中国社会福利制度发展现状、评估及展望

张梅珏

摘要：中国社会福利的发展源远流长，特别是经历了从计划经济体制下的传统福利模式到市场经济浪潮中的“补缺型”福利模式，再到新时期提出的推动向“适度普惠型”福利模式的转变这一系列的深层次的改革与发展。这一艰辛的历程中有丰硕的成果，也有突出的问题，但都是建设有中国特色的社会福利制度中不可或缺的部分。站在新时期，面向新未来，中国的“适度普惠型”社会福利制度的建设仍将是攻坚克难、任重道远的旅程。

关键词：社会福利；“适度普惠型”福利模式；发展评估；展望

中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：16723198（2015）26024502

1中国社会福利制度的发展现状

1.1改革开放以来中国社会福利制度改革的历史回顾

（1）传统福利模式转变为“补缺型”福利模式。

中國的社会福利模式虽然与社会环境相生相伴，但其改革发展的步伐明显要滞后一些。1978年改革开放的大幕拉开，各领域的改革如火如荼地进行，从20世纪50年代就实行着的传统福利模式在计划经济体制下，凸显着城乡二元福利的特点——城市集中体现在职工福利与民政福利，包办的性质较为浓烈，待遇水平也较好；农村集中体现在五保供养和医疗服务等方面，也渐渐显现出其弊端。正因为传统福利模式有其自身无法克服的缺陷，所以在市场经济环境中传统福利模式的改革可以说是大势所趋。

（2）“补缺型”福利模式。

20世纪80年代末，伴随着大刀阔斧的市场经济体制改革，福利改革方兴未艾。职工福利改革方面，一方面重新划分了工资与福利，部分福利转化成工资的一部分，解决了社会保险与社会福利之间混乱的关系。另一方面，对企业的福利设施和后勤保障进行剥离，不断走向社会化。民政福利方面，主要涉及社会福利机构改革、社会福利企业改革和社会福利经费来源改革。民政部先后颁布政策文件，表明民政福利逐渐摆脱官方包办，走上了“社会福利社会办”的新道路。这一阶段社会福利虽然披上了“社会化”的外衣，但究其实质，福利对象逐渐转变为了特定人群，福利的视角缩小，更加侧重于“补缺”，在某种程度上说有着“头痛医头脚痛医脚”的意味。

（3）“适度普惠型”福利模式的构建。

围绕社会福利的战略研究，学界做出了许多关于“补缺型”、“普惠型”的论证，也获得了一定的成果。基于“从国家的国情、国力出发，按照有利生产、保障生活的原则，有步骤地完善和发展”的原则，通过采取投资主体多元化，服务对象公众化，服务方式多样化，服务队伍专业化和志愿者相结合等措施，逐步拓展社会福利保障范围，积极推动社会福利事业由补缺型向适度普惠型转变。

1.2社会福利改革实践

30多年的改革历程，中国社会福利事业取得了长足的进步，社会福利实践也朝着更深、更广的方向发展。

从上面表1可以看出随着我国的社会福利事业的曲折前进，经费支出也出现了一定的变化，但总的趋势是不断扩大。并且从表2中我们可以看出，近几年社会福利事业的支出涉及面较广，主要包括儿童、老年人、残障人士、精神病人、流浪乞讨人员等，对维护社会公平与稳定起到了积极的作用。

除了政府增加社会福利支出外，我国的一些慈善机构、非政府组织、公益组织也都采取各种形式的行动，积极投入到了社会福利的建设事业之中。它们在民政部门的领导下，通过自身与社会的力量从事社会公益与福利事业，推进社会福利的法制化、社会化与专业化。

2中国社会福利制度的评估

2.1中国社会福利改革与发展取得的成就

2.1.1社会福利社会化的观念得以确立

受社会历史文化、经济条件、科教卫生等现实因素的影响，对社会福利的认识经历了一个较为漫长且曲折的过程。直到迈出改革开放的步伐，市场经济体制的转变使得社会福利模式得到了转型。国家对于社会保障体系的建设也越来越明确，社会福利不再是政府一方独大的局面，而是多方参与、众人拾柴火焰高的新立意，社会福利社会化的观念也深入人心。

2.1.2社会资源与民间力量进入社会福利领域

随着国家和公众对社会福利有了正确的认识，福利事业也迎来了新的春天。各种社会团体、民间力量、非政府组织、公益机构等都积极参与，用各种形式宣传、支持和帮助社会福利事业的发展。这其中也发起了许多活动，促成了许多合作。

2.1.3社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”进行转变

社会福利制度的建设不仅解广大百姓的燃眉之急，也关系到国家福祉。“补缺型”福利模式存在着不可避免的缺陷，结合国内外福利制度的经验和教训，尊重我国特殊的国情，“适度普惠型”福利模式应该是众望所归，具有鲜明的中国特色的。

2.1.4部分福利事业获得了较大的发展

在福利制度获得了进步的同时，部分福利事业也有了更大的发展。其中值得一提的就是中国福利彩票的发展，1987年为了更好地关爱困难和弱势群体，筹集更多的公益基金，中国福利彩票应运而生，自诞生以来福彩始终坚持“取之于民、用之于民”的发行理念和“扶老、助残、救孤、济困”的发行宗旨。据统计1987年中国福利彩票的年销售额是1700万元，2004年增长到近226亿元。

2.2中国社会福利改革与发展存在的问题

2.2.1覆盖面与制度目标相距甚远

社会福利始终要面对一个最基本的问题——保障对象。保障对象的多寡直接关系到保障制度的覆盖面，进而影响到制度实行的有效性。“适度普惠型”强调国家和社会要努力为全体社会成员提供满足其基本生活需要的福利保障，让全体社会成员共享改革开放的成果，是一种广义的社会福利。但现实的情况是社会福利更多地帮助的是需要特殊关心的人群，更像是“特惠制”，是一种狭义的社会福利。

2.2.2福利总体水平不高

虽然社会福利要走社会化的道路，但是政府在其中仍然承担着主要的责任。资金短缺一直是制约我国社会福利事业的发展的问题之一，在提倡多元筹资、社会参与的同时，政府也应起带头作用。由于区域、城乡间经济差距较大，特别是一些经济负担较重的落后地区，资金投入明显不足，最终导致福利的水平不高。

2.2.3制度存在碎片化

我国的城乡二元结构和区域发展不平衡也是制约社会福利发展的重要原因之一。社会福利体现在城乡、区域间发展不平衡的问题必然导致社会福利制度的碎片化，制度内与制度间的衔接和互补都面临着巨大的挑战。

2.2.4社会福利项目在实施中不到位

社会福利在实施中也存在不到位的现象，例如福利项目、公益基金、专项基金的财务是否透明化、规范化、合法化。随着网络时代的发展，公众对信息公开的诉求愈加迫切，加之社会福利事业的资金来源多元，帮助对象广泛，参与主体较多，资金是否真正用到位关系到全体社会成员的切身利益。还有就是机构的管理与监管的问题，如何做到权责明晰、高效规范是普遍关注的热点。

3中国“适度普惠型”社会福利制度的展望

3.1坚持“三个结合”的原则

在2011年9月24-25日的“国家社会福利制度发展战略”首次研讨会上，民政部副部长窦玉沛强调，着力社会福利制度发展战略研究意义重大，开展研究必须坚持“三个结合”：立足现实与着眼长远相结合、理论研究和制度设计相结合、借鉴国外与立足国情相结合。中国“适度普惠型”社会福利的构建是理论与实践相互结合、反复作用的过程，应该始终遵循社会福利制度战略研究的“三个结合”的原则，坚持走社会福利事业的可持续发展之路。

3.2坚持底线公平

社会福利是社会保障的重要组成部分，作为社会保障体系中唯一一个面向全体社会成员的制度，其肩负着全体社会成员的福祉与利益。因此构建中国特色的“适度普惠型”福利模式必须要坚持底线公平的理论，按照“弱者优先、政府首责、社会补偿以及持久效益”原则建立中国特色福利社会，以体现“刚柔相济、保底不保顶”的适度社会福利模式特征。只有这样，才能促进经济增长与社会福利均衡发展，缩小贫富差距，增强社会认同，实现共同富裕。

3.3政府承担主导责任

在社会福利社会化程度日益加深的情况下，政府更加要坚持其主导地位不动摇。第一，继续将社会福利作为公共财政的重点投入领域，适当提高社会福利的水平；第二，积极引导社会力量更多地参与到社会福利领域，指导社会机构开展相关工作；第三，对社会福利的的弱势群体要给予更多的关注，探索建立出一种可推广的长期高效的机制，发挥项目的最大优势；第四，借鉴国外慈善组织、福利机构、公益基金会的经验，逐步提高社会福利的整体水平。

3.4整合资源，聚集力量

社会福利的社会化说到底还是要依靠社会的力量。第一，不断培育新的公共福利组织，积极鼓励各方参与，将有用资源进行整合，促进社会福利事业的蓬勃发展；第二，丰富社会福利的内容和形式，发挥优势，充分利用网络效应，为社会福利的健康蓬勃发展提供良好的环境。

3.5加快法制建设的步伐

“没有规矩不成方圆”，同样建立健全完善的法律制度也必须先行。因此，我国应该加快立法的节奏，认真梳理现有的相关法律条文，结合当前我国社会福利事业的发展情况，针对社会福利实施中所暴露的问题和矛盾，预估社会福利事业可能存在的风险，具体问题具体分析，尽快弥补社会福利制度的法律缺失，为保证社会福利事业的健康发展筑起坚实的屏障。

3.6开展专业化社会福利服務

我国现阶段社会福利的专业化程度不高，从事社会工作的专业人员稀缺，因此要提高我国社会福利的专业化程度应从以下几方面着手：第一，借鉴国外专业高效的社会福利工作的经验，将社会工作与社会福利相结合，培养大批专业化的社会工作者，引导他们进入社会福利领域；第二，对现有的社会工作者、志愿者进行培训，提高工作能力，培养服务意识；第三，对儿童、老人等群体进行多元化的福利服务。

参考文献

[1]窦玉沛.中国社会福利的改革与发展[J].社会福利，2006，（10）：47.

[2]窦玉沛.着力社会福利制度发展战略研究 构建适度普惠型社会福利制度[J].社会福利，2011，（10）：45.

[3]王意.“中国社会福利论坛”提出构建符合中国国情的社会福利模式[N].人民日报，200994：007.