职务犯罪案件异地管辖之完善

张兆松，丁阿楠

(浙江工业大学 法学院，浙江 杭州 310023)



职务犯罪案件异地管辖之完善

张兆松，丁阿楠

(浙江工业大学 法学院，浙江 杭州 310023)

职务犯罪实行异地管辖，旨在切断腐败官员在地方的人情关系网和“保护链”，最大限度地摆脱地方权力的干扰，消除广大民众对司法机关的独立性和中立性的疑虑，确保司法公正。现行职务犯罪异地管辖存在诸多问题，越来越普遍的职务犯罪异地管辖，已偏离立法精神，弊端日益显现。要进一步完善相关制度：异地管辖制度化，明确异地管辖理由、范围、程序及异地的标准，还应依法赋予犯罪嫌疑人、被告人管辖异议权。

职务犯罪；异地管辖；问题；完善

一、职务犯罪异地管辖制度的特点

职务犯罪异地管辖，是指检察机关异地侦查管辖、起诉管辖和人民法院异地审判管辖。2001年轰动全国的“慕马案”*1999年初，接到举报的中纪委经调查发现，原沈阳市委常委、常务副市长马向东，沈阳市建委主任宁先杰等人，有严重违法犯罪行为。之后，马向东、宁先杰等人被中纪委“双规”，并被辽宁省检察机关立案。但是，马向东等人及其亲友依仗关系网四处活动，拉拢了一些政府官员及参办此案的人员，导致案件拖了将近17个月仍没有实质进展。中纪委为了彻底查清案情，与“两高”进行协调，决定实行异地办案，即将辽宁省检察机关立案侦查的嫌犯马向东、宁先杰及沈阳市检察院检察长刘实、沈阳市财政局长李经芳等交由江苏省检察机关立案侦查。在江苏省纪委的协调之下，江苏省检察院抽调精兵强将，案件很快便获得了重大突破。最终查实的涉案人员达100多人，其中，仅党政机关“一把手”就有17人，副省级1人，厅局级4人，涉及的领导干部人数之多，涉案金额之大，令人震惊。是职务犯罪异地管辖的开端。该案是建国以来第一个实行跨省异地管辖的职务犯罪大案，同时，也为日后职务犯罪案件的办理探索了新的路径[1]。

笔者梳理了近两年多来职务犯罪刑事诉讼的典型案例，发现异地管辖实践呈现以下新的特点：

(一)高官异地管辖日益普遍

近年来，涉及到省部级以上领导干部的职务犯罪案件，被指定到被告人任职地省份以外进行管辖的数量，已达到90%以上。2015年被判处刑罚的19位省部级高官全部实行异地管辖[2]。与此同时，各省司法机关对省内厅(局)、处级职务犯罪案件也实行省内异地管辖。不仅如此，越来越多的厅局级甚至处级职务犯罪案件也实行跨省异地管辖。如首都机场原董事长李培英(正厅)受贿贪污案，由山东省济南中院指定管辖；广东省省纪委原副书记、监察厅原厅长钟世坚(正厅级)涉嫌行贿、受贿罪，经指定由福建省厦门市人民检察院立案侦查。

(二)最高检立案后又指定管辖的案件越来越多

笔者收集了近年办理的20个省部级高官犯罪案件，有9件是由最高检直接立案侦查，其他则经最高检立案后指定由省级检察院立案侦查。例如2014年1月30日，中央纪委对原南京市长季建业严重违法乱纪问题进行立案检查；2014年2月7日，最高检以涉嫌受贿犯罪依法决定对季建业进行立案侦查；2014年12月17日，季建业涉嫌受贿一案由最高检指定给山东省检察院侦查，侦查终结后，移送至山东烟台市检察院审查起诉。倪发科受贿案、陈安众受贿案、祝作利受贿案、阳宝华受贿案、沈培平受贿案的查办都存在类似现象。

(三)侦、诉、审级别管辖分离

根据近年异地管辖的实践，省部级以上高官一般由最高检或省级检察机关立案侦查，地厅级官员一般由省级或地市级检察机关立案侦查。而起诉、审判的异地管辖一般都是由地、市级检察院和中级人民法院负责，从未出现省部级以上高官由最高检或省级检察机关侦查终结后，移送省级检察机关提起公诉，并由高级法院作出一审判决的案例，即便是周永康滥用职权、受贿、故意泄露国家秘密案*周永康滥用职权、受贿、故意泄露国家秘密案，经最高检侦查终结后，由天津市人民检察院第一分院提起公诉，天津一中院作出一审判决。原北京市委书记陈希同案，没有实行异地管辖，且一审在北京市高级人民法院，二审在最高法院。也是如此。另外，笔者至今也没有收集到地厅级高官由省级检察机关侦查终结后，移送至县级基层人民法院审判的案件。

二、职务犯罪异地管辖存在的问题

职务犯罪的侦查、起诉、审判，特别是当地“一把手”的腐败案件，往往会因为他们在当地的势力和影响力，使案件的查办受到干扰。对职务犯罪实行异地管辖，旨在切断腐败官员在地方的人情关系网和“保护链”，最大限度地摆脱地方权力的干扰，消除广大民众对司法机关的独立性和中立性的疑虑，确保司法公正。职务犯罪案件的异地管辖越来越得到学者、民众和司法机关的肯定。2011年至2014年，广州市中院共对辖区基层法院受理的220多件职务犯罪案件进行了指定管辖[3]。有的同志建议，要对职务犯罪案件全面推行异地同级审查起诉[4]。笔者认为，不断扩大异地管辖的做法弊多利少。

(一)异地管辖不宜扩大的理由

1.异地管辖架空管辖基本原则，违背了程序法定原则。《刑事诉讼法》并未对异地管辖问题作出明文规定，而“两高”以司法解释的形式对此作出授权性规定，这实际上违反了程序法定原则。我国刑诉法之所以这样规定，是在总结借鉴国内外大量的审判实践经验和人权保护制度的基础之上确定的。由犯罪地法院进行审判的理由，首先是有利于司法机关对证据的搜集核实；其次是便于诉讼参与人对诉讼活动的参与；再次是增强对当地民众的法制教育；最后还有利于对犯罪规律的掌握研究[5]。越来越普遍的异地管辖，使地域管辖原则在职务犯罪案件中被架空，也使地域管辖的诸多法律意义难以体现。

2.异地管辖不利于节省司法成本。职务犯罪异地管辖模式下的司法公正，实质上是以牺牲司法效率为代价的。异地管辖往往涉及异地取证、跨地办案、检法协商、上级协调等问题，程序复杂，耗时费力。以“慕马案”为例，自2000年11月起，江苏先后派478人次前往大连、北京、山西、香港、美国以及马来西亚等地调查取证，共调取证据5 800件，谈话1 300余人[1]。司法成本可见一斑。如果所有或大多数的职务犯罪案件都实行异地管辖，势必会消耗大量的司法资源。

3.扩大异地管辖有违司法改革的目标，也非反腐败的治本之策。新一轮司法改革的目标之一是通过克服“地方化”“行政化”，保障检法独立行使检察权、审判权。为此，中共中央也出台了一系列文件，提出一系列改革措施。如建立各级党政机关及领导干部支持法检系统依法独立行使职权的机制，建立健全司法工作人员履行法定职责的保护机制等。异地管辖只不过是把应当由当地管辖的案件，移送给其他地区管辖，是现行环境下为了实现司法公正而采取的妥协之举。长此以往，不仅无益于改变当地的政治、司法生态，而且加剧当地的权力网、关系网。所以，异地管辖不是一种治本之策。

4.异地管辖产生新的量刑失衡，影响司法公正。近年来，为了解决职务犯罪量刑失衡和轻刑化问题，“两高”出台了一系列司法解释，各省检、法联合或单独出台了一些贪贿犯罪量刑标准。在同一个省份内量刑大体上是平衡的，有的省还规定了量刑报批制度*如浙江省高级人民法院、省检察院2010年6月9日联合出台的《关于贪污受贿刑事案件适用缓刑的意见》规定，贪贿数额3万元以上不满5万元，适用缓刑的，应报中级人民法院审核平衡；贪贿数额5万元以上不满10万元，适用缓刑报省高院审核平衡。。而跨省审理后，这一平衡被打破，出现类似的数额、情节，在不同的省份量刑悬殊的现象。如安徽省原副省长倪发科收受财物1 348万元，另有580万元的财产不能说明来源，被山东省东营市中院以受贿罪、巨额财产来源不明罪判处有期徒刑17年。南京市原市长季建业非法收受财物1 132万元，被烟台市中院以受贿罪判处有期徒刑15年。而山东省原副省长黄胜，收受财物1 223万余元，被江苏省南京市中院以受贿罪判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。上述三案，数额相近，量刑情节也相似(都有坦白、全部退赃、悔罪表现)，但量刑悬殊。所以，上述案件尽管都异地审理，但量刑的不平衡还是引来民众的质疑和批评[6]。

(二)当前异地管辖存在的问题

目前越来越普遍的职务犯罪异地管辖，已偏离立法宗旨，弊端日益显现。现行职务犯罪异地管辖存在以下突出问题：

1.异地管辖的法律依据不足。1996年刑诉法和2012年刑诉法均未明文规定异地管辖制度。现行刑诉法第26条对审判指定管辖作出规定，但未涉及侦查管辖和起诉管辖。最高院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》(以下简称“《解释》”)第17、18条进一步明确了案件指定审判管辖的情形，其中提到应指定管辖的情形之一，便是本院院长需要回避。但是，对职务犯罪案件进行异地审判，在大多数情况下并非因为法院之间的管辖权冲突，套用法院院长需要回避的理由也明显牵强。我国刑事诉讼法对侦查管辖的规定，仅有一个条文对公安和检察机关的职能管辖范围进行划分，而对于侦查阶段的级别管辖、指定管辖、地域管辖等均缺乏规定，起诉阶段可能出现的异地起诉等相关问题也没有相关条文涉及。司法实务中的具体操作细则散见于司法解释和其他规范性文件之中，《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称“《规则》”)虽对上下级检察院之间的案件管辖等相关问题作出具体规定，但仍较为原则和模糊，并不能完全解决实践中的操作问题。正因立法无明确规定，有的认为异地管辖是违法的[7]。目前异地管辖实践中的各种不规范现象，都源于立法的缺失。

2.异地管辖的理由不明确。异地管辖旨在排除地方对腐败案件办理的影响，但异地管辖的理由并不明确。有的学者认为，上级法院可以在管辖权不明或存在争议时指定管辖[8]。而这些案件并不存在上述问题。《规则》只规定检察机关可以对“需要改变管辖”及“情况特殊”的案件指定异地管辖，但并没有对异地管辖的理由作出规定。根据《解释》第18条之规定，“本院院长需要回避”是异地管辖的主要理由之一。但从异地管辖的实践来看，绝大多数异地管辖的案件并不存在“本院院长需要回避”的情形。2015年5月，中国农业银行深圳市分行行长许涛、陕西省人民政府参事室原参事王登记，分别由河南省平顶山市检察院和河北省人民检察院指定立案侦查，两个厅级干部出于何种原因需要跨省指定管辖，令外界疑惑。

3.异地管辖的范围不明确。《规则》第13条规定了检察院实行分级立案侦查制度。但是，该如何在理论和实践中准确地理解和把握该条所涉及的“全国性”“全省性”的内涵及外延，哪些案件属于“重大犯罪”范围，都没有一个评断的标准。如2015年在对省部级以上官员一律指定异地管辖的基础之上，不少省、市对厅(局)级、处级干部的职务犯罪实行省内异地管辖。龙宗智教授经调研发现，有些省对于厅级以下的高官普遍适用指定管辖，甚至对乡镇级别领导干部的案件，在基层法院进行指定审判[9]。由此可见，异地管辖案件的范围仍不明确，随意性很大。

4.异地管辖的程序不明确。异地管辖程序存在的问题主要表现在：一是指定次数不统一。实践中存在多次对同一案件进行指定管辖的情形。二是侦、诉、审管辖不协调。“两高”至今仍未就职务犯罪异地侦查后的诉、审衔接问题建立协调配合机制，依目前异地侦查管辖实践，上级人民检察院无需事先通知同级人民法院，侦查部门也无需事先通知公诉部门，便可以将案件指定给并不具有管辖权的下一级人民检察院立案查处。三是羁押期限该如何计算。如最高检2014年8月6日依法对祝作利(原陕西省政协副主席)涉嫌受贿罪立案侦查，2015年3月又将该案指定给河北省检察院侦查，侦查终结后再移送至河北省廊坊市检察院审查起诉。这表明，祝案首先是由最高检立案侦查的，后又指定河北省人民检察院继续立案侦查。案件移到河北后，羁押期限能否重新计算，这就涉及到羁押期限的计算和衔接问题。

5.异地管辖中的“异地”标准不明确。“异地管辖该交给哪个检察院来办理，依照什么原则确定相应的‘异地检察院’？是离犯罪嫌疑人工作单位所在地比较邻近的检察院，还是由上级检察院认为该下级检察院或者这个地方检察机关办案水平高，就交由其办理，抑或是随意指定？”[10]异地管辖是否意味着应当排除当事人的出生地、籍贯地、曾经工作地等？由于规定不明确导致指定异地管辖存在一定的随意性，也容易导致民众质疑司法机关的高效性、权威性、公正性。如王怀忠受贿、巨额财产来源不明案，王昭耀受贿、巨额财产来源不明案，何闽旭受贿案，均指定由山东省的法院实行异地审判。因存在恶劣情节，三人中受贿金额最少的王怀忠却被判处死刑立即执行，导致对案件的审判是否公正产生不少议论[11]。

6.缺乏对犯罪嫌疑人、被告人权利的保障。我国刑事管辖权被视为一种公权力而为国家所垄断，渗透着强烈的国家职权主义色彩。在管辖问题上，犯罪嫌疑人、被告人不享有任何异议权。如江西省新余市原人大常委会主任周建华受贿一案。周曾多次举报原江西省委书记苏荣的腐败问题，后因涉嫌严重违法违纪于2012年1月被双规。2013年8月，江西省宜春中院以受贿罪判处其死缓。周不服判决，提出上诉。江西省高院于2014年12月改判其无期徒刑。周建华在一审中称其在侦查阶段受到了刑讯逼供。然而，一审法院不但没有进行调查，反而禁止周对刑讯逼供的事实进行披露。2014年12月，原南昌大学校长周文斌案开庭，周也自称遭到了苏荣的报复。上述两案都涉及时任省委“一把手”的贪腐问题*据新华社2015年2月16日报道，经中共中央批准，中共中央纪委对全国政协原副主席苏荣严重违纪问题进行了立案审查。经中央纪委常委会议研究并报中共中央政治局会议审议，决定给予苏荣开除党籍、开除公职处分；将其涉嫌犯罪问题、线索及所涉款物移送司法机关依法处理。，理当跨省异地管辖才具有公信力。由于司法机关没有充分保障嫌疑人、被告人的管辖选择权、异议权，直接影响反腐败的社会效果，损害司法公信力。

三、职务犯罪异地管辖制度的完善

(一)异地管辖制度化

程序法定原则是当今司法制度的一个重要原则，已成为许多国家乃至国际刑事司法程序的重要内容。不仅为多数国家所规定，而且也成为国际刑事司法程序的一条重要内容。我国刑事诉讼立法应当对异地管辖加以规定。2011年7月19日，最高院称其与最高检正在酝酿出台文件，以促使异地审理向着制度化方向发展，但2012年刑诉法仍未对异地管辖作出任何规定。在立法没有对此作出明确规定的情况下，“两高”应当抓紧出台司法解释，以规范异地管辖问题。目前，对职务犯罪案件实行异地管辖主要是基于刑诉法指定管辖的规定，由于条文过于原则笼统，导致实践中指定管辖自由裁量权过大，影响了司法公正。为此，应当加快实现异地管辖的规范化、制度化。

(二)明确异地管辖理由

根据《解释》规定，“本院院长需要回避”是指定异地管辖的主要理由。但这一规定并没有揭示异地管辖的实质。因为《解释》所涉及的仅仅是个人回避问题。西安中院“法官谋杀院长案”*在该案中，被害人为西安市中级人民法院院长，一名被告人和主要证人为该院法官。在审理期间，两名被告人多次请求异地审理均被驳回，理由是“我国刑事诉讼法律所规定的回避是指个人回避，并没有规定审判组织或审判机关回避”，最终该案两名被告人分别被判处有期徒刑13年、15年。就凸现了现行法律对异地管辖理由缺失的问题。在本案中，作为被害人的院长个人回避显然还难以保证案件的公正审判。所以，该案件宣判后引起学者和社会各界的广泛质疑。异地管辖应当是司法机关的整体回避，而不是个人回避。在现行司法体制下，地方权力错综复杂，司法机关受制于地方人大和党政机关。在查办这类人员的职务犯罪案件时，本地司法机关难以避免人情和权力的干预。异地管辖的理由是检法两家作为办案主体，因与本地党政机关的领导存在利害关系或其他关系，影响司法公正，而需要整体回避。

(三)明确异地管辖范围

有的学者认为，异地管辖的范围包括：(1)管辖存在争议的案件；(2)需要回避不便行使管辖权的案件；(3)犯罪嫌疑人曾为当地的重要领导或领导成员，为了排除干扰的案件；(4)有管辖权的检察院久拖不查的案件；(5)因不可抗力等客观原因无法管辖的案件[12]。笔者认为，上述观点对异地管辖的适用范围过于宽泛，划定的范围也过于模糊，实践中难以限制适用。根据异地管辖应当严格限制适用的原则，职务犯罪异地管辖的范围宜限定为以下情形：第一类，犯罪嫌疑人、被告人系当地司法机关工作人员；第二类，犯罪嫌疑人、被告人系本地同级党委、政协、人大、政府的领导班子成员。同时还要明确：即便是上述人员也不是一概都要指定异地管辖。

(四)明确异地管辖程序

1.明确指定的次数。指定管辖是否允许多次进行？一种观点认为，指定管辖应当逐级进行，上级检察院在特殊情形下可以向下一级检察院提出再次对下指定管辖的建议，下级检察院根据侦查工作需要，也可以再次逐级指定下一级检察院管辖。另一种观点认为，因二次指定会消耗较多司法资源并影响审判公正，所以应禁止二次指定[11]。笔者赞同第二种观点。对指定异地管辖的案件，应由上级司法机关直接指定给实际侦查、起诉和审判的下级司法机关，以确保刑事诉讼顺利进行，避免因重复指定而贻误时机，或是引发新的管辖权异议。

2.建立异地侦、诉、审管辖协调机制。鉴于现行异地侦查管辖、起诉管辖和审判管辖不协调的现象，有学者提出了“侦查管辖中心论”[13]，也有学者则提出“法律应作出‘法院不得以任何理由拒绝接受检察机关的起诉’之规定”的观点[14]。上述观点都有一定的片面性，笔者认为：第一，根据便利诉讼的原则，应明确规定，原则上应当将符合指定侦查管辖的职务犯罪案件交由侦查地的人民法院审判。第二，侦查部门应当在案件侦查终结后，将起诉意见书及其他卷宗材料移送至本院公诉部门。公诉部门受理后，以本院的名义向上级检察院请示指定公诉管辖，上级检察院再向其相应的人民法院通报，由相应的法院启动指定审判管辖程序。第三，上一级法院接到同一级检察院指定管辖通报后，应对指定审判管辖的理由进行审查。对符合法律规定的案件，应当指定审判管辖，并通知下级法院执行；对不符合法律规定或下级法院应当回避的案件，应告知检察机关将案件交由有管辖权的法院审判。

3.明确羁押期限的计算。我国刑诉法第169条、第202条对改变管辖后的审查起诉和审判审理期限作出了规定，但法律并未对改变管辖后的侦查羁押期限能否重新计算作出相关规定。羁押涉及对公民人身权利的剥夺，根据羁押法定原则，羁押期限在改变管辖后不可重新计算。在确实需要继续羁押的情况下，可通过延长羁押期限的方法解决。

(五)明确异地管辖中“异地”的标准

选择异地管辖应遵循便利诉讼的原则，以最大程度的减少司法运作的成本和资源。在选择异地管辖时要明确“异地”的含义：第一，“异地”原则上应当排除犯罪地、被告人出生地、居住地、户籍所在地、工作地以及与被告人身份或职务密切相关的地方。第二，“异地”首先要选择相邻地的检察机关和法院。异地管辖是通过牺牲效率来实现司法公正的目的，为了尽可能地减少诉讼成本，异地管辖首先要选择与犯罪地相毗邻的司法机关。近年，这一问题已得到“两高”的重视，大部分已做到“就近”选择管辖地。第三，指定的侦查机关要尽可能地与公诉机关、审判机关相统一。由何地的检察院侦查，原则上就应当由何地的检察院提起公诉，并由何地的法院进行审判。

(六)赋予犯罪嫌疑人、被告人管辖异议权

为了防止司法机关滥用指定管辖权之目的，应当完善管辖异议制度，赋予犯罪嫌疑人、被告人管辖异议权。我国《民事诉讼法》第127条及最高院2000年3月8日《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第10条都明确规定了当事人管辖权异议制度。若辩方有正当理由认为行使管辖权的司法机关存在某种可能影响司法公正的因素时，可以提出异议并申请将案件转移至其他司法机关管辖，并附上相关材料和理由。经审查，异议确有理由的，应充分考虑作出的管辖决定是否合法适当，发现决定不当或有错误的，应予撤销或重新作出指定管辖决定。

[1] 金伟忻，周旭东，周正荣.紧急电令接手大案——江苏跨省查处“慕马案”纪实[N].扬子晚报，2002-02-19(1).

[2] 刘子阳，李豪.司法惩腐宽严得当震慑有力[N].法制日报，2015-12-29(5).

[3] 吴笋林.罪大恶极的贪贿顶格量刑[N].南方都市报，2014-12-11(A06).

[4] 孔璋，程相鹏.职务犯罪案件审查起诉程序改革探讨[J].西南政法大学学报，2015(2): 109-114．

[5] 陈光中.刑事诉讼法[M].北京:北京大学出版社，2014：118.

[6] 邢婷.受贿千余万为何只判15年[N].中国青年报，2015-04-08(1).

[7] 陈有西.异地审判涉嫌违法[J].观察与思考，2005(9):54.

[8] 刘子阳.省部级官员案件为何异地审[N].法制日报，2015-12-29(5).

[9] 龙宗智.刑事诉讼指定管辖制度之完善[J].法学研究，2012(4):175-187.

[10] 陈连福.职务犯罪侦查管辖问题研究[C]//王守安.检察理论研究成果荟萃.北京:中国法制出版社，2013：271．

[11] 汪红.高官异地审期待制度化[N].法制晚报，2014-11-28(A11).

[12] 彭新林.论我国腐败犯罪的侦查管辖[J].江苏警官学院学报，2015(3)：53-59.

[13] 孙红卫，楼伯坤.“侦查管辖中心论”的科学性和合理性——以公诉案件为基准的考察[J].西南政法大学学报，2009(2)：89-96．

[14] 王德光，马明慧.刑诉法应增加异地侦查管辖的规定[N].检察日报，2007-08-08(3)．

(责任编辑：金一超)

Thepeflectionoftheallopatryjurisdictionofthecasedutycrime

ZHANGZhaosong，DINGAnan

(CollegeofLaws，ZhejiangUniversityofTechnology，Hangzhou310023，China)

Thepurposeofimplementingtheallopatryjurisdictionofdutycrimesistocutoffthelocalhumannetworkand“protectivechain”ofcorruptofficials,togetridoftheinterferenceoflocalpower,toeliminatethemasses’doubtsofjudicialindependenceandneutralityandtoensurejudicialjustice.Currently,therearemanyproblemswithremotedutycrimesasmoreandmoredutycrimesunderremotejurisdictionhavedeviatedfromthespiritoflegislation,andthusmalpracticeappearsdaybyday.Itisthereforenecessarytoimprovetherelevantsystems:topromotetheinstitutionalizationofallopatryjurisdiction,toclarifythereasons,scope,standardsandproceduresofremotejurisdiction,andtogivethesuspectsanddefendantstherightofjurisdictionobjection.

dutycrime;allopatryjurisdiction;problem;perfection

2016-04-01

国家社科基金重点项目(14AZD014)

张兆松(1962—)，男，浙江金华人，教授，硕士，从事刑事法学、司法制度研究；丁阿楠(1992—)，女，浙江丽水人，硕士研究生，从事刑事诉讼法学研究。

DF73

A

1006-4303(2016)03-0316-06