法律文本中责任条款设置现状及规范

李　亮

(中共浙江省委党校 法学教研部，浙江 杭州 311121)



法律文本中责任条款设置现状及规范

李亮

(中共浙江省委党校 法学教研部，浙江 杭州 311121)

对于法律责任概念的全面、准确把握，应从逻辑构造、社会事实与价值因素三个方面阐释，即法律责任是指在逻辑上相互衔接的法律关系组成、以国家强制力保障对象承担的社会责任，而法律责任条款是指在法律文本中表达法律责任内容的法律条款。根据现行立法的实证考察，我国现行立法中关于法律责任条款的设置存在的问题，包括法律责任条款本身的逻辑结构不完整；责任条款设置的不协调；责任条款的不当衔接；责任设置的过于原则或笼统等问题。通过实证统计数据与规范分析，为下一步解决法律责任条款设置中存在的问题，尤其是构建法律责任条款规则体系，提供有针对性的问题意识与方向指引。

法律责任；责任条款；现状问题；立法设计

一部法律的立法目的能否实现或者在多大程度上实现，主要看该法所调整的权力与责任、权利与义务的设定是否科学合理，或其所达到的科学合理程度[1]。“法律责任规定的是否科学合理，关系着法律、法规的质量和实施效果。法律、法规的实施情况表明，任何一部法律、法规的实施效果和立法目的达到的程度，在一定意义上取决于其法律责任规定的科学合理方面所达到的程度，即可实现的程度”[2]。这是因为，权力与责任、权利与义务的设定，构成了一部法律的主要内容。设置法律责任的目的和功能主要就在于，保障立法中所设定的权力与责任、权利与义务能够得以有效实施。当其受到干扰、阻碍或破坏，从而侵犯法律所保护的权益时，通过法律责任与救济使之停止侵害，经过法定的正当程序，依法裁判，使违法者承担相应的法律后果。简单来说，法律责任就是因违反法律规定而应承担的法律后果。就其实质而言，法律责任概念的全面、准确把握应从逻辑构造、社会事实因素与价值因素三个方面来阐释，即法律责任是指在逻辑上相互衔接的法律关系组成、以国家强制力保障对象承担的社会责任。理解了法律责任的概念，对于准确界定责任条款的概念就显得游刃有余了。法律责任条款是指在法律文本中表达法律责任内容的法律条款。

一、中央立法中责任条款设置现状

国务院新闻办公室发布的《中国特色社会主义法律体系白皮书》指出，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共340部，行政法规706部，地方性法规8 600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成[3-4]。本文关于法律文本中责任条款设置的现状考察与分析，就是以该白皮书中的时间为节点的，以340部有效法律和706部行政法规作为分析样本，在时间上以1979—2011这32年为限。

观察这32年我国立法中关于法律责任条款设置的总体状况。据国务院法制办政府法制研究中心课题组的统计，我国从1979年至2006年11月底颁布的法律、行政法规中，现行有效的共有941部(包括法律301部，行政法规640部)，其中667部设定了法律责任，占法律和行政法规总数的70.9%。其中，法律189部，行政法规478部，分别占法律、行政法规总数的62.8%和74.7%[5]。截止到2011年8月底，我国现行有效的法律、行政法规共有1 046部(包括340部法律、706部行政法规)，其中765部设定了法律责任，占法律和行政法规总数的73.1%。其中，法律224部，行政法规541部，分别占法律、行政法规总数的65.9%和76.6%。

从宏观的立法变迁的视角来看法律责任条款设定情况，可以发现，立法者对法律责任的价值与功能越来越重视，相应的立法科学化和立法技术水平也在不断提高，设定法律责任条款的立法数量在整个立法总量中一直呈持续上升的态势。尤其是这几年间通过的39部法律和66部行政法规中，设定法律责任条款的数量分别是法律35部，行政法规63部，分别占总数的89.7%和95.5%，设定法律条款的立法数量几乎呈几何型增长。但不可否认的是，仍存在不设定法律责任条款的立法现象，分别为法律4部、行政法规3部，但这种责任条款缺失的问题是由多种因素综合作用的，并不是单纯的立法技术问题所能解释的。

从立法数量上，现行有效的中央层级的立法中，行政法规的数量占整个立法数量的67.5%。同时对于1 046部现行有效立法关于责任条款设定都进行详尽的考察几乎是不可能完成的任务。基于此，本文拟对在数量上占绝对优势、具有较强典型意义的行政法规的责任条款设置进行更为具体的考察，行政法规责任条款的主要构成当然是行政法律责任条款。

根据统计[5]，截止2006年的现行有效的941部法律、行政法规中，有644部设定了行政法律责任，占法律和行政法规总数的68.4%。其中，法律177部，行政法规467部，分别占法律、行政法规总数的58.8%和73.0%，占设定法律责任的法律和行政法规总数的96.6%。

二、地方立法中法律责任条款设置现状

基于我国一元两级多层次的立法体制，地方性立法可以看做是中央立法的一个照应，中央立法的现象、特点从立法性立法中也可以得到验证。一般而言，立法性立法包括两种类型，一种是贯彻中央立法的执行性立法，另一种是根据本地方实际情况的创制性立法。不管是执行性立法还是创制性立法，都遵循《立法法》关于立法权限、程序、范围的设定，因此，地方性立法的现状与问题基本上与中央立法是一致的，下面以上海市为例说明。

通过对地方立法样本的上海市113部法规、648条法律条文所包含的1 956个法律责任单位样本的统计数据观察，可以有一个直观的发现，就是上海市的地方性立法中，法律责任条款设置的绝对数量从8届人大的5个单位样本到12届人大的877个单位样本，是呈现几何倍数增长的，这也说明了地方性立法主体对于法律责任条款在整个立法文本中也越来越重视。当然从中也可以发现，不同时间阶段、不同调整领域、不同类型立法对于法律责任条款乃至具体责任形式的选择偏好都是存在差异的。

此外，我国当下法律文本中对于责任条款的设置与分则中义务性条款的针对性，基本上还是合理的，但这应当与责任条款和义务性条款的对应性区别开来。根据我国现行《刑法》规定，设定的犯罪类型包括危害国家安全、危害公共安全、破坏市场经济秩序、侵犯公民人身权利、民主权利、侵犯财产、妨害社会管理秩序、危害国防利益、贪污受贿、渎职、军人违反职责等。在刑罚部分，针对不同类型的犯罪行为，在刑罚的设置上体现了对于犯罪行为的合理针对，尤其是附加刑的适用，更是直接与犯罪类型针锋相对，这在惩治犯罪特别是发挥刑罚的威慑效力方面具有十分显著的功能。

通过对我国《刑法》不同类型犯罪所倾向的刑事责任承担方式的统计结果分析发现，基于刑罚的特点与基本功能，人身自由刑适用于任何一种犯罪行为。这里的人身自由刑既包括拘役、有期徒刑与无期徒刑，也包括限制自由较轻的管制，因此，人身自由刑是任何一种犯罪都首先选择的刑罚方式。但即使如此，在不同类型的犯罪行为中，对于人身自由刑的设定，相对而言，也有一个孰轻孰重的问题。例如，在人身自由刑的设定中，危害公共安全、侵犯公民人身权利、贪污受贿与军人违反职责犯罪的人身自由刑相对较重，较多适用7—10年、10年以上、无期徒刑甚至死刑；而危害国家安全、破坏市场经济秩序、危害国防利益犯罪孰轻孰重，则较多视危害情节与危害后果等因素的考量；而侵犯公民民主权利、妨碍社会管理的一般秩序以及渎职犯罪的人身自由刑设定相对较轻，其中严重妨碍社会秩序的涉及黑社会性质犯罪，以及走私、贩卖、制造、运输毒品等危害较大的犯罪，人身自由刑设定较重，其中不乏死刑。

三、责任条款设置的问题及其矫正

通过上述法律责任条款设置现状的实证考察分析，可以对我国目前立法文本中责任条款设置的现状有一个基本的了解。基于实证统计数据的分析与立法理论、立法实务操作等的结合，本文认为，目前立法文本中责任条款设置存在的问题，主要包括责任条款的逻辑结构缺失问题、协调性问题、衔接性问题以及责任设置的概括性等几个方面的问题。当然，这几个方面的问题也不是完全孤立的，而是存在内在的联系，甚至有些问题之间也存在交叉与重合的部分。

(一)责任条款设置的逻辑结构

法律责任条款设置的逻辑规范问题，主要指法律责任条款的逻辑结构的完整性。这个逻辑结构是责任条款的外部逻辑结构，也即责任条款与义务性条款、奖励性条款与权力性条款的逻辑衔接问题，或者说是法律规范的逻辑结构问题在责任条款设置上的具体体现。法律责任规范设置的逻辑规范问题，即法律责任规范设置的逻辑结构不完整的问题，主要表现为有义务性条款，而缺失责任条款。

这种“缺失”是否一定是问题，有没有“缺失”亦合理的情况存在？也许有人会有这样的疑问。例如，李培传就认为，“由于各个法律、法规的性质、内容和作用的不同，因此，有些法律、法规不一定需要设立法律责任”[2]。这种观点需要从三个层面来理解。首先，在我国这几年的立法实践中，确实存在立法文本中责任条款设置缺失这种立法现象，尤其是在改革开放之初的1979—1985年段，在法律文本中设置责任条款的立法数量只占总量的26.2%，行政法规中设置责任条款的立法数量只占总量的48.7%，超过一半的行政法规也存在法律责任缺失的问题。其次，这种法律责任缺失是有其特定背景与原因的。改革开放之初，我国的立法实务部门人才短缺，立法指导思想还没有稳定树立，立法的科学化水平较低，立法技术落后，对于法律责任无论从理论支撑上、实践依据上还是立法技术上都存在缺失或不足，在客观上无法进行责任条款的设置。再次，这种观点对于目前法律责任条款缺失的解释是有待商榷的，法律、法规并不是不需要设立法律责任，而是确实基于当时立法条件所限，客观上无法设置，即使是国家制度建设方面的法律、法规仍然有设置法律责任的必要。我们经常说的“有权必有责，用权受监督”的理念，可以彰显法律责任设置的必要性。

另外，从1979—1985年段，法律文本中设置责任条款的立法数量占总量的26.2%，行政法规中设置责任条款的立法数量占总量的48.7%，到2006—2011年段，设定法律责任条款的数量分别占总数的89.7%和95.5%，设定法律条款的立法数量占总量相比于30年之前几乎呈几何型增长，这些事实数据也是对于法律责任条款设置必要性的有力佐证。设置必要性也就从一个侧面说明了目前我国的立法实践中，存在的法律责任条款设置的缺失是不正常的，是存在问题的。立法通过权利义务的设定实现立法目的，而法律责任是权利实现、义务履行的根本性保障机制。法律责任条款的缺失，立法目的的实现就只能靠守法者的自觉和其他社会力量，法治就会因为法律本身的软弱无力而变成“花瓶”摆设。因此，要充分注重法律责任条款设置的逻辑规范问题，保证逻辑结构的完整性。

(二)责任条款设置的协调性

协调性指标在衡量法律责任体系化、法律文本自身乃至一个法律部门的体系化程度，甚至整个社会主义法律体系化的程度方面，都是一个非常重要的风向标。目前在法律文本的责任条款设置中，协调性是非常突出的一个问题，部分责任条款相互之间欠协调，不利于构建协调统一的法律责任体系。从立法实践情况来看，法律责任条款设置的不协调，主要表现在以下几个方面：

一是下位法设定的法律责任条款与上位法设定的责任条款之间不协调、相抵触。这类问题集中出现在各地方贯彻中央立法的执行性立法中，一般创制性的立法很少会存在这种问题，因此极少涉及到直接对应的上位法与下位法。在执行性立法中，各地方性立法在责任条款设置中很容易出现在责任设置的具体形式以及责任强度方面与上位法的抵触问题。

二是不同法律文本针对同一义务性条款设置的责任条款不协调。主要是新法的责任设定过程中对于旧法的相同或近似调整领域的义务性条款设置的法律责任存在的不协调，这就要求新法在立法过程中要充分掌握本领域以及相关领域立法对该义务性行为的责任设置状况，避免新法的责任条款与其他相关法的责任条款设置中存在矛盾或抵牾之处，但对于旧法的修改过程中，对于责任形式与内容方面的修正，则不属于不协调的范围之内。

三是同一法律文本中针对同一或近似义务性条款，不同法律责任条款设置上不协调。同时，在同一法律文本中，同一责任条款下属的不同项之间也可能存在不协调的问题。法律责任的设置，是通过责任的分配，来调整社会生活的一种方式或手段。法律责任的科学设定，是真正实现立法目标，并得到社会的遵守和认可，从而达到调整规范人们生活的目的。因此，在立法过程中要努力追求立法的协调性，尤其是在责任条款设置时，要更加注重责任条款的协调性。

法律责任条款设置要注重协调性，也要努力追求最大化地实现协调性。协调性具体包括多个方面，如：下位法责任条款与上位法责任条款之间的协调，不同法律文本对同一义务性条款设置的责任条款之间的协调，同一法律文本中不同责任条款对同一义务性条款对应的协调，乃至同一条款不同项之间的协调等。从更高层次上讲，法律责任条款的协调也包括责任条款与法律文本之间的协调，责任条款与权利性条款、义务性条款、奖励性条款之间的协调，以及不同责任形式条款之间的协调。

(三)责任条款设置的衔接性

根据对目前法律文本中责任条款设置的衔接现状的观察，发现法律文本中责任条款设置的衔接错位、衔接虚置以及不当衔接等问题较为突出，以责任类型为界分，行政责任条款、民事责任条款与刑事责任条款之间的衔接也存在问题。

一是责任条款设置中的责任承担方式之间存在不当衔接。这种不当衔接使得行政责任的承担方式上会出现畸轻畸重的现象，有违公平正义。如行政纠错前置责任与后续责任之间不当衔接，在行政责任条款设置的“责令限期改正”责任之后，应当有对“拒不限期改正或者拒不改正”情况下的后继责任的跟进，以此来保证行政纠错前置责任的有效落实，实现责任承担形式上的递进、有序衔接。但在实践中，对于“责令限期改正”的后续责任，突出存在责任缺失、责任强度低或者过于宽泛，如在“责令限期改正”后设定笼统法律责任，使得责任的适用无的放矢，执法适用困难等情况。

二是责任条款设置中加重责任与一般责任之间衔接错位。立法作为调整社会关系的一种手段，主要通过赋予权利与设定义务的方式作出法定化的配置，并通过以国家强制力后盾的法律责任规范来保障这种资源配置。赋予权利是一种正方向的激励措施，而设定义务是一种反方向的驱动措施。为了保障这种驱动，就需要法律责任的支撑。根据义务性条款的需要可以设置不同强度的责任形式，以此实现对于义务条款的有针对性保障，同时也是反方向的激励手段，这也是责任条款设置的递进原则的具体体现。在法律文本的责任条款设置中，存在着加重责任与一般责任之间的衔接错位问题。这表现在对违法义务性条款设定了一般的法律责任之后，对于更严重的违背义务性条款的情节或者后果的行为，在设定加重责任时，选择适用的衔接方式为选择性规范表述。这就使得即使出现加重责任情节或者后果，在责任具体承担方式上并不必然会承担更为严厉的加重责任，而要取决于执法者或者司法者的自由裁量。通过实证考察，对于加重责任为何“青睐”选择罚款的责任承担方式的原因也作了一些探讨，其主要原因是从法律的操作性角度考量的，将加重责任设定为罚款，便于法律本身的实施、可操作，对于执法者与司法裁判也容易于法有据，便于执法与司法实践。

三是责任条款设置中不同类型的责任形式的衔接虚置。法律文本中责任条款设置的衔接虚置是指，为了保持法律责任体系的完整性，在形式上构建了一套较为完善、丰富的责任类型、形式体系，但由于其可操作性不强或在法律实施中没有实际意义而被虚置化。这种责任设置衔接的虚置有其值得肯定的一面，即从形式上看，保持了法律责任类型与形式的完整性与体系性，但总体上看是弊大于利的，一方面，这种责任衔接虚置化是一种立法资源的浪费，增加了立法成本，却收效甚微；另一方面，这种虚置的责任也使得法律责任的威慑效果打起折扣，进而影响整部法律的严肃性与有效实施。

对于任何一部法律的有效实施，都离不开责任条款的保障，而责任条款规范作用的发挥需要自身有一个良性的责任体系的支撑。在这个体系当中，法律条款规范的逻辑结构与责任条款的协调有序构成责任体系的外部支撑，而法律责任条款当中责任类型、责任形式、责任主体、责任强度、责任承担等之间的良性有效衔接则构成了法律责任体系的内部支撑，与外部支撑共同保障法律文本的充分有效实施。衔接性问题的克服主要有赖于责任条款设置的规则体系来完成。

(四)责任条款设置的概括性

法律责任条款设置的概括性问题，主要是指法律文本中责任条款设置得过于笼统或过于原则，以致责任条款实施起来较为困难，缺乏具体明确的责任依据。这种概括性的责任条款设置，在实践中也容易给执法与司法带来操作困难，同时放大了自由裁量的空间、范围。法律文本中责任条款设置的概括性问题主要表现为两个方面：其一，责任条款设置得过于原则，使得责任设置以及责任具体承担时容易导致责任不均衡；其二，责任条款设置得过于笼统、抽象，缺乏具体的责任依据与行为指引。

立法中设定法律责任条款，就是为了在权利受侵犯或者义务不被遵守时，能够有明确的法律责任为依据，来保障执法机关制止相关违法主体的行为，追究相关违法主体的责任。从我国立法实践来看，普遍存在着法律责任条款设置过于原则、过于笼统的问题，对于究竟应当追究何种具体的法律责任不予明确。而“笼统规定法律责任削弱了法律规范的可操行，给法律责任追究带来困难，同时也容易给权力滥用、徇私徇情制造机会，出现相同违法行为承担不同法律责任等问题”[5]。截止2006年底，现行有效的301部法律、640部行政法规中，有75部法律、202部行政法规存在笼统性的法律责任条款设置，笼统规定行政相对人法律责任的情形，分别占法律、行政法规总数的25.1%和32%；在规定公务员法律责任时，法律有129次、行政法规有248次笼统规定给予行政机关工作人员行政处分，分别占法律、行政法规责任条款总频数的73.7%和52.4%。根据阮荣祥、赵恺等人的实证考察发现[6]，福建省2001—2010年制定或修订地方性法规88部，法律责任条款共371条，其中涉及民事责任的只有21条。在福建省1998—2006年制定的72部地方性法规中的284条行政责任条款，规定行政相对人承担行政责任的条款是209条。但在大多数的法规中，对于国家机关及其工作人员因违法行使或不当行使职权或不作为而侵犯公民、法人、其他组织合法权益的情形设置的法律责任条款，往往只有一条，即“尚不构成犯罪的，由所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但如何给予行政处分，怎样的行为给予怎样的处分，由哪个机关提出，哪个机关批准，哪个机关决定、执行，哪个机关监督，没有明确具体的规定。

法律文本中责任条款的规范设置是一项复杂而系统的工程，不可能一蹴而就，既需要从宏观上进行整体设计，又需要在微观上步步为营，进行精耕细作式的立法作业。在剖析了责任条款设置现存问题的基础上，对问题的矫正、对责任条款的规范设置，需要从设置理念与排列模式、设置原则、设置规则、设置衔接等几个方面来建构规范的法律责任条款构造，限于本文篇幅所限，无法一一展开，期待理论界共同关注此问题领域，深化法律责任条款设计的研究与实践。

[1] 李亮.法律文本中责任条款设置的理念与原则[J].云南大学学报，2013(3)：12-18.

[2] 李培传.论立法[M]. 北京：中国法制出版社，2004:402，411．

[3] 王敬波.福利国家与中国行政法发展的新趋势[J].国家检察官学院学报，2012(5)：79-85.

[4] 孙佑海.“十一五”中国环境法治回顾、评价与展望[J].中国政法大学学报，2012(1)：44-52.

[5] 国务院法制办政府法制研究中心课题组. 法律责任设定有关问题研究[M]. 北京：中国法制出版社，2010:398，400，403．

[6] 阮荣祥，赵恺. 地方立法的理论与实践[M]. 北京：社会科学文献出版社，2010:417-424．

(责任编辑：金一超)

Problemsabouttheestablishmentoflegalliabilityclauseinlegislation

LILiang

(DepartmentofLaw，PartySchoolofZhejiangProvincialofC.P.C，Hangzhou311121，China)

Acomprehensiveandaccurategraspoftheconceptoflegalliabilityshouldbebasedonthefollowingthreeaspects:thelogicalstructure,thesocialfactsandvaluefactors.Legalliabilitymeansthesocialcensureconsistingoflegalrelationshipswithinterrelatedlogicandguaranteedbystatecoercivepower,andalegalliabilityclausereferstotheclausethatexpressesthecontentoflegalliabilityinalegaltext.Accordingtotheempiricalinvestigationofthenationallegislationfrom1979—2011,therearesixproblemsconcerningtheestablishmentoflegalliabilityclausesinChina’scurrentlegislation,includingthelackofthelegalliabilityclauseitself,theunscientificestablishmentofthelegalliabilityclause,theimbalanceoftheestablishment,theinaccuracyandnon-standardsoftheestablishment,theincardinationoftheestablishmentandtheestablishmentbeingtooprincipledandtoogeneral,etc.

legaltext;legalliability;liabilityclause;legislativedesign

2016-05-16

国家社科基金项目(2011BFX003)

李亮(1987—)，男，安徽利辛人，讲师，博士，从事法理学、立法学研究。

D920.0

A

1006-4303(2016)03-0322-06