全民阅读立法取向与价值阈定位

江作苏+陈振国

摘  要：阅读的力量就是国家的力量。当前，我国全民阅读活动蓬勃开展，成就巨大，但与发达国家相比，差距不小。总体来看，全民阅读工作法制不全、规划不一、保障不力和经费不足。虽然阅读越来越个人化，但与阅读相关的问题却越来越社会化。因此，有必要以法律手段促进全民阅读活动深入开展，弘扬社会主义核心价值观，保障宪法赋予公民的文化权利，为实现中国梦提供强大的思想保证、精神动力及智力支持。

关键词：全民阅读;立法价值阈;取向

中图分类号：G24           文献标识码：A             文章编号：1672-8122（2016）01-0009-04

一、阅读与全民阅读的价值厘定

从现代公民伦理出发，公民的阅读（读书）行为，是一种公民权利;而政府保障公民阅读权利，提供服务，则是民本政府的行权内容和行政责任。制定适当的阅读法律法规，有利于官民两方面的行为归依。

依据不同的标准，阅读可以进行多种分类：1.功利性阅读和非功利性阅读;2.经典阅读和一般阅读;3.纸质阅读和数字阅读，数字阅读通常也是多媒体阅读;4.浅阅读和深阅读。浅阅读也称为碎片化阅读，深阅读是指伴随理解过程的阅读;5.阅读主体可分为普通人群阅读和特殊人群阅读。特殊人群如盲人、视障者用特殊方式进行阅读;6.个人阅读和全民阅读。个体为满足个人兴趣爱好而进行的阅读是个人阅读。个人阅读的群体化、社会化、全民化则是全民阅读（国民阅读）。

相对于个人阅读，全民阅读是社会整体的意志和行为，具有社会性、综合性、广泛性的特征。个人阅读的社会化、全民化体现了社会的发展和进步。受社会发展水平的限制，在中国有文字记载的五千年文明史中，阅读主要表现为精英阅读和功利性阅读。社会精英是阅读的主体人群，占人口绝大多数的普通民众不具备读书的物质条件，难以均等享有读书的权利和自由。对于多数读书人而言，“学而优则仕”、“朝为田舍郎，暮登天子堂”是孜孜以求的梦想，读书的主要目的是为了功名利禄，读书的方式以个人阅读和私塾传授为主，全社会难以形成全民阅读的氛围。面对一穷二白、文盲遍地的情况，新中国在全国持久地开展了大规模的扫盲运动，群众普遍具备了读书识字的基本能力，整体文化水平有了较大的提高。

改革开放以来，经济社会发展变化深刻，阅读的物质条件、技术支撑和服务水平有了显著的提高。目前，我国从制度特征出发，有必要选择全民阅读作为路径，促进学习型社会形成。为此，需要提供合适的法律保障。

二、阅读及全民阅读的价值阈定位

阅读的价值即阅读的功用，功用的阈值属于个人、延伸于社会。其值的表达形式，作用于人的思想、智力、情感，甚至可以影响生理反应。

阅读帮助人们获取知识和经验。阅读虽然不能增加人生的长度，却能增加人生的宽度、厚度、高度。正如作家凯勒所说：“一本书像一艘船，带着我们从狭隘的地方，驶向生活的无限的广阔海洋。”阅读是人们最基本、最有效、最便捷的传承知识和经验的方式。

阅读提高人们的能力和水平。一个不会阅读的人，难以提高自身的能力和水平。圣人孔子是读书学习的典范，并且活到老学到老，“十有五而志于学，三十而立，四十而不惑，五十而知天命，六十而耳顺，七十而从心所欲不逾矩。”学习能力和水平不断升华。孔子不仅热爱学习，而且善于思考，他说“学而不思则罔、思而不学则殆”。孔子时代，人们主要是通过竹简木牍来阅读。在当代，阅读的条件有了很大的改善，纸质阅读和数字阅读使人们读书越来越便捷。

阅读提高人们的人格和修养。英国哲学家培根说，“读史使人明智，读书使人灵秀，数学使人精密，科学使人深刻，伦理使人庄重，逻辑修辞使人善辩。凡有所学，皆成性格。”明朝的于谦视书卷为亲人，他说，“书卷多情似故人，晨昏忧乐每相亲。”书香氤氲，熏陶出他高贵的品格和敢于担当的精神。习近平总书记指出：“通过研读伦理经典，知廉耻、明是非、懂荣辱、辨善恶，培养健全的道德品格”。可见，读书能使人们砥砺情怀，锤炼品格。

全民阅读的水平决定了社会整体的素质和水平。荣格说，一切文化都会沉淀为集体人格，一个人的精神发育史就是他的阅读史。阅读虽然是个人的事情，但个人阅读的水平决定了社会整体的素质和水平。

从总体上看，阅读的水平就是国家的水平，阅读的力量就是国家的力量。

三、全民阅读活动的广义法律需求

（一）我国全民阅读状况

改革开放时期，是我国对知识渴求的井喷时期。国家发展、思想解放、心灵滋润的迫切需求，激发了对知识的强烈追求，推出了一个读书、出版的黄金时代。

进入21世纪，我国全民阅读活动呈现以下特点：国家高度重视，全民阅读基础设施建设逐步发展;全民阅读组织协调机制日益成熟，引领全民阅读稳步发展;未成年人和特殊人群阅读成为阅读推广的重要关注对象;数字阅读快速发展，拓展了阅读的空间和时间;出版界、新闻界、教育界、图书馆界成为促进全民阅读的中坚力量，各种民间公益阅读组织蓬勃兴起。

根据中国新闻出版研究院《2013年全国国民阅读调查报告》，2013年度，我国18岁以上成年国民综合阅读率为50.1%，图书阅读率为57.8%，报纸阅读率为52.7%;全国人均阅读纸质图书4.77本，阅读报纸70.85期/份，期刊5.51期/份，电子书2.48本，人均纸质图书和电子书合计阅读量为7.25本;人均每天读书时间13.43分钟，读报时间为15.50分钟，读期刊时间为10.05分钟，看电视时间为97.23分钟，听广播时间为8.98分钟，上网时间为50.78分钟，手机阅读时间为21.70分钟，阅读电子阅读器时间为2.26分钟;上网率为59.2%，上网主要活动在于获取信息和休闲娱乐。

我国全民阅读工作得到了国际社会的肯定。2013年，联合国教科文组织授予深圳市“全球全民阅读典范城市”的称号，深圳是我国首个获得联合国这一殊荣的城市。

然而，伴随着科技进步、经济发展、思想解放而来的读书的普及、便利，也带来了一些问题。虽然阅读越来越个人化，而与阅读相关的问题越来却越社会化。一是全民阅读没有法律支撑，缺乏宏观、科学的指导，尚未从国家层面进行实质性资源整合;二是全民阅读缺乏财政资金的保障，公共服务体系建设不足;三是国民图书阅读率持续下降;四是阅读越来越碎片化、浅显化;五是阅读越来越功利化、娱乐化。六是不健康的阅读内容影响个人和社会的进步。

（二）全民阅读活动的国际比较

我国成年国民每年人均纸质图书阅读量为4.77本，人均阅读电子书2.48本，人均纸质图书和电子书合计阅读量为7.25本;超5成的成年国民认为自己的阅读数量较少。综观世界各国，在成年国民每年人均图书阅读数量上，以色列是18本，韩国是24本，美国为25本，中外差距明显^[1]。与欧美日韩等发达国家相比，中国国民无论是成年人还是未成年人的平均阅读数量和水平都较低，阅读内容良莠不齐，阅读公共资源不足。比较而言，我国全民阅读存在工作法制不全、规划不一、保障不力、经费不足等的问题。

（三）全民阅读成为中国国家战略

新中国领导人普遍爱读书、会读书、重视读书。他们身体力行，推动全民阅读，引领社会风气。

毛泽东主席说：“我一生最大的爱好是读书，饭可以一日不吃，觉可以一日不睡，书不可一日不读”。他的菊香书屋有藏书10余万册，伴随他工作、生活。读书是习近平总书记的生活方式。他说：“读书可以让人保持思想活力，让人得到智慧启发，让人滋养浩然之气”。无论是在陕西延安插队时，还是当上了地方和中央领导人之后，他始终勤奋好学，手不释卷，乐此不疲，他坦承：“我经常能做到的就是读书，读书已成了我的一种生活方式。”李克强总理说：“生活中不能没有读书”。在2014年4月22日世界读书日前夕，他专门致信北京三联韬奋书店：“读书不仅事关个人修为，国民的整体阅读水准，也会持久影响到整个社会的道德水平。”

随着经济社会的发展，在国家领导人的重视和引领下，在社会各界特别是教科文卫界的推动下，全民阅读逐步成为国家战略。2002年，党的十六大报告明确提出要形成学习型社会;2007年，党的十七大报告提出要建设学习型政党;2012年，党的十八大报告提出“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”，并首次提出“开展全民阅读活动”，这标志着我国正式步入全民阅读的时代，具有重要的战略意义和里程碑意义。建设学习型社会是新世纪社会发展的趋势，是中华民族创新复兴、永续发展的必然需求。全民阅读作为国家战略关乎国民素质、关乎文化传承、关乎综合国力、关乎民族未来、关乎中华民族伟大复兴。

四、全民阅读立法取向

通过立法和立法前的立法准备与博弈，以推进某项社会主张，这是世界各国立法的基本动力之一。在法律这种以国家力量为监督体的刚性行为准则分类上，大致可把法律分类为强制型和倡导型两种。显然，有关全民阅读的立法属于倡导类法律。法律的普适性与严肃性，是其它一般行政规定、规范性文件所不及的，具有无弹性特征，更原则地反映着国家意志和社会整体意志。

（一）全民阅读国际立法情况

1972年，联合国教科文组织正式提出“学习型社会”的全新理念，希望地球上各地居民都能享受到阅读的乐趣，号召全世界走向阅读社会;1995年，规定每年4月23日为“世界读书日”（World Book & Copyright Day，亦称“世界图书与版权日”），旨在通过倡导全民阅读，在全世界掀起学习热潮，营造学习的氛围，建设学习型的社会。

世界上全民阅读先进的国家普遍制定颁布了有关全民阅读的法律法规，鼓励促进阅读，提升国民和国家水平。

美国颁布了《卓越阅读法》。美国高度重视儿童阅读。自1919年以来，每年都开展儿童读书周活动。1997年，美国开展了“阅读挑战行动”，克林顿总统强调在美国开展全民阅读活动，建设学习型社会。2001年，美国制定了《不让一个孩子落后》（No Child Left Behind）的教育改革法案。小布什总统说美国存在两个民族，一个是能阅读的民族，一个是不能阅读的民族，必须让美国人都能阅读。2001年“ 9·11”恐怖事件发生当日，他正在一所小学为小学生们朗读《我的宠物山羊》。

俄罗斯被称为世界上最爱读书的国家。2006年，俄罗斯发布了《国家支持与发展阅读纲要》。2012年，俄罗斯颁布《民族阅读大纲》，整合国家和地方政府各部门、社会团体、新闻出版业、作家协会诸方面力量，促进全民阅读。俄罗斯人口1.4亿，私人藏书200亿册，每家藏书约300册。

德国全民阅读法律法规健全，全民阅读活动广泛而深入。德国阅读促进基金会影响重大，历任名誉主席都由总统担任。“一个家庭没有书籍，就等于一间房子没有窗户”，这条谚语生动地体现了德国人的读书观、价值观。他们认为，给孩子读书和讲故事，是最不复杂、也是最合算的对未来的投资。重视阅读给德国社会带来了丰厚的回报，支撑了二战后德国经济社会的快速重建和迅猛发展。

韩国全民阅读法律体系完备。韩国以法律促进国民阅读，颁布实施了《读书文化振兴法》《出版文化产业文化振兴法》《印刷文化产业振兴法》等法律法规。政府重点扶持社会弱势群体的读书，大力支持基层读书协会的活动。韩国教育、新闻出版业发达，影视作品对外输出强劲，韩流影响遍及世界。

读书是犹太人通常的生活方式。犹太格言说“如果不读书，行万里路也不过是个邮差。”热爱读书已成为犹太人的共同的民族心理，他们视读书为甜蜜的事情。尽管散居世界各地，但犹太人中名家辈出，马克思、爱因斯坦、门德尔松、斯皮尔伯格、巴菲特、扎克伯格等犹太人灿若星辰。据统计，自1901开始诺贝尔奖颁发以来，犹太人的获奖数量居世界各民族之首^[2]。在以犹太人为主体的国家以色列，人均拥有的图书馆数量居世界各国之首，达到每4500人就拥有1座。

（二）中国全民阅读立法情况

习近平总书记指出：“小智治事，中智治人，大智立法。”依法治国是治国理政的基本方略，立法是法治的前提，《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》提出建立保障人民基本文化权益的文化法律保障制度，而全民阅读法律是公民基本文化权益的重要保障，理当成为文化立法的重点。

2003年3月，在十届全国政协一次会议上，政协委员朱永新提议设立国家阅读节，以推动全民阅读活动深入开展。2014年，在全国“两会”期间，邬书林、葛剑雄等百余名全国政协委员联名提出提案，建议将全民阅读上升为国家战略。

随着全民阅读活动的开展，国家逐步推进全民阅读立法工作。2013年，国家新闻出版广电总局成立全民阅读立法起草工作小组。通过广泛听取各方意见建议，并对部分省份进行调研，总局拟定了《全民阅读促进条例》草案文稿。2014年，国务院法制办将《全民阅读促进条例》列入2014年立法规划项目。现在，国家新闻出版广电总局的《条例》已数易其稿，正在向社会广泛征求意见。

地方各省区市在全民阅读立法方面走在前列的是湖北省、江苏省。

2013年，湖北省启动全民阅读立法工作，省人大、省政府先后将之纳入立法项目库。2014年，省人大教科文卫委和省政府法制办先后组织到黄石、鄂州、恩施、宜昌、十堰、荆门和武汉等地进行全民阅读立法调研，听取有关部门和单位、个人的意见，在此基础上，形成了《湖北省全民阅读促进办法》草案，并向社会公开征求意见。新华社、中新社、腾讯网、网易、荆楚网等媒体、网站纷纷转载并给予积极评价。

国家新闻出版广播电影电视总局和湖北省委、省政府领导先后就湖北省全民阅读立法作出重要批示。2014年8月，省委书记李鸿忠批示：“为读书而出台《办法》这是文明湖北建设的重要举措，意义重大而深远。建议予以高度重视，尽快颁行”。省长王国生随即批示分管副省长和省政府法制办“积极准备，及时提交常委会研究。”在国家广电总局和社会各界的支持下，湖北省加快了全民阅读立法进程。

2014年11月24日，湖北省人民政府常务会议正式审议通过了《湖北省全民阅读促进办法》，12月6日予以公布。这是全国出台的第一部关于全民阅读的法规（地方政府规章）。11月27日，江苏省人大常委会颁布了《关于促进全民阅读的决定》，这是全国出台的第一部关于全民阅读地方性法规。2015年3月31日，辽宁省人大常委会审议通过了《关于促进全民阅读的决定》。

至此，我国全民阅读立法实现了零的突破。可以预料，在不远的将来，国家级的全民阅读法规也会公布实施。

五、全民阅读立法特点

改革开放以来，我国在经济和社会管理上立法较多，而在文化方面立法较少，文化发展急需的法律尚未出台，例如文化法、新闻法、出版法、广播电视法、电影法，都还尚未提上立法议事日程。迄今为止，文化方面还没有国家最高立法机关全国人大或其常委会通过的法律，最高的法规只是国务院颁布的行政法规，如《广播电视管理条例》《电影管理条例》《音像制品管理条例》《出版管理条例》。因此，加快推进文化新闻出版广电立法是还欠账，是补缺漏。为进一步丰富我国的法律体系，适应经济社会发展的要求，适应文化大发展大繁荣的格局，有必要加快我国全民阅读立法步伐。

法治是治国之重器，良法是善治之前提。亚里士多德说，法治就是已制定的法律得到普遍的遵守，而人们所遵守的法律又是制定得良好的法律。这就是说，法治的前提是良法，所谓恶法非法也。这也是当代公认的经典的法治理论。基于此，全民阅读法律法规应当是一部良法，是一部反映社会意志并得到人们普遍认可的法。这样的良法，应当符合宪法精神、反映人民意志，体现以民为本、立法为民的理念，贯彻社会主义核心价值观，有利于激发文化创造活力，有利于保障人民基本文化权益，得到人民真心拥护。

立法意义。全民阅读立法的宗旨就是通过促进全民阅读活动的深入开展，弘扬社会主义核心价值观，保障宪法赋予公民的文化权利，提高公民思想道德素质和文化科学水平。

立法结构。在结构上，全民阅读法规可分为总则、分则、附则三大部分。总则阐述立法宗旨、立法原则、重要规范;分则可分为全民阅读服务体系建设、活动开展、特殊人群阅读、保障和促进措施;附则规定法规的实施时间。

立法特点。鉴于全民阅读是公共文化服务，全民阅读法规应当具有以下特点：

1.刚柔相济，软硬兼备。对公民而言，关于阅读的法律规定是软性规定，是权利和保障，是倡导和促进;对政府而言，是硬性规定，是责任和是义务，是强制和任务。政府应当在全民阅读的组织领导、规划建设、活动开展、特殊人群阅读权利保障等方面履行法定职责，建立相关制度，尽力满足国民阅读需求，提升社会整体阅读水平。

2.体现公共文化服务的属性。全民阅读属于公共文化服务，公共服务的公益性、基本性、均等性、便利性应当体现在全民阅读立法之中。（1）公益性和基本性。推进公共文化服务，政府责无旁贷，而政府的责任就是公民的权利。法律应当规定政府将全民阅读纳入国民经济和社会发展规划，经费纳入财政预算，保障特殊人群阅读权利等;（2）均等性和便利性。全民阅读资源配置应当做到均等、均衡，既要城乡发展均衡，也要普通人群与特殊人群发展均衡。不仅要形式上的均等性，而且重视实质上的均等性。对于未成年人、老年人、残疾人、进城务工人员等弱势人群，政府应当提供阅读保障。

3.体现社会性。促进全民阅读固然是政府的责任，但并不是也不可能是政府唱独角戏，公众参与是形成全民阅读大合唱的必要构成部分。社会化是人的特点，社会属性决定了人不能离开社会。人是社会的主体，全民阅读是社会化程度很高的公共文化服务活动，当然需要全社会共同参与。因此，全民阅读法规应当鼓励、支持个人、企业和其他组织（包括非政府组织的NGO）参与全民阅读活动，捐助资金资产，加强设施建设，成立群众性读书组织，提供全民阅读服务等，在全社会营造良好的读书氛围。

鉴于我国全民阅读立法尚属起步，在制定实施全民阅读法规方面宜先易后难、先下后上、循序渐进，积累经验，逐步完善。具体途径为：先制定地方政府规章或地方法规、国家部委规章，再制定国务院行政法规，实施一段时间后待时机成熟时制定全民阅读国家法律。至于以后可能会出现的下位法与上位法矛盾的问题，各地、各部门可以在国家全民阅读法律正式出台后，作出相应的修改。

我们相信，健全的全民阅读法律法规必将推进我国全民阅读活动的深入开展，必将提升国家文化软实力，必将增强我国国家整体实力，为实现国家富强、民族振兴、人民幸福的中国梦打下坚实的社会基础。

参考文献：

1. 郝振省，陈威.中国阅读：全民阅读蓝皮书（第二卷）[M].北京：中国书籍出版社，2011.

[2]  郝振省，陈威.中国阅读：全民阅读蓝皮书（第一卷）[M].北京：中国书籍出版社，2009.

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