探索作为公众参与的立法辩论

刘晨熙

不同于在人大会议上拓展立法审议过程中的辩论，公众参与的立法辩论是一种提高我国公民参与立法工作的最有力方式之一，而且有利于公民法治意识的培养。

一、前言

近期广东相关行业围绕《广东省电梯安全条例》制定中的侵权责任配置展开激烈的辩论，引发社会广泛关注，也激发人们对立法辩论的理性思考，为拓宽公众参与的立法辩论模式提供了有益的样本。立法本身就是利益协调的一个平台，立法过程就是各种利益表达、冲突、妥协、调和的过程。不同于国外将立法辩论视为必经程序，我国还未建立立法辩论制度，只有在少数地方立法中进行了初步尝试，例如2009年江苏省关于城市规划条例的当中3个利益团体的辩论，还有2014年深圳市人大常委会审议《深圳市人大常委会立法辩论规则》。不同于在人大会议上拓展立法审议过程中的辩论，公众参与的立法辩论是一种提高我国公民参与立法工作的最有力方式之一，而且有利于公民法治意识的培养。

二、公众参与的立法辩论合理补充现行人大立法审议辩论

近年学术界探讨立法民主化时引进立法辩论的必要性，但是目前学理上探讨立法辩论既受到国外议会立法辩论的启发，也受其局限。

（一）西方国家以议会式立法辩论为主的模式评析

为什么在立法过程中需要辩论？正是因为辩论能够让民众相信这是一部集合民意的好的法律。就好像罗伯特议事规则中所要求的一样，“从广泛意义上讲，辩论是人类文明的基本元素之一。它使人类社会能够产生理性而有价值的决定”[1]。所有决定必须是在经过了充分而且自由的辩论协商之后才能作出。每个人都有权利通过辩论说服其他人接受自己的意志，甚至一直到这个意志变成总体的意志。

思想是开放的，希望能通过讨论得到启发。从形式意义上来说，国外议会立法辩论制度是由议员在法案审议过程中，表决前就有关法案争议的内容进行争辩。作为一项重要的立法审议程序，立法辩论的规则在西方国家议会议事规则中一般都进行详细地规定。例如，对于准许发言规则，美国威斯康星州参议院规则规定：“任何希望在辩论中发言或向众议院递交任何文件的议员须从分配给自己的坐席上起立并以恭敬的口气向会议主持官员提出请求。一旦其请求被同意后，该议员须在众议院将自己的发言限定在辩论的主题上且不得进行人身攻击。议员只能凭其所在区域的编号获得发言许可。”[2]有发言，但必须限制发言的时间，以希望议会议员能够在规定时间内作出最有力的论述支撑自己的观点。罗伯特议事规则中这样规定辩论的时间：“如果会议组织没有制定‘特别议事规则’来规定辩论发言的时间长度，那么每次发言的最长时间为10分钟。除非会议‘一致同意’或者通过‘调整辩论限制’（Extend the limits of Debate）来批准延长。如果发言时间到了而发言人没有停止发言，那么主席起来示意，提醒发言人时间已到，必要时可以直接打断发言。但是如果宽延一分钟可以让发言人体面地结束发言，主席或者任何成员都可以建议会议用‘一致同意’的方式给予略微延长”[3]。意大利参议院议事规则对于发言次数的规定：“任何参议院在同一场辩论中的发言不得超过一次。”[4]

西方议会国家对其议事规则的辩论程序都作一定的规则限制，以保证辩论能够具有一定的民主性、权威性，以达至立法结果能够获得充分的讨论。立法辩论制度所追求的立法程序民主化对于我国人大立法审议过程有着借鉴和学习的意义，作为公众参与一种方式的立法辩论由于参与者的多元性，更加需要辩论规则的限制，以免出现不必要的冲突。

（二）作为制度化的人大立法审议辩论成效显微

对于我国而言，现代化的发展需要多元化的思想才能够满足确切的利益需求，并不能够一直保持着政府主导的模式。而且既要多元发展，也要防止出现潜规则现象，不能仅仅凭借部分团体或者部分立法代表的建议就决定特定事项。寄托于人民代表大会制度上，由人大代表或者常委会委员在审议法案过程中，围绕一项或者多项议题进行论辩，这样的做法目前在某些地方人大常委会中被极力推动着，比如深圳人大常委会首次对立法辩论议事规则的审议。但是，辩论作为一种对抗运动，我们能通过这一过程来发现立法事项中涉及领域的利与弊，还有“有研究才有发言权”，辩论能促使我们对立法事项进行详尽地调查，确保自己的观点能够得到科学论证。正如洛克所言：“在未听到辩论并权衡各方面的理由以前就进行投票，则不可能真正确定国家和公共福利的需要。”[5]

笔者认为导致目前人民代表大会制度运用辩论原则成效显微的原因有以下几点。

第一，人大代表缺乏对抗思维。从我国实行人民代表大会制度开始，人大代表对于会议议程中的相关事项一直保持着尽量通过的态度，尽管心里的确存在异议或者拒绝的想法，也不会表达出来。现代社会充斥着利益对抗，并不能永远地保持中庸以及和谐，立法是一个将不同利益能够分配好的过程，而不是通过强硬手段获得暂时的平静，矛盾是普遍存在的，当某一方利益群体对立法结果不服从，往往后果都是很严重的。所以，人大会议中议题讨论不免给我们一种走过场的形象，因而辩论原则在人大会议中实施比较困难。

第二，人大代表缺乏自主性。对于目前现代化国家，追求卢梭提倡的直接民主[6]是很难运用的，只能通过间接民主来管理国家，因而就出现代表架空所代表的人民，代表所代表的利益不是人民的利益，而是片面的自己的利益。从而当议题所讨论的问题不涉及自身利益时，他们就自然而然地消极对待，不会主动去为人民的利益作斗争。

还有人大会议的时间、次数等受到严格限制，并不能对某一议题所涉及的方方面面都能够商讨、协调、平衡，尽管有时间讨论，也只是做片面的形势政策分析，并不能实实在在地解决问题。因而在人大会议中建立立法辩论制度，在国家和地方都只有寥寥无几的案例，辩论原则并不能很好地贯彻于人大会议当中。立法辩论在我国的人大会议中成效甚微，因而需要第三方即公众代表或者社会团体代表的参与，诉说自己的意愿、需求以及意见，推动立法的民主化、科学化。这是对人大审议法律案程序的一种很有力的补充完善手段。

（三）立法辩论是具有独立价值的公众参与立法方式

开展立法辩论在广东地方立法中有明确的法律依据，2013年出台的《广东省人民代表大会常务委员会立法听证规则》第二十三条规定：在立法听证的“陈述阶段结束后，听证主持人归纳分歧点，组织听证陈述人和旁听人围绕主要分歧点展开辩论”。该听证规则明确立法辩论作为公众参与立法的性质，但是还仅仅将立法辩论作为立法听证的一个程序环节，并没有突出立法辩论应有的地位和作用。

立法辩论与立法听证有许多共同之处，但是立法辩论的议题具有明确的针对性，即存在明确争议的法案议题，而立法听证一般适用于大致认可的法律案议题[7]。也因为我国并不主张实行立法辩论而导致听证所得出的资料和结果并不能实际运用起来，往往审议法律案的人员并不太重视听证的成果。

在参与人员方面，参与辩论人员具有直接利益代表性，即争议法案背后不同利益、不同观点的利害关系人。而听证会的参与人员是无直接利害关系的代表，他们并不会主动为了这一议题据以力争。

在辩论内容上，辩论会顾名思义是希望能够通过多方的观点陈述后，凸显出该事项的矛盾点，再通过争辩、妥协、调解，最后通过满足多方利益的需求的法律案。相比较而言，听证缺乏这种实际的对抗性。

立法辩论与立法听证都是为了充分听取不同的意见，具有共同的目的，但是立法听证不能全面涵盖立法辩论的内容，也不能充分反映立法辩论的价值。立法辩论作为公众参与立法的制度设计，为各种不同意见、愿望和利益的自由、充分表达提供活动空间，促进立法过程成为听取民声、汇集民智和表达民意的过程。因而区别于立法听证，立法辩论是具有独立价值公众参与的立法方式。

（四）立法辩论是具有突出实效性的公众参与方式

博登海默说过：“法律主要是一种理性的规定。它企图解决在社会生活上内在的冲突，不采取随心所欲的武力、横暴或者恐怖手段，而是采取一种有序的与和平的方法，调整个体的或者群体的合理要求。”[8]法律是一个利益的集合产物，多元化的利益纷争在法律面前得到合理地协调，法律的实施能够让每一利益群体获得令自己满意的回报。每一个利益群体都有自己的意志，即旨在达到以特定且具体之结果的旨向，为了引发某种行动，而存在特定的驱动力去表达一种可欲性的看法。每个群体都能够平等地提出自己的观点，并且据以力争，保障自身利益。

辩论，就是争辩、论辩。真理越辩越明，辩论有助于去伪存真，发现和提炼真理，批评能让真理更加强大和完善。让不同的声音在立法过程中充分表达，是现代立法民主的核心价值，立法作为高层次的公共决策，在社会利益多元化的背景下，面临日趋激烈的矛盾和冲突，立法辩论可以为不同利益诉求提供充分表达、公平博弈的平台。

立法工作是一项庞杂的工作，从立法的准备工作到立法的公布工作，要收集各种各样的资料。单凭提出法律案的部门所收集的资料是很难完全地、具体地把握该立法事项的情况，而立法辩论主体往往都是在这一方面都有充足数据、材料的团体，能够让立法工作更加合理，并不会出现片面化。立法辩论可以使立法中的争论问题和分歧得到更加公开、充分的讨论，有利于促使辩论双方调查研究，广泛收集意见，为自己的观点进行科学论证，从而为立法增强科学性和民主性。当然这是一个绝对公开的程序，上面也提到人民的思想是开放的，国家的决策也因此是要开放的，并不能够封闭起来讨论，这样得出的法律条文并不是人民认可的，而是立法者之间的潜规则定式。

在现代多元化的趋势下，基层群众或者集体的意见要通过公众参与等方式进行民主决策，改变以往的思维定式，希望能够通过自己的意见来影响高层立法，企图让立法能够获得更多的民意，让法律在实施过程中避免更多的阻碍，提高法律的实效性。

三、建立作为公众参与的立法辩论制度

（一）作为公众参与的立法辩论制度的法理分析

但是将立法辩论设计为公众参与的程序就无任何障碍，只要不同社会群体之间对具体立法事项有明显利益冲突的，对法案内容存在较大争议的，人大专门委员会或者相关工作部门就可以组织不同利益群体代表围绕争议的议题进行论辩，而不受人大常委会委员规模、人大会期的制约。作为公众参与的立法辩论并不降低其实际效果，反而通过利益辩论而得来的辩论记录作为立法材料，供人大常委会委员立法审议、取舍、权衡，最终实现立法的科学性、民主性。

我们并不清楚也不了解如何“在大社会中达成的共识的具体结果”[9]，仅仅是在程序上手段上达成了一致，因为这一做法在目前看来能够提供一个更好的机会，尽管其最终结果令某些人变得更糟糕。我们并不能用社会正义去衡量一部法律的好与坏，因为社会正义根本就是一个空洞之物，从抽象的角度并不能分析法律的好与坏，只能从实际上具体的利益均衡才能保证这部法律能够得到利益群体的认可。

我们并没有能力对我们所认识到的东西作出界定，而且社会是多元化的，“社会越大，其成员所拥有的共同知识也越有可能是相关事务或相关行动所具有的抽象特征”[10]，正是这种抽象归纳而出现的规则，对于所通过的法案那个未知的特定的目的效果，才能比简单多数或者少部分人的意志所决定的法案获得更多的社会认可度。立法辩论所推崇的就是这种法律观，即通过有利害关系的社会群体对立法事项的相关事项进行前期调研、中期分析、后期讨论的方式，多方协商，平衡利益。正义所关注的并不是一个自生自发秩序所产生的那些非意图的后果（unintended consequences）[11]，如同John.Rawls有关竞争之正义问题的观点：真正重要的乃是竞争得以展开的方式，而不是竞争的结果[12]。

（二）推行立法辩论要有完善的制度设计

一定意义上讲任何立法都具有辩论因素，立法中不同观点的陈述和说理，相反观点的批驳与答辩，构成立法辩论的核心要素，立法中存在辩论因素并不构成立法辩论制度。立法辩论制度建立需要对辩论的议题、辩论的组织主持、参与辩论代表的产生与形成、辩论程序、辩论记录及其效力以及辩论保障等规范化、固定化。只有制度化的立法辩论才具有强制性，才可以推广，避免采用的随机性，充分发挥立法辩论的积极作用，保障公众参与的有效性，实现立法民主性和科学性，提高立法质量。

1.辩论的议题。关于辩论的议题并没有太多的限制，只要具体的立法议题存在明显的争议，且涉及面比较广，全国或者地方人大常委会不能很好地把握立法事项的不同领域间矛盾冲突，就应当将该立法事项进行立法辩论。但是有一些议题涉及国家秘密等不宜公开辩论的，则应当不予辩论。

2.辩论的组织主持。按照我国立法法相关规定，主要进行法律案起草工作的是人大的法律委员会，它对于立法工作的大体情况都有一定的认识，因而由它来召集利害关系方进行辩论再合适不过了。而且辩论的提起时间不宜过长，以免拖延法律的公布引发不必要的损害。在发现适宜且可以适用辩论程序的议题，应当在3日以内通知利害关系方选出代表进行辩论，并在7日内向每一方公布辩论时间和辩论地点。

3.参与辩论代表的产生与形成。凡涉及立法议题的利害关系方都应当在收到召集辩论通知后在该群体当中选出2名以上5名以下的代表，并且应当有一名从事法律工作者作为该代表团的法律顾问参与辩论。

4.辩论程序。利害关系人应当准时到达进行辩论的地点，首先由主持人宣读关于本次辩论的主题以及具体的争论点。每一方有10分钟的自由阐述观点的时间，在阐述观点后有20分钟的自由辩论时间，这段时间要每一位发言人注意本方的语气以及态度。自由辩论后每一方有5分钟对本方观点进行总结。

5.辩论记录及其效力。对于立法过程中的程序，辩论所应起到的作用毋庸置疑是很大的。因而辩论记录应当公开，让公众了解这一立法的具体辩论结果，人大会议在审议法案过程中应当以辩论记录为主要根据，并且不能表决通过违背记录上所记载的利益权衡结果。

6.辩论保障。在这里所要进行制度保障的是关于辩论人员言语免责的规定。在辩论过程中，只要辩论人员在法律规定下进行合理辩论，不对国家、集体等作出不利影响，不进行人身攻击，作出侮辱性语言等过激行为，无疑该人员的言语受到法律的保护，并不能对其行为进行追责。当然最重要的还是在公众参与方面的立法辩论制度能够得到认可，通过立法对该制度进行确认，使其合法化、制度化，而不仅仅是学理上、情感上的追求。

四、总结

十八届四中全会所通过的决定中提出“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”。作为公众参与的立法辩论，是提高立法活动民主性的重要方式之一，它有利于立法项目在立法过程中得到细致地分析商讨，有利于立法程序获得更多的民众参与以取得民意基础，有利于立法结果在立法表决后得到民众信任并予以遵守。在我国，人大会议或者人大常委会会议在时间上和人员上都具有阻碍法律案审议过程当中的辩论程序的因素，而且单单仅凭立法听证程序并不能很好地满足现代社会多元化的需求，更不要说在我国语境下的立法听证并不具有实际的效果。不仅如此，广泛地收集民意，听取民众意见是现在我国立法活动急需补充的一环，公众参与的立法辩论制度能够保证我国的立法活动不是人大代表或者常委会组成人员履行职责的活动，而是一项全民参与，具有广泛民意的活动。

注释：

[1][3]【美】亨利·罗伯特：《罗伯特议事规则》，袁天鹏、孙涤译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第271、273～274页。

[2][4]尹中卿等译：《英、法、美、德、意、日六国议会议事规则》，中国民主法制出版社2005年版，第31、566页。

[5]【英】洛克：《政府论》（下篇），叶启芳等译，商务印书馆1981年版，第134页。

[6]参见【法】卢梭：《社会契约论》，李平沤译，商务印书馆2014年版，第107～108页。卢梭所提倡的直接民主原则：“法律所表达的就是公意……，人民的立法权的行使，是不能由他人代表的……，一个国家的人民只要一选出了代表，他们就不再自由了，他们就无足轻重了。”

[7]参见蔡定剑：《国外议会立法听证及其特点》，载《国外公众参与立法》，法律出版社2005年版，第174页。所谓的立法听证一般出现在以下两种情况：其一是立法委员会收到大量有关立法事项的提案后，要决定某项提案是否提交议会审议，常常需要举行听证会，作为决定一项法律案命运的依据；其二是在会议期间对某项正在审议的法案举行听证会，以决定如何修改或者为议会辩论该议案提供基础。

[8]博登海默：《法理学》，潘汉典译，法律出版社，前言第1页。

[9]【英】弗里德里希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，正文第3～4页，“在大社会中，人们之所以有可能保有和平和达成共识，实是因为个人不必就目的达成共识，而只须就那些有助益于各种各样的目的之实现且能够有助益于每个人实现自己的目的的手段达成一致。”

[10][11]同上注，正文第15页。立法者的权力之所以不是无限的，乃是因为他的权力是以这样一个事实为基础，即“他使之有效的某些规则不仅被公民们视作是正当的规则，而且他采纳这些规则的做法本身也必定会对他赋予其他规则以有效性的权力构成限制”。

[12]参见John Rawls， “Constitutional Liberty and Concept

of Justice”， NormⅥ， Justice （New York，1962）， p.102.

（作者单位：广东财经大学法学院）