中国应力推私营安保公司“走出去”

李少杰

上个世纪，中国公民一度被称为“世界上最安全的人群”。但以2004年6月在阿富汗发生的武装团队袭击中铁十四局、造成11名中国工人死亡的“6·10”事件为节点，过去十年间，中国公民人身安全在海外受到侵害的事件不断发生。据察哈尔学会主席韩方明统计，2014年有1451名中国公民在海外死亡。这些事件让中国公民和企业的海外安全问题不断凸显。

上述局面之所以发生，很大程度上由于中国海外企业数量的增加。1979年，中国在境外仅有4家企业；目前有超过15000家的境内投资主体在境外设立了超过40000家企业。这也直接带动了中国劳务输出的增长。截至2014年年底，中国有超过100万名在外务工人员。

相比于欧美国家，中国企业大多集中于非洲、拉美等资源丰富但形势相对动荡的国家和地区，这也在一定程度上增加了安全风险。以中石油为例，2012年其海外油气投资项目发展到30个国家，技术服务业务分布50多个国家。这些国家和地区中，有30多个国家和地区被国际安保机构和中国外交部认定为较高风险或极高风险的级别。

由此，中国公民也从过去的“躺枪”到成为被针对打击的对象。频发的安全事件让中国企业和公民对海外安全的需求日益增加。然而，单靠政府很难满足这种需求，应鼓励中国安保公司“走出去”，切实提升自身能力，参与到全球安保服务市场的合作与竞争中去。

海外安保难以单靠政府

应该说，中国政府保护本国企业和公民合法权益的意愿是十分强烈的，而且采取了包括领事保护、军事保护和国际合作在内的多种手段，但中国海外保护体系的建设仍有待进一步加强。

目前中国领事服务和保护尚不能完全满足企业和公民的需求——外交部领事保护中心13位工作人员每年要处理约4万件领保案件。中国领事官员也多次提醒民众要正确认识领事保护——使领馆的领事保护是有限度的，受到诸多条件和因素的限制。

短期内，中国政府也缺乏足够的军事能力来应对频发的海外风险。中国在许多地方虽驻有维和部队，却很难被调动。2012年初，中水电公司29名员工在苏丹被绑架后，中国驻苏丹当地维和部队强烈要求采取军事行动介入人质解救，甚至提出“同胞一天不安全，官兵一天不上岗”的口号。但维和行动毕竟是联合国框架下的政治行动，不是某一国的军事行动，需要遵循“三项基本原则”，因此，最终中国政府没有批准维和部队的请求。当年2月7日，遭劫持的中方人员在中国政府工作组的协调下安全获救。

就国际合作而言，有学者建议借鉴德国、法国等欧盟国家的经验，加强国家间领事保护合作。但这只是一种良好的愿景，目前来说效果极为有限。因为尽管中方有要求东道国政府给予中资企业及人员保护的权力，却无法掌握主动权。考虑到一些动荡国家的政府机构甚至可能和恐怖组织、犯罪集团相勾结，冀图完全依靠领事保护解决问题只能是一厢情愿。

因此，以政府为中心的安全治理机制，并不能从根本上解决中国公民和企业目前所面临的安全困境。

中企大多聘用西方安保公司

面临同样的困境，欧美等发达国家多是采用市场化战略，即依靠包括私营安保公司在内的市场手段谋求海外企业和公民的安全。在打击索马里海盗的国际合作中，美国一位高级官员曾直言不讳地说：“海运公司不应该指望海军来保护他们免受海盗的袭击，而是应该选择雇佣武装人员来自求平安。”

目前国际上著名的安保公司包括化险咨询（Control Risks）、杰富仕（G4S）等，一度臭名昭著的黑水公司也是其中之一。这些公司的服务内容十分广泛，涵盖风险评估、安全培训、现场保护、安保审计、紧急撤退等各种服务。而其代表的市场力量也正在崛起。

中国企业也逐步学会和这些私营安保企业打交道。十多年来，我们统计了70多条有关中资企业聘用私营安保公司的记录，其中被聘用的安保公司绝大多数仍是较为成熟的西方公司。以中石油为例，自2009年正式入驻伊拉克以来，较少有员工被绑架、袭击、敲诈或勒索，这直接得益于其对私营安保公司的部署和使用。

中远集团则有着更为系统的部署，还曾使用安保公司打击海盗。过往索马里，加入护航编队无疑是较为保险稳妥的一种解决方案。但出于准时到达和避免违约的考虑，很多商船仍选择冒险前行。这种状况下，中远集团下属的中远航运股份有限公司于2010年率先使用武装安保人员。一年后，该集团“乐里轮”在印度洋遭遇海盗袭击时，船员和随行的武装保安立刻反击，成功击退海盗。这一事件还创造了中国公司利用武装保安击退武装海盗并取得胜利的纪录。

更明显的变化来自于中铁十四局。“6·10”事件后，中铁十四局改变原有战略，更多依靠私营安保公司来谋求自身安全。该公司将阿富汗昆都士的安全工作交由当地最大的美国USPI保安公司负责。该公司进驻了150多名武装安保人员，协助中铁十四局进行了全面的安保评估和大量的安保设施建设，全面提升了该项目的安保水平。2004年9月，恐怖分子对昆都士项目发动恐怖袭击，最终中方人员零伤亡。2006年12月，中铁十四局的一处项目再次遭到袭击，中方人员仍然安然无恙度过一劫。上述案例都证明了安保公司遂行安全保护的有效性。

中国安保公司的政策困境

如今，全球安保市场的规模已经高达数千亿美元，而西方大型安保公司通常依靠军方和政府的合同支撑。中国企业在这一领域的规模也不断扩大，接近百亿美元。据我们调查，目前有几百家中国公司声称自己有某种形式的海外安保业务。2012年，北京一家名为德威的安保公司和中石化签订了战略合作伙伴协议，为其在境外的项目提供安保支持。中国海上安保公司华信中安则声称，过去数年其为30多家中国航运企业的600多个航次提供过武装护航服务。

然而，在走出去为中国企业服务的过程中，中国安保公司由于缺少相应的政策支持，仍面临一系列问题：

首先是中国安保公司在境外的持枪问题。中国《刑法》规定，非法持有枪支、弹药罪，情节严重的，将面临三年以上七年以下有期徒刑。尽管其同样规定“域外犯本法规定之罪的适用本法，但按本法规定的最高刑为三年以下有期徒刑的，可不予追究”，但大部分中国安保公司仍不放心，害怕在境外持有枪支会触犯刑法，而面临刑罚。

其次，中国安保企业以何种名义派遣人员到境外为中国企业提供安保服务。目前主流的派遣方式是境内劳务派遣，即作为客户方的员工派往境外开展工作。保安人员的所有外派手续、工作安排、食宿等事宜由客户方负责，保安公司则负责派出人员的日常薪酬、劳动关系维护和业务指导等事宜。出于成本及签证考虑，中国安保企业提供的服务较多集中在安全培训等适宜在国内开展的业务方面。这不利于中国安保企业走出去服务中国企业和公民。

再次，很多中资企业在境外投资时没有落实安保投入的责任。2005年，商务部、外交部和国资委联合行文以规范文件的形式，要求对外合作企业把安全防护费用计入成本，推行符合国际惯例的合同条款。但安保投入的增加无疑会增加企业的项目成本，降低盈利水平。很多中资企业心存侥幸，存在“大预算小投入，小预算零投入”的现象，安保预算落实的情况不容乐观。

上述问题单靠私营安保公司的力量根本无法解决，而需要政府部门出台相应的支持性文件。我认为，枪支问题可能一时无法取得突破，但应考虑研究出台允许安保公司使用相关设施进行训练的办法。针对签证问题，应给予安保公司一些人员派遣上的便利。对于第三个问题，一些地方政府出台的补贴政策具有借鉴意义。比如，安徽省和吉林省相关部门提出，将对企业在特定国家的安全保卫费用，按照不超过企业实际支付费用的50%给予补助。这不啻为政策创新方面的利好。此外，一些学者提出成立中国海外安全基金的做法，也极具启发意义。