规律·规则·规制：论“以审判为中心”的制度建设

王文华

内容摘要：以审判为中心的制度建设必须符合“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法规律。同时，需要一套切实可行、高屋建瓴、协调一致的规则，以及全面的动态规制。没有对司法规律的准确认识，制定出的规则与规制行动就难以保证准确的方向;即使认识到了司法规律的本质，也有强大意愿，如果缺乏规制的行动力，再好的规则也会沦为“纸上的法”。“规律·规则·规制”是将以审判为中心的主观意识化为客观行动的递进过程，只有相互结合才能稳健、有效、可行，从而促进公、检、律与法院的联动改革，实现司法正当程序、做到严格司法、公正司法，在此基础上兼顾效率。

关键词：规律 规则 规制 以审判为中心 制度建设

前  言

改革开放来，我国在法治建设与人权保障方面取得了举世瞩目的成就，〔1 〕在推进司法改革、打击违法犯罪、维护社会秩序与保障人权方面一直在作不懈的努力。具体到以审判为中心，我国修订后的《刑事诉讼法》已有了很大进步。〔2 〕然而，由于我国法治建设时间不长，历史上长期存在对被告人进行有罪推定惯性思维，公检法司法机关之间、法院与其他监督机关之间、与媒体之间的关系始终未能达到理想的状态，不同部门对宪法、刑事诉讼法所规定的审判独立、检察独立原则的理解也不尽一致。因此，在取得法治建设伟大成就的同时，必须认识到与全面依法治国仍有较大距离，甚至不时曝出令人扼腕叹息的冤错案，〔3 〕不得不令人深刻反思。党的十八大以来，从中央到地方、从官媒到民众，对公正司法、严格司法的呼吁越来越高，正全面开启了深入公正司法、严格司法精髓的“以审判为中心”制度建设与学术研讨的新模式。俗语云，“纲举目张”。“以审判为中心”需要从“规律·规则·规制”三方面去努力建构、落实，实际上也是回到公正司法的原点。

“规律”是指“以审判为中心”本身就是司法规律的题中之意，但是在我国还没有形成各部门自觉的意识和实践的情况下，一切制度设计都应当努力探寻司法规律，而不是为了改革而标新立异、将问题复杂化、多头化，否则会越来越背离司法规律的要求。

“规则”是指要将美好的蓝图规范化，用刑事司法标准、庭审规则等规则相对固定下来，对法律问题的解决还应当有“法律意识”——多用规则，少拍脑门，减少主观随意性。“规则”的另一层含义是积极关注国际规则以及其他国家的相关规则，在保持中国特色的前提下努力吸收世界司法文明的精华，少走弯路。“法治”的本意就是“规则之治”——“rule of law”。

“规制”本意是指外部力量为使某一事物达到一定状态所作的矫正设计。规制的发生必然以规制对象的偏颇为前提，即只有对已发生偏离轨道的状态施加一定外力，方能使其得到矫正和恢复状态。即使是制定得非常好的规则，如果没有有效、动态的规制，其执行也会大打折扣。不仅是因为“徒法不足以自行”，而且还因为长期形成的“以侦查为中心”、权力干预司法、过激的舆情干预司法的不当观念或做法的影响。因此，在规则以外，还需诸多相关部门和人员在观念、其他制度上的积极姿态、诚心投入，才可能使得以审判为中心得以按照制定的“规则”行事，才可能真正遵循司法“规律”。

一、规律篇：遵循司法规律，观念先行

“司法”就是国家“为双方当事人提供不用武力解决争端的方法”，〔4 〕是避免私力救济、暴力的恶性循环的正当渠道。遵循司法规律的终极目标是追求司法公正，“以审判为中心”即为实现该目标的核心保障，也是司法规律的价值蕴涵，是任何一个法治国家的题中之义，其制度设计也应当努力体现司法规律。法院的功能就是定纷止争，如果这个功能不由法院通过审判来实现，而是在审前环节早已确定好，只是在法庭上“演”一下，那法院也不成其为法院。

以审判为中心其实是针对刑事司法，因为民事、行政案件直接上法院，无所谓“以审判为中心”。刑事司法规律蕴含着一些最基本的理念与制度，包括司法中立、控辩平等、证据裁判、直接言词原则、司法的民主性等。例如，法院本质上就应当是中立的，容不得任何来自内部或外部的干扰。党的领导、人大的监督、媒体的监督当然不可缺，但是不应直接干预办案。对法院的最好监督，一是审判公开，二是司法民主，三是司法责任制。第一，审判要是让民众看得见的“阳光司法”、公开审判。第二，要吸收民众参与的陪审制度。这也是司法规律本身所决定。司法是精英的活动，但是司法不能脱离社会。它总是反映社会一般价值观、反映当下社会需求的审判，过于超前或过于落伍的裁判都将失去司法公正的社会基础，也难以有长久的生命力，更难经得起历史的检验。当前亟待改变人民陪审员“陪而不审、审而不议”、“陪审专业户”等现象，同时通过繁简分流，〔5 〕使得陪审员实质性地发挥司法民主的作用。2015年4月1日，最高人民法院、司法部《人民陪审员制度改革试点方案》经中央全面深化改革领导小组审议通过，在人民陪审员选任条件、程序、参审范围等方面进一步完善。第三，司法责任制的重要性自不必赘述，最高人民法院、最高人民检察院也正在分别制定司法责任标准。

司法规律意味着实现证据裁判与直接言词原则。首先，证据先入为主、不经双方质证，甚至证据先天不适格、不具备应有的证据能力，却堂而皇之地进入卷宗，甚至被判决书所采纳，那是对司法规律的极大讽刺，还不如古老的“神明裁判”来得坦荡、直接，因为它根本就不需要证据进行裁判。因此，非法证据排除规则要落地，同时需要对侦查权的有效监督。如果指望到法庭上再“破案”，是“很傻很天真”的想法。何况过去长期在党委、地方政法委“协调”下的“一盘棋”、维稳思路之下，不要说被告人及其律师，就是法院本身，想要推翻证据有疑点的案件起诉都难如登天。因此，对侦查活动进行司法审查、制约，将事实问题、证据问题在第一道关卡就将功课做扎实、将非法证据尽可能消除或减少在初始状态，才是以审判为中心的最好保障，也是真正落实三者“相互制约”的核心内容。其次，贯彻直接言词原则是证据裁判的重要程序保障，它要求法官、陪审员都必须自始至终在法庭上亲自接触证据材料、直接感受证据材料，而且应当尽可能接触原始证据材料，而不是第二手或者更远离原始的材料。“要求以言词陈述或问答形式而显现于审判庭之诉讼材料，法院始得采为裁判之基础。” 〔6 〕如果开庭后法官见到的都是以往的侦查笔录，就失去了开庭的意义，也难以对证据的客观真实性、关联性、合法性进行全面、彻底的审查，得出的裁决结果就很难保证“事实清楚，证据确实、充分”。

要完善具有中国特色、符合司法规律的司法体制，不断提高司法公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，必须全力推进“以审判为中心”的司法改革。为保证改革的稳妥性与调动各方积极性、做好统筹全面协调，此次改革不仅是着眼于“事”——“以审判为中心”，同时也是着眼于“人”——首当其冲的是法官。世界上绝大多数国家的司法经验表明，在任何一起“以审判为中心”、庭审实质化的案件中，法官的地位至高无上。有学者甚至提出，“警察权与司法权的上、下位关系，是其人治与法治相区别的制度性标志”。〔7 〕显然，进行形式化的审判、傀儡式的法官有着太多的难言之隐——被上下、左右、前后夹击，没有足够的司法权威，日子不好过，也说了不算，当然不可能是“以审判为中心”。反过来，司法规律也要求法官、检察官的高素质、强能力，这种司法职业能力需要抵抗风吹雨打、大风大浪的考验。

不同法律文化传统、不同司法体制、不同政治制度乃至不同经济发展水平的国家，甚至在同一国家的不同经济发展阶段，司法规律的内容会有所差别，然而，应该成为共识的是，司法规律本身就是符合一国国情、社情的司法权配置、司法权运作的常识、常情、常理。如何保障规律本身蕴含的这些基本要求的实现？靠法、靠规则。

二、规则篇：制定统一的刑事司法标准

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”为此，我国亟待建立以审判为中心的《刑事司法统一标准》（以下简称《标准》）。“推行以审判为中心的诉讼制度改革，其实质是在诉讼全过程实行以司法审判标准为中心。”这需要在革新刑事司法理念、夯实侦查基础工作、改革提起公诉制度、实现庭审实质化、重视辩解辩护意见、健全非法证据排除制度、贯彻疑罪从无原则、营造良好社会氛围等八个方面全面推进。〔8 〕从规则之治的角度看，《标准》至少需要但是不限于以下的前提、核心、抓手、标准与内容。

（一）《标准》的前提——顺畅、正常的公、检、法、律关系

此次我国领导层提出“以审判为中心”、庭审实质化，都是第一次，充分显示了中央对于司法公正制度建设的决心。这不啻于一次大变革，如果不说“大革命”的话。那么，刑事司法究竟应当如何摆正、理顺三机关的关系？

我国《宪法》明确规定了法院和检察院是中国的司法机关，公安机关是国家行政机关的一部分，《宪法》第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。《宪法》第135条还规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。多年来实践中的三家关系并不怎么理想，例如有时是“兄弟般”的亲密关系，“严打”时期甚至出现过三机关联合办案、一把抓。而晚近依然多见的是三机关的互相配合多于互相制约。三机关另一种并不理想的关系是超出了工作的必要性的“制约大于配合”，也可以说是“互掐”——检法互掐（公诉方不补充证据、不撤回再诉等）、公检互掐（退侦的卷宗原封不动再次移送检察院）以及近些年律法之间的对抗加剧，出现所谓“死磕”律师。这种两极化的关系将本应是机关之间的正常工作关系变成了非常私人情绪化的“刘关张”的关系——如果机构负责人的私人关系好，那么公、检或检、法的机构关系也会比较好，不仅合作顺畅，而且“非常顺畅”;反之，如果机构负责人的关系不好，那么“制约”远大于合作，不利于案件的公正、及时的审理，也不利于以审判为中心目标的实现。可以说，多年来变化着的是三家关系，不变的是“以侦查为中心”、审判虚化的问题，导致冤错案频现。

几年前，我国有些学者与司法人员质疑三机关“分工负责、互相配合、互相制约”原则的规定，〔9 〕有些则建议弱化检察院的“司法机关”性质。〔10 〕但是，全面重构三机关关系机制，不仅需要修改刑事诉讼法，还需要修改宪法这一根本大法，在当前还缺乏足够的共识，条件尚不成熟。相反，如果能以此次既有明晰的顶层设计、又有普遍的社会呼声的“以审判为中心”司法运行机制改革为契机，全面推进制度建设，则对未来完善公、检、法三方关系提供了鲜活的实践经验，在此基础上再修改立法，更为可行。

三机关分工负责、互相配合、互相制约原则本身没有错，关键是如何理解与落实，这其实需要细则加以规定的。多少年来的三机关或推诿或“联袂”都是不正常的现象，亟待三机关共同出台统一的细则加以规定，而《刑事司法统一标准》、《庭审规则》等规则将为“分工负责、互相配合、互相制约”提供最好的注脚。单靠法院、检察院、公安各搞一套，如同当年对刑事诉讼法的解释一样，难免出现相互矛盾、冲突之处，最后还是需要人民代表大会或其他部门出面协调。这不仅不严肃、影响司法权威、耽误司法效率，也不利于保障人权。

（二）《标准》的核心——审判独立、审判公开

审判独立是指在法院审判权之下的个案裁判权的独立行使。它是法官享有全权审理和裁判案件的权利，同时对自己的不正确或错误裁判承担完全责任的一种审判工作制度。〔11 〕这是一个无比宏大的话题，在此不予赘述。〔12 〕审判独立既是以审判为中心的思想与制度建设的前提，也是以审判为中心的目标。全社会要努力培育审判独立的意识，从而为以审判为中心的推进创造条件。

例如，要解决以审判为中心与公检法“分工负责、相互配合、相互制约”原则的根本冲突，就不能回避法院——具体到个案，则是案件承办人——与党委、纪委、政法委以及法院上级的关系，这些最好都予以明文规定，即需要有行为、有纪律或法律后果的规定，而不能只是原则性表述。从判例法角度看，对这些情况要及时公布，什么干预情形受到什么处罚。因为干预司法就是在动摇司法公正的根基，不管是以顾大局、维稳还是监督司法为借口。这是因为，对于在思想上、作风上并不罕见的“权大于法”的惯性的矫正，“矫枉必须过正”，也许也可以采取“权力负面清单”——究竟哪类敏感、有社会影响力的案件才可让上述机关、部门介入、什么时候介入、以何种方式介入、介入到什么程度。这个问题必须从根本上得到解决，否则以审判为中心无从谈起。对干预司法的权力的制约必须是彻底的。

另一方面，对那些记录与通告干预司法的案件承办人，要提供可行的保护措施，包括职业保障等。其实，这些行为的性质类似于举报、批评监督，在中国这一人情社会是很忌讳的，特别是干预司法者往往还是能够决定其升迁、去留、各种待遇的人！因此，如果没有“罚则”，这些规定就等于没了“牙齿”，是啃不动硬骨头的。对此中央有了明确的指示，习近平总书记在2014年、2015年中央政法工作会议上都强调，“各级党委要带头依法办事，支持人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权，支持政法各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作，为政法机关依法履行职责创造良好环境”。2015年3月26日，中央政法委《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》出台，2015年3月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》出台，两项制度相互衔接配套，共同构筑起了抵御干扰公正司法的制度防火墙，努力保障司法人员依法履行职责，有效防止关系案、人情案、金钱案，维护司法公正。

2014年，我国在深化审判公开上有很多实质性举措，全面启动了审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设，大大推进了开放、动态、透明、便民的阳光司法机制的建设。〔13 〕同时，检务公开、警务公开也在大力推进。这些都是我国法治建设的可喜进步，然而距离“阳光司法”、以审判为中心的要求仍有距离。今后在落实这些措施时，还需要注意避免“选择性公开”。

（三）《标准》的抓手——制定统一、完备、细致的刑事证明标准或证据规则

以审判为中心，就是刑事诉讼各环节都要围绕审判中事实认定、法律适用的标准和要求进行指控和辩护，取证、举证、质证最后都要落到审判环节的认证上来，都要以刑事诉讼法规定的证据规则、证明标准为指引。要全面贯彻证据裁判规则，侦查、起诉、审判实行统一的刑事证据证明标准，要求案件事实清楚，证据确实、充分。尽管实践中越到后面环节，对证据的要求越来越高，但是如果在侦查阶段就放低对证明标准的要求，特别是在证据能力方面放松、放宽要求的话，那么对这种有瑕疵的证据，而且不是个别案件“带病” 〔14 〕进入下一个程序，要想都靠检、法不断“排除”，将使案件办理陷入被动：诉也不是，不诉也不是;判也不是，不判也不是。冤错案就是这样“将就”后的恶果。古谚云，“取乎其上，得乎其中”。侦查机关如果不瞄准统一后的，与检、法一致的证明标准或证据规则，那么以审判为中心就将陷法院、检察院于混沌，令其疲于奔命和被动为难。

（四）《标准》的“标准”——参照刑事司法国际最低标准

《标准》的制定需要立足国情、具有中国特色，也要有国际视野，特别需要关注联合国的相关公约或准则，其中的大部分内容也是世界绝大多数国家遵循或努力遵循的司法最低标准或底线标准。

联合国刑事司法准则是由联合国制定或批准的有关刑事司法的标准和规范，体现为《联合国宪章》、《公民权利与政治权利国际公约》等国际公约以及一些示范性、建议性准则。〔15 〕具体的有关侦查工作和执法人员行为的联合国准则就有《执法人员行为守则》、《执法人员使用武力和火器的基本原则》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》、《酷刑的法律调查和取证规则》（《伊斯坦布尔议定书》）等。〔16 〕有关检察工作和律师辩护的准则有《关于检察官作用的准则》、《关于律师作用的基本原则》等。有关司法机关和审判的准则有：《关于司法机关独立的基本原则》、公正审判的国际标准，例如《公民权利和政治权利国际公约》等。这些准则高度重视刑事司法中的人权保障和着眼于对犯罪的长远预防，为成员国的刑事司法体制改革提供了可供参考的国际标准和导向。我国对批准或参加的公约应当履行条约义务，在结合国情的情况下向国际标准看齐——何况有些是国际刑事司法最低标准——使得联合国刑事司法准则在我国得到真正的实现，从而既打击犯罪、又保障人权。

（五）《标准》的内容

1.《标准》适用的案件范围

并不是所有刑事案件都必须以审判为中心，例如死刑复核案件就由于其特殊性不宜适用《标准》中的所有内容，特别是程序流程，尽管在实体标准、程序标准方面很多还是可以适用的。因此，首先，需要规范《标准》的适用对象，主要是一审被告人不认罪的普通程序案件。一审要解决事实与法律、定罪与量刑的问题，相比之下，法律适用问题中的错误将来容易纠错，而事实、证据方面的问题主要靠一审把关，因为二审、申诉、死刑复核程序要“以审判为中心”有一定难度。其次是普通程序案件。例如根据2014年“两高”在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定，速裁案件就很难做到以审判为中心。当然，该决定也强调，“试点刑事案件速裁程序，应当遵循刑事诉讼法的基本原则，充分保障当事人的诉讼权利，确保司法公正”。〔17 〕具体的案件适用范围应当在《标准》中直接写明。

2.实体标准

实体标准是指定罪、量刑的标准。这无疑是《标准》的核心内容之一。亟待规定《死刑适用标准》，对什么是“最严重的犯罪”、共同犯罪中死刑的适用原则与限制等都需要作出具体规定。〔18 〕又如，最高人民法院发布的《量刑指导意见》目前只涵盖15个罪名，有必要扩展到更多常见、多发以及争议较大的罪名，包括适用死刑的罪名的量刑情节，等等。

判决书等司法文书有没有标准？当然不是制作八股文，但是可以对一些重大案件提出要求，加强说理。其实，可以借鉴域外经验，直接将法学专家的理论学说在判决书中引用。就刑事审判而言，我国无论是刑法还是刑诉或其他相关领域的学者理论，都日臻成熟，既国际化又本土化，法官在相关案件中可直接引用，好处在于：一是准确，二是快捷，三是尊重其著作权。

3.程序标准

这方面内容较多，简言之，包括审判流程标准，包括审判公开、判决书公开的标准、庭审笔录的制作标准、直接言词原则的标准等。例如审判公开的标准，就涉及多重的罪行或犯罪种类、被告人多大级别、哪一审级、庭审公开到什么程度、多少人可以旁听、如何落实集中审理，有数个指控罪名的，其中一个罪名属于不公开审理的，其他罪名的审理是否也都不公开。又如，指定管辖也需要进一步细化。

再如，为促使刑事案件的庭审实质化，需制定完备的《人民法院法庭规则》，全面规范庭审中不同角色的言行。我国的《人民法院法庭规则》已经适用了20多年，很难适应飞速发展的社会对审判工作的需要。2015年1月26日，最高人民法院院长周强主持召开最高法审委会全体会议，讨论修改《人民法院法庭规则》。〔19 〕例如，对于最近曝光的“闹庭”律师，究竟如何既维护应有的庭审秩序，又保障律师的辩护权＼庭审规则，则对控、辩、审以及其他诉讼参与人都是有章可循的好事。

三、规制篇：规则落实的重中之重

为优化国家司法权力、保障公民合法权益、理顺司法体制，2015年以来，最高人民法院、最高人民检察院、公安部共推出了200多项相关领域的具体改革措施或任务，包括防范干预司法、法检“自我惩戒”制度、办案质量的终身负责制与错案责任倒查问责制等，〔20 〕公检法系统出台的这些措施，从各自不同角度、不同职责范围，对未来一段时间全国的司法体制改革作出了重要部署，是对党的十八届四中全会全面推进依法治国“顶层设计”的细化与落实。

多年来的实践也证明，在很多领域我国不缺法，只是不依法执法，不严格司法。最大的挑战是落实，“一分规则，九分落实”。以审判为中心需要符合司法规律的具体规则的制约，但是静态的规则离不开动态的规制——“规则之治”。在顶层有明确设计、社会有强烈呼声的大好机遇之下，如何实现以审判为中心的“治”？需要尽快建立以审判为中心的多项保障措施，使各种推进以审判为中心制度建设的规范具有可行性、实操性。笔者认为，当前最为紧迫的有两点：第一，尽快建立法官检察官权责利相统一的机制，特别是基层;第二，建构公正司法的社会基础。

（一）尽快建立法官检察官权责利相统一的机制，特别是基层

“以审判为中心”是“事”，任何事情的落实规制在“人”，在此项改革中的核心主体是法官、检察官、公安人员、律师，尤以对法官检察官的挑战巨大。当前在一些地区一线办案人员压力过大，法官检察官队伍不稳定、人才流失严重，落后地区更是缺人、缺钱、缺装备。我们有理由相信，法官、检察官对世人来说仍然是神圣、令人向往的职业，但是现实情况常常是任务重、权责不够明确，待遇一般，特别是基层法院、检察院。基层非常缺乏具有多年办案经验、还能够长期坚守办案一线的法官检察官。因此，以审判为中心其实对公、检、法、司、律师都提出了很大的挑战，如果没有一支奋战在基层的素质过硬、作风过硬的司法人才队伍，实现以审判为中心的目标是遥远的。为保障符合司法规律的各项规则的有效运行，需要尽快建立法官、检察官权责利相统一的机制。

最高人民法院《关于完善司法责任制的若干意见》、最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》在不久的将来有望通过，其积极意义自不待言，但在加强法官、检察官司法责任的同时想办法提高其权、利。在两大法系很多国家，不要说基层法院法官，就是治安法庭的法官、小额诉讼法庭的法官，他们都充满了职业自豪感、使命感，在和他们谈话的过程中你会深深地感受到他们的生活充实、幸福指数很高，这种工作一干就是一辈子。而我们为什么那么缺乏甘于在基层、在一线长期从事审判工作的法官？拿什么留住人？这个问题既与其待遇相关，更与基层法官、检察官的自我价值实现追求有关，无非是政治、经济、安全方面的考虑。从根本上讲，也与第一点——审判独立有关。因此要实现以审判为中心，必须在强化司法责任制以外，加强基层司法人员的职业保障，切实解决基层法院法官的各种待遇问题，才能使基层法官不再是“戴着镣铐跳舞”，不再因为不堪重负、不堪重压而寻求自由解脱、放弃曾经梦寐以求的神圣岗位。以审判为中心，思路转变在人，最后落实也在人，特别是需要长期奋战在全国各地一线、高素质的基层司法人员。当然，这些需要财政体制的匹配、法官遴选机制的改革等，限于篇幅，不予赘述。

规制、落实需要多方面理念的转变，从而达成共识，才能收效。以审判为中心不是弱化公、检职能，而是公、检系统的机遇与挑战，特别是对公安部门长期以来“以侦查为中心”的现实困境如何破解，公安人员压力很大、素质需求也越来越高。因为以审判为中心的第一道证据材料绝大部分形成于公安阶段，自然要求全面提高案件侦办质量、全面加强人权保障意识、全面提高证据意识，实现“由供到证”为“由证到供”的转变。然而，与检、法不同，公安人员不需要通过司法考试，实践中又没有类似其他国家的治安法官对诸如搜查、扣押、拘留、逮捕等侦查权行使的“令状”审查，导致长期以来的侦查权失控。如前所述，公安系统内部也在不断出台新的规定，提出严格执法的具体要求。2014年，《公安机关办理刑事复议复核案件程序规定》、《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》、《公安机关讯问犯罪嫌疑人录音录像工作规定》等规范性文件相继出台。公安系统还加强执法监督管理，完善执法质量考评制度机制，组织不捕不诉案件执法巡查，这些都是积极而有效的举措。这是公安系统内部的改革，意义非同寻常。但同时，如何在观念上、制度上对侦查权进行有效的外部规制，恐怕还有很长的路要走，以审判为中心制度的真正建立也有很长的路要走。因为对侦查权进行外部的司法审查、限制侦查权是极为重要的，而要实现司法权对行政权的有效监督，需要制度上的通盘设计。相比于追诉机关自身而言，由中立的第三方法院来进行救济更加客观公正。例如，对人身保全措施需要由法院审查批准逮捕、羁押等强制措施，而且被逮捕、羁押的被告人有权向法院提出申诉，要求法院通过言辞审理的方式对逮捕、羁押的合法性进行审查。此外，法院在必要时对重要的搜查、扣押、检查等有可能对公民权利造成侵害的证据保全措施进行审查和批准，对一些秘密侦查措施和技术侦查措施，如监听、诱捕、秘密录音、拍照、录像等更需要法院进行适当的司法审查。这样一来，裁判活动就不仅存在于法庭审判阶段，而且也存在于审判前的诉讼阶段，并被用来决定与个人基本权益有关的一切事项。

我国当前还做不到法院对侦查权的制约，〔21 〕然而应当大力加强对侦查权的制约。例如，有人提出由检察院行使对侦查的审查权，〔22 〕其实该权限一直都存在，不批捕、不起诉等就是在对侦查行使否决权。但是检察院也没有像国外治安法官那样大的“令状”审查权力，实践中侦查权涉及面宽、自主性大，检察院、法院很难具体管。在当前尚做不到由中立的法院进行司法审查时，就必须全面加强检察监督，而不是“生米做成熟饭”时端到法庭上，到时法官很难看出究竟是什么米做的饭了，如何排除合理怀疑？以审判为中心的目标也难以实现。

可见，检察院围绕“以审判为中心”的改革压力不小。绝大多数公诉案件可能出现的情况是，一头是硬件、软件都很难“跟上趟”的公安，另一头是对办案质量要求越来越高的法院，很容易出现实践中所说的所谓“一头粗、一头细”的问题，检察院夹在其中。这“饭”也不好端。如果“夹生饭”退侦太多、不捕不诉的太多、都挡在门外也不行，对公安那一关没交代，将来还怎么“互相配合”？捕了诉了将来到法庭上也是给自己找麻烦。公正司法对审前阶段的需求其实就是要严格加强侦查监督，特别是严格把握审查逮捕、审查起诉的证据标准，从源头上提升侦查证据的质量，经得起法庭上的质证。可见，以审判为中心，事实上对公安、检察的高素质、高职业能力的专门人才需求十分急迫，而全面提高司法工作人员的专业入门门槛、提高待遇等保障的“两提高”都迫在眉睫。

“以审判为中心”的制度建设只有公、检、法是不够的，必须强化辩护职能，及时解决有效辩护不足、辩护率不高的问题。要真正实现“事实调查在法庭，证据展示在法庭，控诉辩护在法庭，裁判说理在法庭”，离开了律师的合法辩护，效果将大打折扣。因此，既要规范法庭秩序，又要完善辩护权的制度保障。实质的审判需要律师的实质辩护，才能全方位促进公正司法。

令人欣慰的是，一年来的“以审判为中心”的改革实践证明，〔23 〕改革试点工作进展顺利，优秀人才向办案一线流动的趋势开始显现，办案质量和效率明显提升，人民群众满意度逐步提高，充分说明中央关于改革试点的决策和方向是正确的。

（二）建构“以审判为中心”、公正司法的社会基础

要“以审判为中心”、严格司法、公正司法，“徒法院不能自行”，需要深厚的社会基础。法官公正办好每一个案件固然就是最好的普法。但是在国际层面全球化加剧、国内层面多年以来的传统“单位”功能不断弱化的今天，各种社会矛盾加剧、冲突频繁、违法犯罪等不安定因素增多，法院要办好每一个案件也需要全社会的支持。

例如，从立法上看，在社会转型期，社会的快速变化与法律的稳定性、立法过程的长期性相互冲突，包括刑法、民法等多种基本法律在内的法律常常来不及对快速发展的社会关系做出事无巨细的及时反应，而且一切问题都等待立法规定是非常不经济的。这就需要立法部门关注“软法”的作用，即那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范，包括惯例、公共政策、行业自律规范、合作规范、专业标准、弹性条款等。因为“软法”侧重于社会公共性的体现，关注多元利益诉求，倚重协商民主，推崇认同、共识与合意，因而能够对民众起到“润物细无声”的社会基础培育功能。因而，应当充分发挥非政府组织的作用，使其工作经常化、专业化，形成“政府·社会·公民”三位一体的结构，社会矛盾与纠纷将有缓冲、消化的余地。在具体方法上，应当充分运用民主协商、行政协调、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等多种手段，规范社会行为，调节利益关系，减少社会问题。

从执法层面看，执法机关的社会管理手段、特别是重视民生、维稳与维权并重的理念与措施的双层创新会在很大程度上减少冲突、化解社会矛盾。

从舆情引导上看，民众、媒体对司法审判的了解与理解对公正司法也会逐步形成一个良性的司法生态环境。尽管出现了一些冤错案，但是在司法机关努力通过“以审判为中心”的制度建设不断提升司法公信力的同时，包括网络形式在内的各种媒体也需要积极、理性地给读者、观众和听众、网民讲好“案件故事”，平衡媒体监督与保守国家秘密、商业秘密、个人隐私的关系，避免“民意审判”、“媒体审判”。这将极大地促进“以审判为中心”各项制度的落实。

公正司法与社会基础是相辅相成的。司法民主化也是法治社会的一个基本要求，司法不可能忽略民意，但是也不能被非理性的所谓“民意”所绑架，其出路仍然在于尊重案件事实与证据、尊重法律，一切“以审判为中心”。

结  语

以审判为中心的制度改革必须贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，符合和体现“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法规律。同时，需要一套切实可行、协调一致的规则，确保以审判为中心有章可循。在意识上领悟了司法运行规律真谛、制定出相应的静态规则之后，最为关键的一步是动态规制，是“行动”、是落实。以审判为中心的三阶关系——“规律·规则·规制”是将主观意识化为客观行动的递进过程，没有对司法规律的准确认识，制定出的规则与规制行动就难以保证准确的方向。而即使认识到了司法规律的本质，也有强大意愿，拿出了时间表、路线图，却没有规制的行动力，以审判为中心也会沦为“纸上的法”。我国司法亟待切实改变审者不判、判者不审、权责不明、权责不一等突出问题，以审判为中心是关键词，围绕它的是牵一发而动全身的改革，因此需要稳健、有效、可行，法院内部去行政化、外部去干扰公、检、律联动改革。改革既要本土化，也要关注国际司法改革趋势与标准，才能做到司法正当程序、严格司法、公正司法，并在此基础上兼顾效率。