我国艾滋病防治领域非政府组织绩效评价体系构建研究

赵然，　陈任，　赵艳，　梁辉，　任胜男，　马颖，　秦侠，　胡志



·卫生政策与管理·

我国艾滋病防治领域非政府组织绩效评价体系构建研究

赵然，陈任，赵艳，梁辉，任胜男，马颖，秦侠，胡志

非政府组织已经成为我国艾滋病防治工作中的一支重要力量。在其蓬勃发展的同时也暴露出一些不足。绩效评价体系的建立，可以发现非政府组织发展中的不足和困境，从而为艾滋病防治工作提供决策参考。当前我国艾滋病防治领域非政府组织的绩效评价工作仍处于起步阶段，评价目标、主体以及指标方法都有待进一步完善。在今后的工作中，需要明确组织的公益身份，提高评估意识；建立多层次、专业化的评估队伍，确保评价全面；结合艾滋病防治领域现状，保证指标具体化，方法科学化。

非政府组织；绩效评价；艾滋病防治；评价体系

1　概念梳理

艾滋病防治领域(以下简称艾防领域)非政府组织是指专门从事艾滋病宣传教育、行为干预和关怀救助等工作的社会组织，例如艾滋病感染者支持组织、男男同性恋组织、性工作者服务组织、药物依赖者服务组织等[1]。当前，艾滋病已经从一个独立的公共卫生问题转变为综合性的社会问题，迫切需要全社会的广泛参与和协助[2-3]。非政府组织作为一支特殊的民间力量，凭借其高度的亲和性、灵活性等独特优势，在社会服务中发挥着重要的作用。通过对发达国家有效遏制艾滋病流行成功经验，发现非政府组织的介入是对政治机制和市场机制的良好补充[4-5]，可以积极有效地推进艾滋病防治工作的开展。作为艾滋病防治链中重要的一环，非政府组织运作情况的好坏将直接影响艾滋病防治工作的效果。

艾防领域非政府组织的绩效评价是指评价主体运用具体、科学的评价方法对组织进行综合测量和系统评估的过程[6]。艾滋病防治领域非政府组织在蓬勃发展的同时，其在组织结构、组织管理、人员素质等方面也暴露出一定的管理弊端。为了提高艾滋病相关服务的质量和效率，推动艾滋病防治工作健康、可持续地开展，需要对艾防领域非政府组织开展多层面、多角度的综合评价。

2　艾滋病防治领域非政府组织绩效评价的必要性

2.1协助政府开展艾滋病防治工作的需要

在艾滋病防治过程中，非政府组织正逐渐成为沟通政府与公民关系、协调政府权力与公民权利的平衡器[7]。政府和卫生部门为组织提供可靠的资源和技术支持，非政府组织在其指导下，利用自身的社会网络和资源将这些信息普及给艾滋病感染者、患者和特殊人群，从而提高艾滋病防治相关的公共服务效率[8-9]。如何选择最合适组织，这就需要通过组织绩效来进行评判。政府和卫生部门要在非政府组织接受委托或取得公共服务资格之前对非政府组织进行评估，衡量其是否具有艾滋病防治相关的资格和能力，是否能够成为本领域政府最佳的合作伙伴[5]。从而根据不同的区域特征配备不同数量、不同类型的非政府组织，这也将为政府和卫生部门今后制定政策和方针提供重要的参考和指导作用。

2.2督促组织承担社会责任的需要

作为社会公益性组织，非政府组织的服务对象是社会，其最终目标是带来积极的社会效益。在艾防领域，积极的社会效益主要是指知识知晓率的提升、阳性发病率的提升以及高危行为发生率的降低等。所以，非政府组织一旦接受了出资方的授权和资助，就必须负担起社会的责任，对服务对象以及社会所有人群负责[10-11]。科学的绩效评价体系可以帮助组织建立一套自律机制或问责机制，督促组织履行职责，按时、按质、按量地为艾滋病患者、高危人群、健康人群等提供公共卫生服务[5]。

2.3建立组织间竞争机制的需要

近年来，行政体制的改革使得非政府组织的管理方式也在不断创新。为了获得更多的项目和经费，艾防领域的非政府组织需要参与各类公益服务项目的公开招标。通过公平公正地投递标书和公开唱标，专家组会对竞标项目进行评估，只有各方面均表现优异的社会组织才能拿到国际组织、各级政府等艾防领域相关的项目和经费。权威的绩效评价体系能够建立艾防领域组织间公平的竞争机制，通过相应的指标和数据清晰客观地展示出组织在各方面的实际情况，从而让出资方能够客观地选择最合适的项目执行方[12]。

2.4增强组织自身建设的需要

在市场经济社会中，任何组织都避免不了市场竞争，艾防领域的非政府组织亦是如此。若想在市场竞争中获得生存，组织就需要不断调整管理机制，突显组织的能力和优势。目前，我国艾防领域的非政府组织绝大多数起步晚、经验少、发展不成熟。近年来学者的研究也发现[13]，艾防领域非政府组织尚存在诸多不足，例如组织制度不健全、组织能力弱小、所需资源匮乏、组织规模小且覆盖面不足等，这些问题都会影响组织自我竞争力的提升。合理的绩效评价体系可以及时发现组织内部存在的不足，督促组织加强自身的能力建设。同时，绩效评价也是一种良好的激励工具，它可以引导和鼓励组织成员朝着绩效目标的方向而努力，从而提升组织自身的市场竞争能力和社会公信力。

3　我国艾防领域非政府组织绩效评价的现状

3.1注册和资金存在困境，评价目标受局限

当前，艾防领域非政府组织的数量正在迅猛增长。2014年中国艾滋病疫情报告显示，中国目前有大约1 000个艾防领域的社会和社区组织[2]。组织数量的增加充分展现了非政府组织参与艾滋病防治的巨大潜力，但同时也会带来一定的管理局限性。清华大学NGO研究所的研究显示[14]，在民政部门、工商部门或政府其他部门(如编制管理部门等)正式注册的占47.06%，即有超过一半的NGO未注册。登记注册门槛高，年检手续繁杂，使得大量组织游离于法律监管之外[15]；同时，作为非营利性组织，艾防领域非政府组织的经费并不如企业那样有弹性，来自政府采购、国际基金赞助、企业捐赠的部分都很缺乏[15]。如果组织得不到合法注册，在申请项目和经费的过程中就会遇到各种限制和困难。组织只能服务于特定范围内的成员，发展目标也只能局限于短期项目的获得以及干预治疗率的改变等，而组织的能力建设以及对于政府和社会的公益作用则更难纳入组织日常工作中。

3.2以项目开展为依托，评价主体不全面

非政府组织参与艾防工作目前主要是以项目为依托。在中国，艾滋病项目来源主要有3个渠道，政府社会动员项目、国际组织与中国政府合作项目(如全球基金、中英项目等)、国际非政府组织或政府赞助的项目[15]。绩效评价的主体多数为项目执行方的工作人员[16]。以项目为导向探索开展的组织评估工作，在很大程度上能够提高我国艾防领域非政府组织的整体能力与水平，尤其是参与国际上高水平的项目活动，能够为绩效评价工作积累一定的经验。然而，仅以项目为评价主体，评价结果就会缺乏一定的专业性，不能代表不同利益群体的参与，也可能会忽略组织内部建设过程中存在的一些隐性问题。

3.3以现有体系为参照，评价指标与方法欠科学

在国内，非营利性组织的绩效评价工作正逐步引起学术界的关注和讨论，越来越多的学者结合在企业中成熟运用的指标体系，为非政府组织寻找科学的绩效评价体系。目前关注度较高的有民间组织问责、绩效和组织能力相结合的“APC”评估理论，经济、效率与效果相结合的“三E”评估理论，基于平衡计分卡的“六维棱柱”模型等[17，19]。这些指标体系对于艾防领域的非政府组织是很好的参考。然而，在艾防领域还没有形成适合本领域组织间可广泛应用的绩效评价框架或方案，在国家层面也缺少对非政府组织参与艾防领域绩效评价工作的顶层设计，所以组织开展的活动、产出和效果等相关信息往往得不到科学的归纳和汇总；同时，组织绩效评价指标的设计多为短期指标。考虑到艾防领域所产生的社会效益与影响存在一定的潜伏期，有些结果在短期内无法感知与察觉，若忽视这部分指标，则会影响组织的能力建设和健康发展。此外，艾防领域非政府组织绩效评价指标权数的确定主要采用专家意见法，由于问卷的填写完全取决于专家的主观判断，会影响到权重的确定和指标的评价。

4　对我国艾防领域非政府组织绩效评价的建议

4.1明确公益身份，提高评估意识

完善的绩效指标评价体系首先需要明确评价目标。第一，组织要明确自身的公益性。组织需要通过绩效评价工作的督促，在一定的区域范围内，延伸艾滋病预防干预服务的可用性和可及性，提高患者的生活质量，提高艾滋病知识的知晓率，从而才能为艾滋病防治工作提供社会支持。第二，绩效评价体系的建立需要政府和组织提高评价意识。只有从观念上认识到绩效评价对组织的发展和效能的改进具有重要作用，才能从根本上解决组织在绩效评估中的各种问题。

4.2建立多层次、专业化队伍，确保评价全面

绩效评估的价值在很大程度上取决于评估机构的权威性，而评估机构的权威性又取决于多层次、专业化评估队伍的建立。以美国马里兰州非营利组织联合会为例[17]，评估队伍分为工作人员、评估人员和决策者。工作人员负责资料的收集，评估小组的评估人员负责审查并做出评估意见，评估委员会在评估小组专业意见的基础上决策。其中，评估小组的评估人员都是该领域的评估专家，而评估委员会的人员则由相关利益群体代表组成。这样的评估队伍不仅具有专业性，而且具备综合性，能够反映不同利益群体的价值观，是值得我国借鉴和参考的。

结合我国艾防领域的实际情况，可以选择第三方机构，如本领域科研院校的课题组、专家组等负责资料的收集以及具体的评估工作，因为第三方机构具备专业理论知识，并且长期从事相关的科研工作，所得结果有一定的科学性和客观性。然后，我们可以选择枢纽型社会组织，如国家和地方各级的性病艾滋病防治协会结合评估意见作出决策[9]。一方面，它们是半官方的非政府组织，主要负责传达政府和卫生部门的政策精神以及项目和技术在组织间的分配和协调；另一方面，它们自身也是非政府组织，最能直接参与和接触到其他组织，对于其组织的发展情况、项目的进展情况、社会贡献能力等最具有发言权。

4.3结合艾防领域现状，保证指标具体化、方法科学化

选择恰当的评价指标和方法是绩效指标评价体系建立的核心。我们不仅需要参考公共组织评估理论中权威的模型，更需要结合我国各地区艾防领域的社区和社会组织实际来设计指标。在结合了学者邓国胜[17]、刘传铭[18]、徐妍[19]提出的评估模型以及四川省社区社会组织防治艾滋病能力评估管理办法和能力评估标准[20-21]后，笔者认为艾防领域非政府组织绩效评估可以分为4个维度。

在组织层面上，可以测量规章制度制定执行、例会制度等组织制度情况，办公场所、设备、负责人产生方式等组织建设情况；在内部管理上，可以测量组织的年度计划情况，项目的执行率、组织实际干预/服务的服务对象数量等执行力情况，接受过艾滋病相关知识培训人员数量、学历现状等人力资源情况；在外部运作上，可以测量参与申报的项目数量、项目中标率、项目质量情况、项目完成率等项目管理情况，组织受表彰、发表艾滋病领域相关文章情况、对其他组织培训情况等服务质量情况；在财务运营上，可以测量财务人员配备、资金来源、项目经费管理、办公经费管理等资金筹集和使用情况。

同时，科学的绩效评价体系还需要恰当的评价方法来保障。确定评估主体和指标后，就需要把考核指标量化，明确各指标的相对重要度，即权重。考虑到方法的合理性和简便性，适合艾防领域非政府组织绩效评价权重确立的方法有德尔菲法、专家调查加权法、层次分析法等[18，22]，这些方法思路清晰，方法简单，同时能够将主观和客观的方法相结合，具有一定的科学性。

综上所述，绩效评价体系的建立是非政府组织进行绩效管理的基础，更是艾防领域非政府组织生存和持续发展的必然需求。我们需要进行全面的分析和调整。同时，要想构建符合我国艾防工作实际情况的非政府组织绩效评价体系，还需要在实践中不断地应用和改进。只有经得起检验的绩效评价体系，才能促进艾防领域非政府组织适应市场需求，健康可持续地发展。

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Researchof the Establishment of the Performance Evaluation System for AIDS Non-governmental Organizations in China

ZHAO Ran，CHEN Ren，HU Zhi，et al.

InstituteofHealthAdministration，AnhuiMedicalUniversity，Hefei，230032，China

Non-governmental organizations in China have been an important force in the process of AIDS prevention and treatment.During the booming of its development，there are also some barriers.The establishment of the performance evaluation system can find out the obstacles and provide guidance for the AIDS prevention and treatment.The system construction of performance evaluation for the non-governmental organizations remains in a start-up phase and needs further perfection.We should identify the non-profit position，establish a multi-level professional assessment team and combine the exist model with the present situation in AIDS area.

Non-governmental organizations；Performance evaluation；AIDS prevention and treatment；Evaluation system

国家自然科学基金青年基金项目(71303007)；国家自然科学基金项目(71173002)

安徽医科大学卫生管理学院，安徽合肥，230032

胡志

R197.2

A

10.3969/j.issn.1673-5625.2016.04.002

2015-11-13)(本文编辑王芳)