乡镇人大制度研究：困境、突破及发展完善

曾庆辉

乡镇人大制度得到长足发展的一条重要经验就是：尊重基层人大的首创精神，及时总结基层人大工作的成功经验，并通过法律法规的形式加以确认，从而使乡镇人大制度在实践中不断探索，在探索中不断发展完善。

乡镇人大的法律地位、作用和权威在我国宪法、地方组织法及相关法律中都有明文规定。它是最基层的国家权力机关，是整个国家政权的基础，是国家治理体系的重要组成部分；同时，它也是基层民众参与管理国家和社会事务、行使当家作主权利的制度平台，是基层民众有序、理性地参与基层社会治理的有效载体，是政情和民意之间最直接的桥梁。张德江委员长对乡镇人大的基本特征有一个很精彩的比喻：“乡镇人大工作归根到底要‘顶天立地’。顶天，就是坚持党的领导，巩固党的执政地位，贯彻落实党的路线方针政策。立地，就是要为老百姓办事，反映老百姓的呼声，解决老百姓的困难，促进老百姓安居乐业”[1]。就乡镇人大建设问题，张德江委员长指出：“要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平”[2]。

因此，有人大工作者指出：“没有乡镇人大体制的完善，国家根本政治制度便缺乏坚实的根基；没有乡镇人大的有效作为，基层民主很难真正落实；没有乡镇人大的成熟，整个人大的权威就无法确立”[3]。

然而，从现实情况来看，乡镇人大制度却无论在法学还是政治学领域都未能得到足够的关注，在实践中更是处于尴尬的边缘化境地。由于法律的不完善、制度的不健全、机构设置的不合理以及代表素质的良莠不齐等方面因素的影响，导致乡镇人大的职能和功效无法正常有效地发挥，很多人并不了解乡镇人大，甚至有人把乡镇人大仅仅当作“二线”和“养老院”。乡镇人大仍陷于角色尴尬、体制滞后和“虚化”“边缘化”的困境。如何认识乡镇人大制度的地位和作用？如何看待乡镇人大制度中存在的问题？如何破解乡镇人大工作面临的困境？如何从法律法规、制度设计、实际运行等层面来发展和完善乡镇人大？这些理论课题、实际工作问题和立法问题，如果不及时加以解决，势必从根本上制约乡镇人大制度的职能发挥以及健康发展。本文从乡镇人大制度的困境、重大突破、发展完善以及得出的启示等方面进行分析探讨，以期破解乡镇人大制度中存在的困境和缺憾。

一、乡镇人大制度的困境

由于受制度层面和现实层面等多种因素的制约，致使乡镇人大制度功能不彰、作用难以发挥，乡镇人大的实际功效与角色定位之间存在很大差距。无论在具体工作实践中，还是在理论研究和立法方面，乡镇人大都是我国人大制度体系中的一个薄弱环节，其困境主要表现在以下方面。

（一）法律制度的缺失

我国宪法和地方组织法规定，乡、民族乡、镇人民代表大会属于“地方各级人民代表大会”，且明确规定了乡镇人大的职权及其工作内容（地方组织法第九条赋予乡镇人大十三项职权）。但在制度设计上对乡镇人大与县级以上地方人大进行了区别对待。根据地方组织法及相关法律的规定，乡镇人大不设常委会，仅设主席和副主席（地方组织法第十四条）。“举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议”（地方组织法第十五条）。法律关于乡镇人大主席团的工作内容规定得不明确、工作机制也缺乏规范，导致在实际工作中遭遇许多困难。同时，监督法仅适用于各级人大常委会，也使得没有常设机构的乡镇人大在闭会期间的监督工作无据可依，严重阻滞了乡镇人大监督工作的开展。此外，宪法、地方组织法、选举法、代表法等相关法律对乡镇人大的代表选举制度、乡镇人大代表的履职与培训制度、乡镇人大信访、检查、视察制度等方面的规定过于笼统和抽象，缺乏可操作性。

由于法律与现实的脱节，导致制度设计存在缺陷，从而使得乡镇人大工作常常陷于被动局面。地方组织法赋予乡镇人大的十三项职权中，因缺乏可操作性，其形式意义远远大于实际意义，很少在实际工作中得到落实。同时，“乡镇人大失位、缺位、失责，法律也没有规定责任追究，更没有衡量标准，工作的好坏主要取决于乡镇人大主席、副主席的责任意识和人格魅力，而不是法律和制度的安排。‘看起来重要，做起来次要，工作起来可要可不要’，成为困扰乡镇人大工作的难题”[4]。近年来，一些基层频频发生的涉农、伤农、侵农等恶性案件恰恰折射出了乡镇人大宪法法律制度的缺失和自身作用、定位的模糊。

（二）程序机制不够完善

“程序是法治与恣意而治的分水岭”。程序机制的建设与完善是乡镇人大作用得以充分发挥的关键。从现实情况看，乡镇人大行使职权的具体程序规定不细、不合理，导致乡镇人大开展工作时常常是随意性大、标准不统一、程序不规范，甚至感到无所适从。

1.会议程序不够规范

根据地方组织法的规定，乡镇人大会议每年至少召开一次，但会议召开时间、主要内容、基本程序等则缺少法律规范，这就导致实践中乡镇人大会议存在着诸多问题。一是召开不规范。比如：有的乡镇虽然安排了1天会期，但在实际操作时，就是上午听几个报告、下午一表决就了事，真正的会议时间只有两三个小时；有的地方会期只有半天；有的乡镇与经济工作会套开，法定会议开成了“快餐式、套餐式”会议；有的乡镇人大会议召开时间滞后，个别甚至拖到六七月份才开，会议审议的内容已经“过期”。从各地乡镇召开人大会议的情况看，由于会期过短、套开会议、乡财县管等原因，大多数乡镇只认真听取了政府工作报告，而人大工作报告、代表建议办理情况报告等都是有选择性地听取，个别乡镇甚至没有收集代表建议，使会议流于形式。二是审议不规范。审议好报告是人大会议的一项重要议程，也是代表的一项重要权利。在具体操作中，有的乡镇对这项大会议程有所忽视，有的即使有选举任务也只安排了1个小时左右的审议时间，有的安排几个代表作大会发言，有的甚至根本没有安排审议时间，这样既没有尊重代表的主体地位，又不利于推动有关方面的工作。

2.代表履职程序不够健全

基于乡镇人大工作人员不足、代表结构不优等原因，同时代表履职监督、保障、责任追究等程序设计很不健全；已经制定的制度和程序，只是照搬照抄上位法，缺乏量化指标和可操作性。这样就造成代表活动的深度、广度、力度与法律的规定还有很大差距。一是代表履职能力不强。许多乡镇代表把代表身份当作一种荣誉，关心的是自己的“一亩三分地”，对乡镇的发展不够关注，认为出席人大会议“举举手、吃顿饭”，就算完成了人大代表的使命，平时很少参加代表活动，有的审议报告时一言不发，提不出有质量的意见建议，“听会代表”“举手代表”“画圈代表”大有人在。二是组织代表活动偏少。乡镇人大组织代表参加集中视察调研活动总量还是偏少，代表小组活动徒有形式，代表工作制度仅停留在“墙上”，很多乡镇代表一年难以参加一次活动。三是代表活动的实效性不强。视察调查检查活动的目的性和针对性不强，走马观花、蜻蜓点水的现象比较严重，事前没有充分准备，事中没有深挖问题，事后不问落实效果，一般都是“走一圈、看一下、听一遍”了事。

（三）组织架构不够完整

一是机构设置不够合理。宪法法律都没有明确规定乡镇人大主席团是乡镇人大的常设机构，这就使人大主席团地位尴尬、职责不明，导致工作起来理不直、气不壮，不少工作只能靠专职副主席“一个人”谋划，“一个人”争取，“一个人”决定，这违背了人大“集体行使职权、集体决定问题”的原则。各地乡镇人大的挂牌问题也比较混乱，有的挂“人民代表大会”，有的挂“人大主席团”，有的没有挂牌。机构设置往往被形容为“一块牌子一个人，光杆司令唱空城”。

二是很少设立人大办公室。目前，乡镇的组织结构中一般只有党政综合办、经济发展办和社会事务办，却很少有专门的人大办公室，虽然有的地方虚设了这个机构，但也没有编制，开展工作“名不正、言不顺”，间接造成了人大工作被边缘化、虚置化。

三是专职人员不专。据了解，一些地方的乡镇人大主席、副主席用于乡镇人大工作的时间不到10%，很多乡镇人大主席被安排做“与身份不符”的工作，有的分管农业、教育，有的带队搞招商引资、计划生育，有的负责道路城建，甚至有的还审批财务等等；配备的工作人员也基本上都是兼职，有的甚至是借调或临时聘用人员，结果使一些乡镇人大出现平时工作无人做、监督工作无人管、代表活动无人问的情况，导致乡镇人大作用发挥甚少，看有似无，形同虚设。

四是乡镇人大主席在闭会期间孤掌难鸣。地方组织法第十四条规定，乡镇人大设“主席，并可以设副主席一人至二人”。法律虽然如此规定，但一般情况下一个乡镇人大只设人大主席1名，少有既设专职人大主席又设专职人大副主席的；只有在乡镇党委书记兼任人大主席的情况下，才有可能设专职副主席1名；乡镇人大设一正两副主席的情况还比较少。因此，在乡镇人大闭会期间，乡镇人大主席、副主席很难依法履行职责。

（四）职权行使不够充分

乡镇人大的职权主要是由地方组织法第九条所规定，但该条款仅列举了主要内容而缺少具体操作程序，因而导致乡镇人大行使“三权”（即监督权、决定权、选举权）无所适从，特别是闭会期间更是存在职权虚置、程序空转的现象。

一是监督权行使难到位。“在乡镇人大的‘三权’中，监督权无疑应当摆在更加突出的位置，通过听取和审议本级政府工作报告，质询、罢免、撤销等程序，‘以权力制约权力’，以防止‘天高皇帝远’的基层政府违反国家政策和法律秩序。”[5]但是现实情况却是，乡镇人大的监督权很难行使到位。一方面，地方组织法没有明确乡镇人大设常设机构，监督法也没有对乡镇人大的监督工作作出规定，这就造成乡镇人大监督工作在闭会期间既缺乏组织者，又缺乏具体的法定方式和程序。另一方面，乡财收归县管后，本应由乡镇人大会议审查、批准的本级财政预算和决算职能，事实上已不存在；乡镇多数部门为县级派出机构的现状，客观上导致乡镇人大无权监督、无法监督。

二是决定权行使比较少。按照法律规定，乡镇只能通过一年一度的人大会议讨论决定相关重大事项。在闭会期间，如有“需要讨论决定的重大事项，就必须增开人大会议”。然而在实际工作中，由于开会成本较高、组织难度较大、内容过于单一等因素，乡镇人大一般不会加开会议，决定权的行使也就受到很大的局限，许多重大问题一般都由党委直接决定。

三是选举权行使不规范。人大主席、副主席，乡镇长、副乡镇长的人事调整，如适逢乡镇人大会议召开，一般都能依法按程序进行选举，但大会闭会期间，这项工作很不规范，没有及时履行法律手续。

二、乡镇人大制度的重大突破

基层人大制度是我国整个人大制度的基础，如果不从根本上抓好乡镇人大制度建设，就可能导致“基础不牢，地动山摇”。如何破解乡镇人大制度的困境，怎样加强乡镇人大建设、切实发挥基层国家权力机关作用？无论从中央到地方还是立法层面，都在乡镇人大制度方面取得了重大突破。

（一）中央高度重视，乡镇人大迎来“重大机遇期”

乡镇人大在我国人大制度体系中的地位和作用毋庸置疑，其重要性也一再被重申。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”；十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次明确，“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”。

2013年3月，在十二届全国人大常委会第一次会议上，张德江委员长强调，人大工作是“一线”，有时还是“火线”。

2014年5月，张德江委员长专门就加强乡镇人大建设、发挥乡镇人大作用到浙江调研。张德江委员长多次强调做好乡镇人大工作的重要性：“乡镇人大是最基层的国家权力机关，乡镇人大工作关系到国家政权的巩固和发展，关系到国家的长治久安和繁荣昌盛。”[6]张德江委员长在调研时指出，“全面有效行使乡镇人大的法定职权，更好地展现人民代表大会制度的优越性”。张德江委员长的乡镇人大调研，掀起了一场“乡镇人大建设：如何打牢国家政权基础”的讨论热潮[7]。

2015年6月，中央出台加强县乡人大工作和建设的相关意见，推出一系列加强乡镇人大制度建设的根本性、制度性、长远性的重要举措。

综上所述，如何破解乡镇人大制度的困境，中央不仅高度重视，而且采取了一系列有效的重大突破措施。中央一系列高密度的动作充分表明：乡镇人大工作和建设迎来了难得的“重大历史机遇期”。

（二）地方坚持探索创新，乡镇人大制度进一步发展完善

从乡镇人大制度建立至今，地方层面从来没有停止过探索创新的步伐。无论从制度设计方面，还是实际操作方面，它们都试图突破乡镇人大尴尬、虚弱之困境，并使之成为真正的国家权力机关。各地方所进行的一系列探索和创新，意义很大，体现了脚踏实地的作风和精神，反映了现实主义的理念和路向（如表1所示）。

从表中可以看出，地方层面的探索创新，有的取得了很好的效果，被修改法律时采纳，比如沅江试验；有的赢得大家的赞誉和肯定，正在稳步推行，比如新河的改革创新；有的受到质疑被叫停，比如新晃改制。但不可否认，这些探索和改革涵盖面广，涉及乡镇人大体制机制、监督权、人代会、代表工作、经费保障以及重大事项决定权等方面。这些探索创新，为进一步改革和完善乡镇人大制度提供了宝贵的经验与教训。

综上所述，地方层面在不违背宪法法律的前提下，坚持探索乡镇人大依法履职的新方式新机制以及对乡镇人大进行的改革和完善，我们都应该给予肯定和支持。比如，甘肃省人大常委会坚持把全面深化改革的重点聚焦到乡镇人大工作上，从制度建设入手，加强对乡镇人大工作指导，先后研究制定了一系列制度规范，对乡镇人大的机构设置、人员配备、经费保障和代表之家建设、代表活动及日常工作运行等，进行了详尽规定，为推动乡镇人大工作制度化、规范化、科学化建设提供了重要遵循。如今，甘肃省乡镇人大工作步入了党委重视、人大尽责、政府支持，有地位、有权责、有威信的科学化发展轨道[9]。地方层面的这些探索和创新，都彰显了乡镇人大应负的责任和应有的功能。

（三）“人大三法”修改，乡镇人大制度进一步“实起来”

现行地方组织法赋予乡镇人大监督权、选举权和区域重大事项决定权三大权力，但对闭会期间如何开展工作，没有明确、具体的规定，且缺乏针对性和可执行性，这样致使乡镇人大在闭会期间长期处于“休眠”的状态。

把基层人大建设好，是充分彰显我国人大制度优越性的重要内容。因此，必须重点从法律上、制度上着力解决基层人大存在的突出问题。2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了地方组织法、选举法、代表法的修改决定。“人大三法”修改不是全面修改，而是部分修改。三法的修改，进一步明确了乡镇人大在闭会期间的工作，从法律上保障了乡镇人大工作的常态化、规范化，是乡镇人大工作“实起来”的关键一步。

1.加强乡镇人大工作和建设

一是通过修改地方组织法第十四条第三款，增加规定乡镇人大主席、副主席在闭会期间不仅要“负责联系本级人民代表大会代表”，而且要“根据主席团的安排组织代表开展活动，反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见，并负责处理主席团的日常工作”。赋予了乡镇人大主席、副主席接受本级人大主席团授权并负责处理主席团日常工作的职能，在一定程度上默认了乡镇人大主席、副主席作为乡镇人大主席团会议和活动召集人的地位，必将进一步强化乡镇人大主席、副主席的专职专责，提升乡镇人大主席、副主席的法律地位。

二是明确乡镇人大主席团在闭会期间有事可做、有责可尽。立法明确赋予乡镇人大主席团以下职权：（1）赋予乡镇人大主席团闭会期间的相关工作职责并明确由主席团向大会报告闭会期间的工作。（2）明确乡镇人大主席团确认当选代表资格。（3）明确乡镇人大主席团安排代表闭会期间的活动。（4）明确乡镇人大主席团可以安排代表视察或应代表要求持证视察。（5）明确代表视察、专题调研报告由乡镇人大主席团转交处理。（6）明确乡镇人大主席团可以组织代表参加执法检查和其他活动。（7）明确乡镇人大主席团在闭会期间受理代表建议。（8）明确乡镇人大主席团要专门听取代表建议办理情况的报告。（9）明确乡镇人大主席团应当定期组织代表向选民述职。这一系列法定职能的明确，说明乡镇人大主席团已不仅仅是乡镇人代会的召集者和主持者；乡镇人大主席团不仅在人代会期间要依法履职行权，而且在闭会期间也要履职尽责。

以上职权的确定，回应了地方层面多年来在乡镇人大工作上的探索实践以及对健全工作机构和完善组织建设的迫切需要，解决了闭会期间制约乡镇人大工作的“瓶颈”问题，是对乡镇人大的制度性重大突破。

2.加强乡镇人大代表选举工作

为把好乡镇人大代表“入口关”，“三法”修改加强了代表资格审查工作，加强对选举全过程的监督。

一是增加规定，“公民参加各级人民代表大会代表的选举，不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助。违反前款规定的，不列入代表候选人名单；已经列入代表候选人名单的，从名单中除名；已经当选的，其当选无效。”[10]

二是对代表资格审查委员会的职责和审查程序进一步予以补充和完善。增加规定，“代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件，选举是否符合法律规定的程序，以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查，提出代表当选是否有效的意见，向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团……在每届人民代表大会第一次会议前公布代表名单。”[11]

三是增加规定，“当选代表名单由选举委员会或者人民代表大会主席团予以公布”（新修改的选举法第四十五条第二款）。

3.加强乡镇人大代表工作

为加强国家机关同人大代表的联系，提高代表议案和建议办理质量，做好乡镇人大代表履职服务保障工作，加强对代表履职的监督，“三法”增加规定，乡镇人大代表根据乡镇人大主席团的安排开展视察、调研等活动，乡镇人大代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由乡镇人大主席团转交有关机关、组织研究处理。代表建议、批评和意见办理情况的报告，应当予以公开。乡镇人大主席团应当定期组织本级代表向原选区选民报告履职情况。

综上所述，“人大三法”的修改，从乡镇人大的人员、机构、程序、代表履职等方面作出多项规定，内容针对性强，解决了乡镇人大制度长期以来比较难以解决的问题。本次“人大三法”修改一小步，必将迎来完善和做实乡镇人大制度的一大步。

三、发展和完善乡镇人大制度的对策分析

“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。”乡镇人大活跃在改革和建设的第一线，最能及时了解、发现农村经济社会发展和稳定中的各种问题，并提出最具针对性和实用性的意见建议。因此，要坚持和完善我国人大制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，缺乏了乡镇人大这一层级，就只能成为一句空话。那么，如何促进乡镇人大工作向规范化、制度化方向发展，如何推动乡镇人大制度与时俱进？要破解这些问题，笔者以为，归根结底就是要发展和完善乡镇人大制度。发展和完善乡镇人大制度需着力做好以下方面的工作。

（一）要充分认识乡镇人大的制度功效

我们要从思想上、观念上充分认识到，“乡镇人大作用的发挥、制度的完善，对于我国人民代表大会这一根本政治制度的稳固至关重要。要把发展和完善乡镇人大制度作为我国民主政治建设的基础来夯实，作为民主法治的重要工作来推进，作为汇聚民意、凝聚民心的重要抓手来落实”[12]。要强化乡镇人大制度的权威，必须跳出乡镇的范畴，把它置于整个民主政治建设、依法治国和国家治理体系这样一个大命题来考量。乡镇人大制度的作用发挥如何，最终取决于民众对人大的关切、支持程度。因此，就要不断提高民众的民主意识、法治意识和人大意识，让选民了解他们选出的人大及其代表在干什么，干了什么，干得怎样，这样人们对人大的关心、支持、监督程度也将随之提高，人大制度便会如春风化雨般深入人心。

（二）要大胆探索乡镇人大工作的方式方法

乡镇人大制度不仅需要顶层设计，而且需要完善和健全自身的体制机制，在工作实践中实现与时俱进，大胆破题。要积极探索建立乡镇人大合理的会议会期制度、选举制度、审议制度、重大事项决定制度、监督制度，充分发挥乡镇人大的职能作用和制度功效。要发挥乡镇人大主席团的作用。要大胆探索实践质询[13]、撤销、罢免[14]等法律赋予而尚未完全实施的职权。

（三）要完善乡镇人大会议制度

主要处理好以下方面的问题。一是关于会议次数和时间。按照中央有关文件精神，乡镇人代会一般每年举行两次，这样有利于乡镇人大各项权力的实现。还可以借鉴“水江实践”，实现乡镇人代会“季会制”，并且每次会议的时间不少于两天。二是关于会议的召集和主持。要严格依照法律规定，由乡镇人大主席团负责会议召集和主持，而不应由乡镇党政班子以会议形式讨论召集会议的决议、会议的筹备事项、会议召开过程中的有关程序问题等。三是关于听取审议内容和报告人的问题。应由乡镇长作乡镇政府工作报告；由乡镇人大主席或专职副主席作乡镇人大主席团工作报告；由乡镇长或分管财经的副乡镇长作预算执行情况的报告；代表建议办理情况的报告可以书面报告，也可以在政府工作报告中一并向代表报告。四是关于会议审议。要充分安排审议时间，鼓励代表积极发言。人大代表在审议发言时应做到敢于直言，不说恭维话；紧扣主题，不说题外话；熟悉情况，不说外行话，以确保乡镇人大的决策更加科学、真实、客观。代表的审议发言，要及时整理汇总成大会简报或审议意见，转交乡镇政府处理。

（四）要行使好乡镇人大三项职权

乡镇人大要做好“该做应做”的工作，就必须依法行使好监督权、决定权、选举权。

1.提高监督的实效性和针对性。一要完善乡镇人大监督制度，包括监督的重点、方式、内容、程序、后果等等。乡镇人大的监督重点应当是“关系到本区域改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题”。二要明确乡镇人大的监督方式主要为听取和审议乡镇政府的专项工作报告。明确专项工作报告议题确定的几个途径，如重大事项决策的执行情况、法律法规实施情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入和科目调整情况、人大代表反映集中的问题、群众来信来访反映集中的问题等。三要加强刚性监督方式的运用。乡镇人大应激活质询、撤销、罢免等刚性监督手段，现阶段可将预算监督作为行使监督权的突破口和切入点，使乡镇人大的预算监督权实现从“程序”向“实质”的转变。

2.要明确乡镇人大决定重大事项的权限范围。到底哪些事项属于乡镇“重大事项”，应予以明确具体的界定。按照法律法规和党的十八届三中全会的有关精神，凡属乡镇总体规划、重大建设项目、重大改革措施等，都要依法提请乡镇人大讨论决定。对确需讨论决定、时间紧迫的重大事项，必须增开人大会议，对其他重大事项，尽可能地安排在年度人大会议讨论决定。此外，要避免把不该提交人大会议决定的事项提请人大审议。

3.把好“选举关”。要逐步增加乡镇人大主席、副主席，乡镇长、副乡镇长候选人比例，争取实现差额选举[15]；要保证候选人提名、代表酝酿讨论、投票等环节依法进行，不能违反法定程序，省略相关环节；要贯彻落实选举法“对代表的监督、罢免和补选”的明确规定，对破坏选举的行为要加以严厉制裁[16]。

（五）要积极发挥乡镇人大代表的主体作用

一要制定合乎乡镇人大代表特点的履职细则，使人大代表的履职行为从更多地依靠代表自身的职业背景、个人能力和履职热情向规范化、制度化的方向转变。二要强化乡镇人大代表执行代表职务的约束，使监督代表从“柔性”向“刚性”转变。在代表述职制度的基础上，建立并完善代表任职宣誓制度，年度执行代表职务情况向选民公开制度，代表辞职、罢免制度等。三要完善代表主动联系群众制度，通过对人大代表联系选民提出具体要求，在选区设置代表与选民的互动平台，建立基层代表走访选区制度，公开人大代表信息，使代表与群众的联系由“软任务”向“硬约束”转变，让代表与选民的联系直接化、常态化。

四、余论

通过对乡镇人大制度的困境、重大突破、发展完善等方面的分析探讨，通过梳理宪法、地方组织法、选举法、代表法对乡镇人大制度的明文规定，本文得出如下启示。

1.乡镇人大制度得到长足发展的一条重要经验就是：尊重基层人大的首创精神，积极支持乡镇人大探索尝试、开拓创新，及时总结基层人大工作的成功经验，并通过法律法规的形式加以确认，使乡镇人大制度在实践中不断探索，在探索中不断完善，在完善中不断发展，从而实现自我完善、自我提高。

2.作为人民代表大会制度的重要组成部分和薄弱环节，乡镇人大的改革和完善不可能一蹴而就，而应当在宪法法律的框架内，以渐进的、审慎的方式进行。乡镇人大的改革和完善，既需要宪法法律的有力支撑，又需要系统的制度设计，同时，还必须重视微观层面上的程序创新。

3.外因固然重要，但内部机制的完善也不能被忽略。特别是操作层面上的程序完善和创新、法律法规的细化和“务实管用”，这些对于加强乡镇人大自身建设显得尤为重要。

4.乡镇与群众最近，与现实最紧，务必积极探索基层民主与代议制民主的对接，支持和保证基层群众通过乡镇人大依法行使民主权利，切实防止基层出现“人民形式上有权、实际上无权”的现象，从而不断夯实基层民主政治的根基。

5.在现行法律、制度框架内，与时俱进做好新形势下的乡镇人大工作还有很大的潜力和发展空间。我们应按照“总结、继承、完善、提高”的原则，做实做细乡镇人大工作，把法律法规规定的职责空间用足用好，并把其制度潜力释放出来，这样实际上也是乡镇人大的自我完善和发展成长。

6.各级人大要以积极进取的精神推动乡镇人大工作的与时俱进，使乡镇人大制度赢得人民的信任。同时，各级党委也要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识到乡镇人大的地位和作用，支持乡镇人大依法行使职权，提供各种保障机制，为乡镇人大营造良好的社会环境和发展环境。

7.乡镇人大是我国最基层的国家权力机关，与人民群众的利益最直接，在我国政权建设中具有独特的基础性作用。乡镇人大工作做好了，大量萌生于基层的社会矛盾就容易化解；乡镇人大工作做扎实了，基层政权就更加巩固。

乡镇人大随着1954年宪法的颁布而诞生，至今已经有60多年的历史，其间遭遇过挫折，沐浴过风雨，经受过起落。在一定程度上可以说，乡镇人大制度的发展史，就是一部我国民主法治的演进史。近年来，随着依法治国方略的逐步实施、基层民主法制的不断完善，乡镇人大制度在理论和实践上都取得了不少突破，在规范基层权力运行、代表和实现民众权益、推进基层民主化进程、优化基层社会治理、促进新农村建设等方面，发挥了不可替代的重要作用。

乡镇人大制度是我国人大制度建设中的重点，也是难点。如何做好乡镇人大工作，如何充分发挥乡镇人大制度的功效，需要探讨的问题还有很多，需要破解的难题也还大量存在。从现代民主国家的政治实践来看，一个好的政治制度的发展进程从来都不是一帆风顺的，总是在艰难曲折中不断探索、不断尝试、不断创新，进而不断发展、不断前进、不断完善。“惟其艰难，方知勇毅；惟其磨砺，始得玉成”。我们相信，随着我国人大制度的不断完善和依法治国方略的顺利进行以及国家治理体系和治理能力现代化的稳步推进，作为我国政治制度最基础的环节，乡镇人大通过制度创新和自我完善，必将发挥越来越重要的作用，凸显更具权威的地位。

注释：

[1][2][6][7]崔清新、徐燕：《加强乡镇人大建设：打牢国家政权基础——张德江委员长赴浙江调研乡镇人大工作侧记》，载《中国人大》2014年第10期。

[3][4][12]卢鸿福：《乡镇人大“三虚”难题亟待破解》，载《人民代表报》2014年4月29日。

[5]《乡镇人大代表行权履职需要好的平台》，中国选举与治理网，http：//www.chinaelec.

[8]喻春：《乡镇人大制度改革刍议》，重庆人大网2013年12月26日。

[9]吕守奎：《甘肃：人大建设触及基层“末梢神经” 打通联系群众“最后一公里”》，“人民网-甘肃频道”2015年9月29日。

[10]新修改的选举法第三十四条之规定。

[11]新修改的选举法第四十六条之规定。

[13]关于乡镇人大的“质询权”，详见地方组织法第二十八条第一款，代表法第十四条第三款之规定。

[14]关于乡镇人大的“罢免权”，详见宪法第一百零一条第一款、第一百零二条第二款，地方组织法第二十六条第二款，选举法第四十九、五十一、五十二、五十三条，代表法第十五条第三款之规定。

[15]详见地方组织法第二十二条、第二十四条第三款、第二十五条之规定。

[16]详见选举法第五十七、五十八条之规定。

（作者单位：甘肃省人大常委会人大研究杂志社）