。在法治浙江建设的推进下，“枫桥经验”从枫桥一地逐步走向浙江基层法治。“枫桥经验”的特点在于，强调依法化解基层矛盾纠纷。通过联动调解复杂的矛盾纠纷，立足于小、立足于早，不伤和气、程序简单、成本低廉地化解基层矛盾。

2013年，习近平在“枫桥经验”50周年时作出重要指示：“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。”

习近平对“枫桥经验”的批示，突出强调要“善于运用法治思维和法治方式解决矛盾”，这与早年法治浙江建设的思想相统一。新时期，在习近平法治思想的引领下，“枫桥经验”开始向“法治枫桥经验”转型。

（四）民主法治村（社区）建设实践

习近平深刻认识到，“法治建设，根在基层”。习近平在浙江工作的第二年（2003年），就领导浙江在全国率先开展“民主法治村（社区）”创建工作，紧紧围绕健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等制度，全面实行村务、政务公开，大力推进基层民主法治建设。2004年，浙江省有十三个村获得司法部、民政部评选的首批全国“民主法治示范村”荣誉称号。2006年2月，习近平又专门对“民主法治村（社区）”创建工作做出指示：“基层依法治理工作就是在基层推进‘法治浙江建设的一项好的载体。要加强‘民主法治村、‘民主法治社区创建工作，不断总结经验，强化创建意识，创新创建内容，完善创建标准。”

在2004年到2006年之间，浙江省内涌现了大量创建“民主法治村（社区）”的典型案例，如武义村务监督委员会制度、温岭地区“民主恳谈”、常山地区“民情沟通日”、绍兴地区的“夏履程序”“八郑规程”“董村典章”“村务简报”等民主治村模式。“民主法治村（社区）”的创建工作，是推进“法治浙江”建设的一个重要载体，其对加强基层民主建设力度、增强干部群众的法律思维、有效维护社会稳定等方面发挥着积极作用，从而有效提高了基层法治化水平。

基层法治建设的重要资源就是发挥乡规民约的“软法”约束力和规范作用。习近平在浙江工作期间，虽然没有明确提出要把推广乡规民约作为推进法治浙江建设的重要内容，但是他强调“法治与德治相结合”“切实加强思想道德建设与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德规范”，对基层法治产生了重要影响。浙江《法治决定》规定了“坚持法治与德治相结合”的原则，即“坚定不移地实施依法治国的基本方略，充分发挥以德治国的重要作用，在加强社会主义法治建设的同时，进一步加强社会主义道德建设”。浙江省委推行“法治浙江”时重视乡规民约的方向是非常明确的。endprint

浙江基层本身就具有制订乡规民约的习俗，如淳安县枫树岭镇下姜村的村规民约有着600年的历史，诸暨市枫桥镇先后制定过《1977年枫桥区檀溪公社泉四大队治安公约》、《1987年枫桥区乐山乡大溪村村规民约》、《2001年枫桥镇勤农村卫生公约》。2006年12月，结合法治浙江建设的要求，枫桥镇陈家村与中南财经政法大学法律文化研究院合作，起草与制订了《陈家村村规民约》。从当时的实际情况来看，乡规民约事实上已经成为法治浙江建设的组成部分。

现在，乡规民约已经成为法治建设顶层设计的组成部分。2014年10月，中央《法治决定》明确规定：“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”同年12月，浙江省委十三届六次全会《关于全面深化法治浙江建设的决定》也把“村规民约”作为“推进基层民主法治建设”的重要内容。2015年3月，浙江省综治委、省委组织部、省民政厅、省司法厅又联合下发了《关于全面开展制定修订村规民约社区公约活动的通知》，在全省范围内推进村社“两约”制订修订工作，并要求在今年年底前全省所有的村（社区）完成村规民约、社区公约制度工作，进一步加强基层党组织的领导核心地位，增强基层社会发展活力，加强基层法治建设，为法治浙江建设奠定了坚实基础。

三、以法治推进市场经济

人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题是民生问题。浙江经济就是“老百姓经济”，时任浙江省委书记习近平的这一市场经济观体现了对人民利益的关怀。习近平同志在浙江工作期间，高度重视用法治方法推动市场经济稳健发展，他指出：“必须大力提高经济社会的法治化水平。”在发展市场经济的过程中，必须同时加强法治建设，通过“你中有我，我中有你”的互动，实现彼此的相生相长。“如果不从法律上确认经济实体的法人资格，企业就不能成为真正的市场竞争主体。如果缺乏维护市场秩序的法治保障，市场行为就会失当，市场信息就会失真，公平竞争就会失序。如果缺乏对不正当市场行为进行惩防的法治体系，守信者利益得不到保护，违法行为得不到惩治，市场经济就不能建立起来。”“改革的深化和各种利益关系的不断调整，对从法律和制度上统筹兼顾各方面利益提出了新的要求。”为此，习近平明确提出：“市场经济就是法治经济”。这个观点正是改革开放以来在学界形成的一个共识。习近平这些关于法治和市场经济关系的阐述指引了浙江的市场经济发展，也成为他后来担任党和国家最高领导人后推动全面深化改革、全面依法治国工作的思想基础。

（一）划清政府市场边界

社会主义市场经济本质上是法治经济，那就必须通过法律的手段将政府权力和市场边界划分得更加清晰。这正是习近平提出“市场经济就是法治经济”的出发点。

政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题。习近平在主政浙江时对这一问题就有过明确的阐述，深化市场取向的改革，关键是要处理好政府与市场的关系，即“看得见的手”与“看不见的手”这“两只手”之间的关系。“两只手”应该是这样的关系：在经济社会协调上，市场这只手更多地调节经济，政府这只手则强化社会管理和公共服务的职能；在经济运行上，市场这只手调节微观领域的经济活动，政府这只手用来制定游戏规则、进行宏观调控。习近平将其关于法治经济的精神贯彻到了浙江的经济发展，2003年7月，习近平在中共浙江省委十一届四次全会上明确提出“八个优势”和“八项举措”。这“八个优势”是对浙江改革发展具体实践的高度凝练，而“八项举措”则是引领浙江改革发展向更高更新目标迈进的战略指向。“八个优势”和“八项举措”后来被简称为“八八战略”。围绕“八八战略”，浙江省委先后做出了平安浙江、法治浙江、文化大省、生态省建设和加强党的执政能力建设等决策部署，有机构成了浙江经济、政治、文化和社会建设“四位一体”的总体布局。“八八战略”“四位一体”都涵容了习近平重视用法治方法推进市场经济发展的思想。

市场和政府“两只手”要发挥好作用，离不开法治保障。对此，习近平明确提出：“市场经济必然是法治经济”，要发挥市场经济固有规律的作用和维护公平竞争、等价交换、诚实守信的市场经济基本法则，需要法治上的保障。他要求浙江省在法治建设上走在前列，更多运用法律手段来调节经济、实施监督。从实际效果来看，正如习近平所言，浙江省党委、政府尊重群众的首创精神，稳步推进了市场取向改革，并使市场化程度走在全国前列，这是浙江经济取得成功的基础。

习近平关于市场与政府关系的法治经济观通过十八届三中全会的《改革决定》进一步明确并凝炼，旗帜鲜明地提出：“市场在资源配置中起决定性作用”。在关于经济“新常态”的阐述上，明确指出全面深化经济体制改革，其核心是处理好市场和政府的关系，实质就是建立公权力的约束机制。而简政放权、政府清单、降低市场准入门槛、以新《预算法》规范政府行为、加强事中事后监管、构建市场主体信用体系等一系列改革措施均为贯彻法治经济的具体措施，目的在于找准市场功能和政府行为的最佳结合点，充分发挥市场和政府的优势，做好市场的“守夜人”。

（二）平等保护不同产权

产权制度是社会主义市场经济的基础，产权的界定及产权的保护是促进资源是否能得到最佳利用的关键要素。产权关系的明晰可以降低交易费用，提高经济效率，通过法律界定主体利益可以形成稳定激励，促进财产的自愿交易，将资源配置到最有效率的主体，实现产权利用最优，这在国企改革及农村土地改革中尤为重要。

习近平在浙江工作时提出要促进民营资金加入到基础建设，在法律上确认经济实体的法人资格，使企业成为真正的市场竞争主体，并平等保护不同产权。在《之江新语》一书中有近20篇文章特别关注“三农”问题，鼓励城乡融合，认为“工业化、城市化、市场化和农业农村现代化的齐头共进，是从根本上解决‘三农问题的不二法门”，并认为在深化改革上，应当把建立有利于新农村建设的体制机制作为重中之重。这些执政观点的实质是要求在非公经济发展及“三农”改革方面进行市场化的机制体制创新，而产权保护正是其中的应有之义。十八大以来深化改革的系列措施可以作为诠释这一思想的注脚。endprint

对于产权，《改革决定》明确指出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。我国要创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护。国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。

对于产权的平等保护，《改革决定》指出，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒。

（三）法治经济的目标是公平经济

经济发展的目的是什么？习近平在浙江工作时已给出了清楚的答案：“发展，说到底是为了社会的全面进步和人民生活水平的不断提高。”“‘小不小康，关键看老乡，不让一个贫困地区、一个民族、一个老区掉队。”在市场与政府的“两只手”配合上，习近平认为政府这只手应该更多关注公平，他在浙江工作时提出干部考核不能唯GDP，应既看经济指标又看社会指标、人文指标和环境指标。“缩小地区发展差距，实现区域协调发展是我省‘十一五时期的一项重大历史任务。要实现这一任务，必须贯彻落实科学发展观，注重抓‘两头，把促进发达地区加快发展与欠发达地区跨越式发展有机统一起来。”习近平强调，在二次分配中应当发挥政府的作用，并提出要真正解决公平问题，必须扩大中等收入者的比重，橄榄型的社会结构最为理想。在深化价格形成机制改革中，一味强调配置效率，低收入者可能不能接受，还需要按照社会公平原则制定有关配套措施，对低收入人群的生活给予保障。市场经济的内在价值追求是平等、自由、正义和效率。可见，习近平法治经济思想要义在于，以市场高效配置资源，明晰产权以提高经济效率，构建信用社会降低交易成本，制定市场规则以确保公平竞争秩序，以公平正义为改革方向。

2012年党的十八大以来，从三中全会《改革决定》的深化改革到四中全会《法治决定》的依法治国，再到“四个全面”的提出，习近平法治经济的思想脉络已然清晰。正如他在福建调研时所强调的，全面深化改革、全面推进依法治国，是为全面建成小康社会提供动力和保障。一切的发展均应当以人为本，法治经济不仅强调竞争公平、市场配置、产权明晰，更强调公平公正。法治经济的终极依归是解决民生问题，全面建成小康社会，法治经济是小康社会的重要内容和目标，也是制度动力和根本保障。

《改革决定》中“公平”一词共出现了20次，非常引人瞩目。例如，在城乡建设用地方面，《改革决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”在公共服务方面，《改革决定》指出：“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”在机会平等方面，《改革决定》指出：“健全促进就业创业体制机制。规范招人用人制度，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视。建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之。”在收入分配改革方面，《改革决定》指出：“建立个人收入和财产信息系统，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局。”在社会保障改革方面，《改革决定》指出：“建立更加公平可持续的社会保障制度。推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。”

对于司法公正这一重要的引领力量，《改革决定》指出：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”对此，《法治决定》还特别指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”正是习近平批示纠正冤假错案的原话。

四、以法治护航“美丽浙江”建设

“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容”。习近平关于生态文明建设的思想透射出他的人民利益观与治国理政观。习近平在2002年至2007年在浙江工作期间，一直致力于生态文明建设，使浙江从“绿色浙江”发展到“生态浙江”，再从“生态浙江”发展为“美丽浙江”，期间的风雨历程都突出强调法治的保驾护航作用。不仅如此，以法治护航“美丽浙江”建设的理念已经升华发展为“美丽中国”建设的精神内核，集中体现了习近平法治思想的重要内容。

（一）以法治护航“美丽浙江”建设理念的初步践行

人民利益只有在和谐社会中才能得以真正实现。“天有其时，地有其财，人有其治，天人合一。”习近平的和谐社会观强调：人与自然的和谐是构建和谐社会的重要方面。“绿水青山就是金山银山”，在此理念指导下，2003年1月，时任浙江省代省长的习近平在浙江省第十届人民代表大会第一次会议报告中提出：“以营造绿色环境、法治绿色经济为主要内容，加强生态省建设为主要载体，全面建设绿色浙江。”

习近平充分肯定法治在“美丽浙江”建设中的重要保障作用，要求“进一步加强法制建设，保证生态省建设的权威性、严肃性和连续性”。为有效贯彻落实“绿色浙江”的建设任务，2003年9月，浙江省政府印发的《浙江生态省建设规划纲要》（以下简称《纲要》）提出“研究制定政策法规，为生态省建设提供法治保障”，并具体部署了“制定和完善相关的法规和规章”“加强生态省建设的政策引导”“加大执法检查力度”三方面举措。由此，以法治护航“美丽浙江”建设的理念初步形成。endprint

2003年至2004年间，是初步践行以法治护航“美丽浙江”建设理念的阶段。浙江省为全面落实以法治护航“美丽浙江”建设的决定，首选集中开展制度建设工作。生态危机的根源在于制度危机，生态文明建设的出路在于制度创新。建设资源节约型、环境友好型和气候友好型的美丽浙江，必须加大制度创新的力度。浙江省人大常委会和省政府先后制定与修订了《浙江省水资源管理条例》《浙江省核电厂辐射环境保护条例》《浙江省大气污染防治条例》《浙江省海洋环境保护条例》《浙江省农业自然资源综合管理条例》《浙江省鉴湖水域保护条例》《浙江省森林管理条例》《浙江省村镇规划建设管理条例》《浙江省陆生野生动物保护条例》《浙江省矿产资源管理条例》《浙江省人民政府关于进一步加强环境污染整治工作的意见》《浙江省建设项目环境保护管理办法》等地方性法规和规章，为“美丽浙江”建设创造了良好的制度环境。

在法治保障的基础上，“美丽浙江”建设有序高效地进行，很好地实现了人民利益。浙江省2003年开始实施“千村示范万村整治”工程与农村环境“五整治一提高”工程，2004年又启动“811环境整治行动”。习近平在全省“千村示范万村整治”工作现场会上强调：“实施‘千村示范、万村整治工程3年多来，给我省农村带来了村容村貌和农村生态环境的深刻变化，带来了农民生活质量和生活方式的深刻变化，带来了农村生产条件和生产方式的深刻变化，带来了农村精神风貌和农民文明素质的深刻变化，带来了干部作风和干群关系的深刻变化，带来了政府职能的转变和城乡关系的深刻变化。”

（二）以法治护航“美丽浙江”建设理念的深化落实

以法治护航“美丽浙江”建设的理念明显呈现出进一步深化落实的取向，这主要受时任浙江省委书记习近平法治思想不断深化发展的影响。在2005年3月3日举行的浙江省十届人大三次会议上习近平提出，“法治是和谐社会的重要基础和必要保障。推进法治建设，最根本的是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来，使社会主义民主得到充分发挥，依法治国基本方略得到切实落实，各方面的积极因素得到广泛调动。”习近平在生态省建设领导小组全体会议上又进一步强调：“建设生态省，要与建设‘法治浙江结合起来。要不断推进机制创新，建立和完善生态省建设的长效机制。”显然只有强化法治在“美丽浙江”建设中的保障作用，才能将“美丽浙江”建设更持续地开展下去，才能更好地实现人民利益。

2005年至2007年间，是深化落实以法治护航“美丽浙江”建设理念的阶段。在此阶段，时任浙江省委书记习近平提出“要抓紧制定和完善促进资源节约使用、有效利用的法律法规，建立健全各项规章制度，坚持科学管理和严格管理，坚决改变各种浪费资源的现象”。为此“美丽浙江”的法制建设继续推进，浙江省人大常委会和省政府先后制定和修订了《浙江省渔业管理条例》《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》《行政执法责任制实施方案》《浙江省固体废物污染环境防治条例》等地方性法规和规章。

除此之外，最为重要的是浙江省开始强化环境执法力度，并开始探索以多元化的法治方式来解决“美丽浙江”建设中的难题。在2005年的全省环境执法会议上，浙江省环保局明确要求全省各级环保部门从自身找原因，切实转变思想观念，用足用好现有的法律法规，切实提高执法力度，维护人民群众的环境权益。当年，罚没款就比上一年翻了一番。2005年浙江省政府出台了全国首部《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，尝试以法治方式来解决“美丽浙江”建设的资金之忧。以法治护航“美丽浙江”建设的理念，还体现于“发展循环经济991行动计划”、生态工业示范园区、企业清洁生产示范工程等具体行动中，为此浙江省专门颁发了《循环经济发展纲要》《关于进一步推进浙江省开发区（工业园区）生态化建设与改造的指导意见》等规范性文件。

“法治浙江”的提出是深化落实以法治护航“美丽浙江”建设理念的系统体现。2006年，时任浙江省委书记习近平在浙江省委十一届十次全会上做出了建设“法治浙江”的重大决策，会议审议通过了浙江《法治决定》，从立法、执法、司法与公众参与等各方面为以法治护航“美丽浙江”建设提供了重要保障。2006年5月15日，习近平在其《之江新语》第五篇《和谐社会本质上是法治社会》中提到“法治为人与自然的和谐提供制度支持。”在2007年2月3日举行的浙江省十届人大五次会议上，习近平又强调：“全面落实建设‘法治浙江的决策部署，增强全社会的法治意识，加快法治建设步伐，不断提高各方面的法治化水平，努力为推进科学发展、促进社会和谐提供强大的支撑。”以此系统表达了其在“美丽浙江”建设中的法治观。在习近平的领导下，浙江省坚持不懈地推进平安浙江、法治浙江建设，取得了明显成效，全省经济平稳健康发展，社会和谐安定有序，人民群众安居乐业，为浙江现代化建设奠定了扎实基础。

（三）以法治护航“美丽浙江”建设理念的升华发展

2007年习近平离任浙江省委书记后，他的以法治护航“美丽浙江”建设思想继续留在了浙江并得以进一步贯彻落实。2010年浙江省第十二届委员会第七次会议通过的《中共浙江省委关于推进生态文明建设的决定》提出“强化推进生态文明建设的法治保障”，强调从立法、执法与宣传教育三方面强化“美丽浙江”的法治保障；2014年浙江省十二届人大常委会第十一次会议通过的《关于保障和促进建设美丽浙江创造美好生活的决定》提出“加强法治保障”，强调从健全立法、加强执法、完善标准、推行认证等方面来构建“美丽浙江”建设的法治保障体系。无论是在美丽乡村建设中，还是在“三改一拆”“五水共治”等浙江重大决策的贯彻落实中，法治已经成为保驾护航“美丽浙江”建设的常规举措。近年来浙江“三改一拆”“五水共治”等重点工作，与立法、执法、司法、普法统筹结合，为经济社会发展提供法治保障、制度支撑。

不仅如此，习近平关于以法治护航“美丽浙江”建设的思想已发展为国家战略。习近平一直非常关注生态文明建设，把美好环境作为人民的根本利益来抓。他在云南省考察时强调：“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。”在参加江西代表团审议时，他又强调：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。”在习近平生态治国理念的影响下，“美丽浙江”建设升格为“美丽中国”建设。党的十八届三中全会提出：“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”endprint

“美丽中国”建设必须得到法治的保驾护航。提出建设美丽中国，就是决心不走先污染后治理的老路，这就需要借助于法律的动力和护卫，依靠法治化的制度安排和运行机制。2013年5月24日，习近平在中央政治局第六次集体学习讲话中指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”为此，党的十八届四中全会提出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开放行为和促进绿色法治、循环法治、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。”在这一意义上，党的十八届四中全会所确立的“以法治护航‘美丽中国建设”的理念，就是通过实行最严格的干部考核评价制度，把握生态文明建设的正确方向；通过实行最严格的责任追究制度，保持生态文明建设的持久性；通过实行最严格的环境损害赔偿制度，减少对环境的污染和破坏；通过建立最严密的环境执法体制，严格执行相关法律。2015年3月中共中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》正是将“美丽中国”建设纳入法治化轨道的全面体现。由此，以法治护航“美丽浙江”建设理念升华发展为以法治护航“美丽中国”建设理念，更大范围、更大程度地发挥着保障人民利益的作用。

五、从“平安浙江”到“四个全面”的不断超越

“境安民富”是广大人民群众最朴素、最现实、最切身的诉求。为坚持以人为本的为政理念，践行保障“大民生”的为政理想，积极回应人民群众对平安建设的需求和期盼，在任浙江省委书记期间，习近平亲自倡导十一届浙江省委于2004年初做出建设“平安浙江”的重大战略决策。“平安浙江”建设与“法治浙江”建设获得同步全面深入推进，前者以后者为引领与保障，后者确保前者沿着法治轨道行稳致远。“法治浙江”建设是“平安浙江”建设的重要内容。“平安浙江”建设战略与实践成为“依法治国”“平安中国”，尤其是“四个全面”的理论渊源与实践基础。当下“平安浙江”建设以“四个全面”为纲领和指南，浙江省委、省政府沿着习近平开创的“平安浙江”“法治浙江”建设道路砥砺前行。

（一）“平安浙江”以“法治浙江”为引领和保障

2004年8月4日，习近平在浙江省委建设“平安浙江”领导小组第一次全体会议上明确要求，把建设“平安浙江”贯穿于加快浙江全面建设小康社会、提前基本实现现代化的全过程。“平安浙江”中的“平安”，不是治安好、犯罪少的狭义“平安”，即“小平安”；而是涵盖经济、政治、文化和社会各方面、宽领域、大范围的“平安”，即“大平安”。“平安浙江”建设战略实施之初目标定位于，“促进浙江经济、政治、文化协调发展和社会和谐稳定。

国泰民安法为本，“现代政治文明发展的一个重要成果就是法治，就是用法律来规范各个社会主体的行为”。习近平强调，“法律是治国之重器”，“法治是治国理政的基本方式”，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，号召“开创依法治国新局面”。2006年4月，习近平主持召开省委十一届十次全会，此次会议审议通过了《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》，率先开始“法治中国”建设在省域层面的实践探索。“平安浙江”建设开局之年（2004年），浙江在全国率先建立乡镇（街道）综治工作中心，此后综治工作机制不断健全完善，综治工作中心现已全部“转型升级”为“社会服务管理中心”，后者有效整合综治、司法行政、信访、警务、安全生产等公共资源。期间，社会组织和群众成为“平安浙江”建设的重要参与力量，浙江社会组织获得了健康有序发展，群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务的能力不断提高，浙江社会治理方式不断创新，德治、法治、自治相结合的基层治理机制进一步健全。随着“法治浙江”建设的不断推进和公共法律服务的全面覆盖，浙江逐步建立起系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的社会治理体系，“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”逐渐成为人民群众的自觉选择。

“平安浙江”建设最重要的经验在于，“坚持发挥法治的引领和保障作用，不断提升平安浙江建设水平。法治是平安建设的重要保障，平安是法治建设的重要目标”。只有同步深入推进“平安浙江”建设与“法治浙江”建设，才能全面扎实推进浙江社会治理体系现代化。换言之，“法治浙江”建设既是“平安浙江”建设的重要内容，也是“平安浙江”建设的引领与保障。

（二）“平安浙江”是“四个全面”的重要前期实践

现代治理理念内涵极为丰富，既是党和政府的领导与多元主体参与公共事务的统一，也是法治与德治、管理和服务、常规管理与非常规管理（即应急管理）的统一。在“平安浙江”11年建设实践中，上述现代治理内涵均有充分体现与大胆探索。“平安浙江”建设是一项系统工程，在11年不懈探索中，浙江总结自身的十大创新做法，即民主恳谈聚人心、领导下访解民忧、综治中心促稳定、村务监督更阳光、老乡警察管老乡、法律服务一体化、应急联动保民安、邻里中心激活力、网格管理强服务、新老村民乐相处。目前“平安浙江”建设与“法治浙江”建设的阶段性目标已基本实现，即安全稳定的社会环境、公平正义的法治环境和优质高效的服务环境。

“四个全面”即“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局”，是以习近平为总书记的新一届党中央治国思路的高度概括，是中国特色社会主义伟大事业的顶层新设计，是马克思主义与中国实践相结合的新飞跃。2015年2月2日，在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班仪式上，习近平集中论述了“四个全面”战略布局的逻辑关系，即全面建成小康社会是国家战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。当下“全面依法治国”与“全面深化改革”在“四个全面”这一宏大战略布局中互为“姊妹篇”，两者形成“鸟之两翼、车之双轮。

考察“平安浙江”与“法治浙江”建设历程可以得出如下结论：“平安浙江”与“法治浙江”建设战略与实践成为“依法治国”“平安中国”，尤其是“四个全面”的理论渊源与实践基础：一方面，“四个全面”战略布局是以“平安浙江”建设战略为基础的创新、升华、超越；另一方面，以“平安浙江”为重要前期实践，“四个全面”是习近平更加完整、趋于成熟的治国理政总体框架。

（三）“四个全面”指导当下“平安浙江”建设

2004年以来，浙江各级党委、政府始终坚持把“平安浙江”建设作为“一把手”工程。“平安浙江”建设被纳入经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”的总体布局中来予以谋划和推进。“平安浙江”建设“符合广大人民群众的意愿，是关系浙江改革发展稳定大局的一项长期的战略性任务。”得益于“平安浙江”建设的有效实施和逐步推进，浙江经济社会发展与平安建设水平获得同步提升，刑事发案、信访总量、生产安全事故总量连续实现“零增长”，人民群众安全感、幸福感不断增强，2014年人民群众安全感满意率达96.2%，浙江被公认为全国最安全的省份之一。当下“平安浙江”建设以让人民群众有更多获得感为目标，细微至“房檐下的安宁和舌尖上的安全”㈨。广大人民群众既是浙江社会和谐稳定的受益者，又是“平安浙江”的建设者。

目前，浙江各级党委和政府以“四个全面”战略为政治纲领和行动指南，致力于提高“平安浙江”“法治浙江”建设现代化水平，努力在推进“平安中国”“法治中国”建设的进程中走在前列。2015年3月31日在建设“平安浙江”工作会议上，浙江省委书记、建设“平安浙江”领导小组组长夏宝龙指出，“四个全面”战略布局均与“平安建设”密切相关。浙江各级党委和政府应着眼“四个全面”的战略布局，紧紧围绕全面建成小康社会这一战略目标，不断提高“平安浙江”建设现代化水平；坚持向全面深化改革要动力，不断推进浙江社会治理体系和治理能力现代化；坚持以“法治浙江”建设为保障，不断提升“平安浙江”建设的法治化水平；坚持以全面从严治党为保证，不断提升党领导平安建设的能力和水平。

无论是主政一方，还是领导一国，习近平都坚信，“政贵有恒”，“为官一方，为政一时，当然要大胆开展工作、锐意进取，同时也要保持工作的稳定性和连续性”。经过11年一以贯之的落实与坚持，“平安浙江”建设呈现出民富与民安齐头并进、和谐发展的态势。从“平安浙江”到“平安中国”建设，从“平安浙江”“法治浙江”到“四个全面”是习近平治国理政理念的逐级提升和不断完善。“平安浙江”建设现已成为“平安中国”建设的先行样本，“平安浙江”“法治浙江”的建设成效为“平安中国”建设、“法治中国”建设提供了宝贵经验和鲜活样本。

责任编辑 陆莹endprint