非政府组织的发展阻力探析

摘要：非政府组织的发展受到了来自体制内外的多重因素制约。一方面是自组织意识的缺乏使民间自发自愿组建非政府组织缺少动力，同时社会公信力的缺乏使其容易失去社会公众的支持。另一方面是制度成本偏高，表现在变动的制度环境和繁杂的程序设置提高了非政府组织运行的成本。

关键词：非政府组织；自组织；制度；社会公信力

中图分类号：C912.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）001-0000-02

随着市场经济体制的建立和完善，非政府组织作为有别于政府和企业的自愿组织在经济发展和社会生活中的作用愈加突显。促进非政府组织的发展，首先需要明晰其所面临的阻力。这些阻力产生于体制内外的多重因素制约，具体表现在自组织意识和社会公信力的缺乏以及非政府组织运行的制度成本偏高。

一、自组织意识和社会公信力的缺乏

（一）自组织意识的缺乏

非政府组织的典型特征是非政府性，由民间自行自愿依法组建[1]（p3），因此它也被称为民间组织。如果没有自组织意识的支撑，非政府组织很难按此方式组建成立。从历史的角度看，中国社会的自组织意识历来比较匮乏。传统中国向来是官本位，由其塑造的基本格局是强国家弱社会，政府的权力是支配社会经济生活的主线。在从传统向现代的转型过程中，这一格局在很长时期内一直在延续。强国家弱社会的格局不可能为非政府组织的独立发展设定空间。历史上非政府组织大规模化存在的现象甚为少见。二十世纪初曾出现类似的社会组织，比如近代的商会，但存续的时间不长，对整个社会的自组织意识的养成影响有限。尤其是进入计划经济时代后，形成的总体性社会打断了这一进程，自愿结成的民间组织在此一时期基本消失殆尽。

在缺少民间组织存在的社会，人与人之间的联系会出现原子化的状态，也即只有民众与政府之间的上下垂直联系，而无民众间的横向联系。社会组织的自我调控体系和能力被严重削弱和退化，个人成为国家的附属物，个性空间几乎不存在[2]（p25）。民间组织的长期缺位使人们自组织的意识大大弱化了。人们已习惯于唯政府是瞻。改革开放后，市场领域、社会领域逐渐从政府控制下萌生出来。民间组织发展的空间开始出现。不过，改革是政府自上而下推动的，是政府主导型的渐进式改革。先前的社会进程所形成的依赖政府组织而非自行组织的习惯性思维并不会在朝夕之间改变，这种思维使民间的自组织意识发育缓慢。这样的自组织意识难以为推动非政府组织的发展提供足够的动力。

（二）社会公信力的缺乏

对一个组织来说，多数人是被联络、被召集来的。加入一个自愿组织受到很多因素的影响，其中很重要的一点就是组织本身对其他人是否有吸引力，是否值得信赖。换言之，非政府组织需有社会公信力，才能召集到足够多的成员参加，壮大组织力量，加强自身建设。公信力的一个来源是非政府组织的发起人具有权威，对潜在的组织参加者有感召力。民间能担当这种角色的人并不好找。因为习惯了政府在社会经济生活中的主导角色后，政府权威通行于各个领域，民间权威相应的被挤掉了。现实中不乏遇到这种情况，自发组建的非政府组织欲招募成员，但是费尽周折，依然人手短缺，因为不信任而拒绝的人不在少数。但是政府却可以靠着它的凝聚力和公信力能比较容易地召集到成立一个组织所需要的人数。两相对照，不难发现非政府组织的社会公信力比较低，难以吸纳整合自身发展所需要的人力资源。

另一方面，非政府组织能否真正地在社会经济生活中发挥作用，获得其服务对象公众的认可和接纳，也需要有社会公信力。目前很多人遇到问题，往往是去找政府而不找非政府组织解决的一个原因是对非政府组织不信赖。因为公信力缺乏而失去服务对象的窘境很容易使非政府组织成为一个自说自话的存在，这显然制约着其在现实中的功能发挥。围绕社会公信力问题，出现了一个循环怪圈，也即非政府组织因为公信力缺乏，使之疏远了公众，而公众的疏远又是在降低其公信力。无论是非政府组织潜在的参加者，还是非政府组织的服务对象，他们近政府远非政府组织的行为皆说明社会公信力的缺乏使非政府组织缺少来自社会的支持，这对其发展产生了不利影响。

二、制度成本偏高

制度成本是行动主体在按照制度规范进行某种行为时产生的成本。非政府组织都是在既定的制度框架内开展活动，其发展就面临着制度成本的问题。一般而言，制度既可以简化行为的复杂性，提高效率，但也有可能增加行为的成本。这取决于制度的稳定性如何以及制度化的程序是否繁杂。

首先，稳定的制度环境可以减少不确定性，使人们有稳定的预期，增加人们采取某一行为的信心，反之，则会使人们产生心理负担，增加心理成本，从而制滞某一行为。具体来看，改革开放后的制度环境由于社会转型的特质是处于变动之中的。国家和社会的关系发生了变化，二十年来在政府-社会权力对比格局中，政府始终处于绝对主导地位[3]（p110）。政治和行政仍然有很强的辐射力和穿透力。非政府组织虽然有了生存空间。但是政治和行政力量在自己认为必要的时候随时可以按照自己的标准单方面决定非政府组织的存在状态。同时，政治场域是不均衡的，政府各个部门对非政府组织的态度不一样，有的认可其民间化的法人地位，有的不认可。非政府组织生存的自由度往往由政策界定，而非法律规定。政策服务于政治，容易变化。在社会转型的过程中，由政策带来的政治不确定性依然存在。另外，非政府组织的存在不仅要满足法律合法性和社会合法性，而且要满足政治合法性，这是一个来自政府的直接压力。它会不断地评断一个组织是否满足政治合法性。如何满足政治合法性？一个基本原则是不能触动政治系统所认定的秩序和利益格局。非政府组织产生之处本身就意味着是对既定秩序的突破，它们的发展难免要从原有社会结构争取资源，扩展生存空间，自然会有各种利益诉求。虽然现在是一个利益多元化的社会状态，但是，有些利益诉求仍旧是禁区，一旦触动，就会遭到政治系统的审查以至取缔[4]。个人也好，组织也好，随时都有可能受到政治系统借公意之名的侵犯[5]（p358）。这些可视之为一种制度风险，它会让民间自行组建非政府组织产生心理负担，增加其心理成本，甚至无所适从，这自然不利于非政府组织的发展。

其次，非政府组织的审批程序繁杂。根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，非政府组织的成立依流程须完成以下四个阶段的事项。在第一阶段，要向业务主管单位申请筹备，接受它的审查批准。审查内容包括成立社团的必要性和可行性；筹备社团拟定的会长、副会长、秘书长等负责人的政治情况及在本行业、学科、专业的权威性和代表性；社团的业务范围和活动地域及方式；经费来源渠道是否合法、稳定；是否具备规定的社团法人的几项条件。

在第二阶段，由发起人向登记管理机关申请筹备。首先要做的是提交文件，包括筹备申请书、业务主管单位的批准文件、验资报告、场所使用权证明、发起人和拟任负责人的基本情况和身份证明、章程草案等。其中，申请书的内容根据民政部监制的《筹备成立社会团体申请表》，主要包括住所、活动资金数额、活动地域、经费来源、会员数量、宗旨、业务范围、筹备发起人情况、拟任负责人情况。为证明身份，所需提供的内容包括发起人和拟任负责人的工作简历、身份证明、奖惩情况等。简历材料须经本人所在单位的人事部门出具审核意见并加盖公章 [6]（p34）。如果他们没有正式工作，没有所谓的“所在单位”，这一问题就不知该如何处理了。章程草案的内容则包括名称、住所；宗旨、业务范围和活动地域；会员资格及其权利、义务；民主的组织管理制度，执行机构的产生程序；负责人的条件和产生、罢免的程序；资产管理和使用的原则；章程的修改程序；终止程序和终止后资产的处理；应当由章程规定的其他事项。章程草案要参照民政部制定的《社会团体章程示范文本》制定。提交以上文件后，登记管理机关开始对筹备申请进行审查。按规定，登记管理机关收到全部文件之日起60日内，对这些文件进行审查，作出批准或者不批准筹备的决定。不批准的，应当向发起人说明理由。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，对于登记管理机关的不批准决定不服的，可以提起行政复议或者行政诉讼。

在第三阶段，向登记管理机关申请成立登记。获得批准筹备后，应当在登记管理机关批准筹备之日起6个月内，召开第一次会员大会或会员代表大会，通过章程，产生执行机构、负责人和法定代表人，并向登记管理机关申请成立登记。筹备期间不得进行筹备以外的活动。这时提交的申请文件是登记申请书及有关文件。“有关文件”指的是会员大会或者会员代表大会通过的章程，业务主管单位同意登记的文件，理事会和常务理事会的组成名单，登记管理机关认为应提交的其他文件如会员大会的决议等[7]（p43）。登记管理机关在收到登记申请书及相关文件30日内，对其再次审查，申请事项包括：是否符合制度规定，筹备工作是否符合要求，章程内容是否完备。符合条件的，准予登记。从登记之日起，社会团体取得法人资格。

在第四阶段，主要是完成备案。获得批准成立后，自批准成立之日起60日内要向登记管理机关备案。登记管理机关在自收到备案文件之日起30日内发给法人登记证书。备案事项包括所有登记事项、业务主管单位批准文件以及印章式样和银行账号等[8]（p214/215）。从以上四个阶段的安排不难发现，程序很繁杂，前前后后走下来，要用很长的时间和投入很多精力。如此漫长的流程有可能让人望而生畏，止步不前，或者是绕开其规定，不能合法的存在。这是在找到一个业务主管单位前提下的正常程序。有时候，找到一个合适的业务主管单位并不容易。“业务主管单位的巨大责任使得它不愿担当社团的‘婆婆，从而使社团因为找不到‘婆婆而无法申请成立，提高了社团的‘进入门槛。”[9]（p11） 这些无疑都增加了制度成本，在一定程度上阻碍了非政府组织的发展。

三、 结语

非政府组织以其不同于政府和市场组织的特性在社会经济发展中扮演着重要的角色。其能否充分发挥作用取决于自身的发展程度。在改革开放以来的社会转型过程中，非政府组织的发展面临着多重因素的制约，既有来自社会层面的阻力，即民间社会的自组织意识比较缺乏，以及非政府组织的社会公信力比较低，同时也受到制度的约束，即变动的制度环境和繁杂的程序要求增加了非政府组织的运行成本。鉴于此，推动非政府组织的发展需要针对性地多措并举，一方面是在政社分开的基础上继续培育社会的自组织意识，提高非政府组织的社会公信力；另一方面则需进一步明确制度设计，简化程序规定，降低因制度产生的不必要的成本，激发非政府组织的发展动力。

参考文献：

[1]莱斯特·M.萨拉蒙等.全球公民社会—非营利部门视界[M].贾西津，魏玉等译.北京：社会科学出版社，2002.

[2]李珍刚.当代中国政府与非营利组织互动关系研究[M]，北京：中国社会科学出版社，2004.

[3]康晓光.关于官办社团自治化的个案研究[C]//.中国青少年发展基金会、基金会发展研究委员会编.处于十字路口的中国社团.天津：天津人民出版社，2001.

[4]郁建兴等.在政府与企业之间——以温州商会为研究对象[M].杭州：浙江人民出版社，2004.

[5]苏力等.规制与发展——第三部门的法律环境[M].杭州：浙江人民出版社，1999.

[6][7]国务院法制办政法司、民政部民间组织管理局编著.《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》释义[M].北京：中国社会出版社，1999.

[8]王建芹.非政府组织的理论阐释[M].北京：中国方正出版社，2005.

[9]康晓光.转型时期的中国社团[C]//.中国青少年发展基金会、基金会发展研究委员会编.处于十字路口的中国社团.天津：天津人民出版社，2001.

作者简介：马红光（1981-），男，北京市，中国劳动关系学院讲师，研究方向：经济社会学、发展社会学。