PPP模式在农村基础设施中应用的法律探究

南京农业大学 张悦



PPP模式在农村基础设施中应用的法律探究

南京农业大学 张悦

摘 要：PPP模式（public private partnership）是指私人部门与政府合作，参与基础设施建设并提供公共产品和服务。资金投入的不足是我国农村基础设施薄弱的根本原因，为缓解政府压力，引入民间资本显得尤为重要。本文探究了在农村基础设施领域运用PPP模式应该受到的法律约束和监管。

关键词：PPP模式 农村基础设施 法律 监管

PPP模式最初起源于英国，在改革开放之初进入中国，PPP模式在农村基础设施领域的应用经验尚不完善，而且法律制度也不健全，制约着PPP模式在我国的发展。目前我国还没有出台一套针对PPP模式完整的法律法规，国务院、财政部通过出台操作指南、指导意见等进行管理，2015年浙江省、山东省等也发布了关于民间资本投入的相关办法。但是，这些条例和办法还没有上升到法律层次，对公私双方的约束有限，与现有的法律存在冲突。农村基础设施投资期长、收益低、风险高，因此需要具体的法律法规明确公私双方在合作中需要承担的责任、义务和风险及享有的权利，保障双方的利益。

1　外国经验

1.1英国

英国没有对PPP模式进行专门的立法，其法律体系由两部采购法律《公共合同法》和《公用事业合同法》，以及一系列的应用指南构成。分别在2003年和2006年发布的《PFI：迎接投资挑战》和《PFI：加强长期合作伙伴关系》是英国最早关于PPP模式的法律文本，概括了PPP/PFI模式应用中应遵循的原则和实施办法。英国政府用物有所值的评估方法选择在PPP模式中参与建设的私营部门，能够选择最优的方案，提高公共产品和服务的质量，减轻政府的负担。

1.2韩国

韩国针对PPP模式建立了完整的法律框架，包括《PPP法》、《PPP法案实施令》、《PPP项目规划》和PPP项目实施指南。韩国依据PPP法设立了基础设施公私合伙投资管理中心（PIMAC），开创了公共物品和服务建设管理统一的局面。对全国的PPP项目进行统一的、规范的管理，它不担任政府机构管理PPP项目的角色，为政府筛选私营部门、控制风险、提供咨询和服务，而且也要制定PPP政策和项目实施指南。

2　对我国的建议

2.1项目招投标

对法律未禁止非公有资本进入的基础设施、公用事业和其他行业和领域，依据物有所值理论和期望分析，对符合条件的农村基础设施项目进行筛选。由政府审核符合条件后，向外发布招标文件，引入竞争机制，依法选择私人部门。政府支持民间资本投入包括道路交通、农田水利、教育文化等涉及农民生产生活的基础设施，对经营性较强的基础设施，依法放开建设和运营市场，推进市场化运作；对经营性较弱的基础设施，政府可以采用通过授予一定期限的特许经营权的方式，私人部门可以出售商品和收取费用，弥补成本获得收益；对基本无收益的基础设施，可以采取与经营性较强的基础设施捆绑，组合招标。政府还要进一步完善和细化《合同法》、《招投标法》等现有的法律法规体系，增添新的内容，以保证PPP模式更好地运行。

2.2融资方式

融资合同体系是PPP模式的法律文本体系的核心部分，针对不同的农村基础设施，应采用不同的融资模式。经营性的农村基础设施具有一定的收费机制，社会资本进入容易获得一定的收益，投资主体可以是国有企业、私人企业和外资企业。准经营性的基础设施在一定的时期内，回报难以弥补投入的成本，可以采取建立农村基础设施投资基金和政府资本投入结合的融资方式。农村基础设施投资基金可以把农民和村办企业的小额、分散的资金集中起来，投资农村基础设施的建设，待项目建成以后通过转让股权获得收益。非经营性的基础设施不具备收费机制，在一定程度上属于公共物品，包括道路、桥梁和基础教育设施。这种类型的基础设施应以政府为融资主体，其余部分由村民集资建造。例如山西临汾市襄汾县在基础设施建设创造了“六个一点”筹资办法，即从山西来看，临汾地区襄汾县在整治村容村貌基础设施建设中创造了“六个一点”筹资办法，资金来源于政府部门、机关单位、集体资产、在外老乡、企业扶持和群众捐助，完成了基础设施的建设。

2.3政府监管机制

在PPP模式中，政府和私人部门虽是合作伙伴关系，但是私人部门提供公共服务和基础设施建设，因此政府部门要对项目的实施进行监管。在应用PPP模式比较成熟的国家，都有专门的PPP政府咨询管理机构，例如英国采用财政部+财政部专设协助机构的管理模式。我国政府可以借鉴外国的经验，在全国设置统一的专业监管机构，并在各地设立分支机构进行垂直性的管理。行政监管部门负责制定相关的法律法规、发布招标文件和审批私有部门，政府独立的监管机构独立于政策部门之外进行监管。农村基础设施的收益普遍较低，监管机构应积极采取激励措施，保证基础设施和公共服务的质量，监督特许经营权的实施范围，确保政府指导价的执行。同时，发挥公众的监督作用，监管部门应收集群众的意见，及时反馈给建设公司。

2.4风险分担机制

确立合理的风险分担机制，可以保证民间资本的有效投入，实现基础设施建设的顺利实施。合理的风险分担机制要能够减少风险的产生和保证承担风险的一方能够及时有效地控制风险。在《政府和社会资本合作模式操作指南》中提到，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。在确定风险的承担方时，应充分协商论证选择对风险最有控制力的一方承担相应的风险，应保证私人部门的利益，政府也应多承担起能够承担的风险。

2.5公私双方权利义务分配

政府部门应向私人部门提供政策法律保障，提供详细的基础设施的项目信息，降低政治社会风险，确保私人部门的利益，承担决策、管理和监督的义务。政府应加大简政放权力度，鼓励民间资本进入农村基础设施领域，提供资金、授予特许经营权、购买公共服务和担保补贴等。

私人部门要按照合同要求依法建设运营农村基础设施和提供公共服务，依法行使特许经营权。如果私人部门违反合同规定，应当被起诉，难以继续与政府的合作。私人部门应与政府同时承担风险、化解风险，保证项目的顺利进行。在企业中，也应大力培养了解PPP模式运作的人才，提高实践能力。

3　结语

完整的法律法规体系是PPP模式能够成功应用的前提，因此我国为保证PPP模式更好地推进，必须建立一套完善的法律体系。在法律中，应明确公私合作双方的权利和义务，建立合理的风险分担机制，确定特许经营公司的职责。应用PPP模式能够提供优质的公共物品和服务，减轻政府负担。

参考文献

［1］ 董光耀.PPP：规则的探索之路［J］.中国投资，2015（2）.

［2］ 李亮亮.民间资本投资农村基础设施建设研究［D］.内蒙古大学，2012.

［3］ 叶建勋，李琼.新型城镇化的PPP融资模式［J］.经济观察，2014 （12）.

［4］ 梁时娟，张子龙，王守清.中、英、日、韩PPP项目模式的政府管理比较研究［J］.项目管理技术，2013（5）.

［5］ 李小汇，黄琳，张贺然.依托PPP模式支持新型城镇化的法律分析［J］.农业发展与金融，2014（10）.

［6］ 凌高玉.农村基础设施建设投资效果与融资模式研究［D］.南京农业大学，2009.

［7］ 占纪文.民间资本参与农村基础设施建设问题探讨［J］.重庆科技学院学报，2008（9）.

［8］ 甘娟，朱玉春.民间资本介入农村基础设施研究——基于晋陕蒙资源富集区31个乡镇的调查［J］.经济问题探索，2011（11）.

［9］ 人民银行太原中心支行金融研究处课题组.民间资本介入农村基础设施领域的研究［J］.华北金融，2008（8）.

［10］ 刘新平，王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架［J］.建筑经济，2006（2）.

［11］ 洪迪.基于PPP模式的城市基础设施政府监管机制研究［D］.重庆交通大学，2013.

中图分类号：F320

文献标识码：A

文章编号：2096-0298（2016）06（c）-094-02

作者简介：张悦（1995-），女，河北唐山人，本科在读，主要从事工程管理方面的研究。