推进国家生态环境治理现代化的法治化路径探析※

陶国根

（中共江西省委党校，江西 南昌 330003）

“推进国家治理体系和治理能力现代化”既是党的十八届三中全确立的全面深化改革的总目标，也是实现中华民族伟大复兴的前提条件和重要途径。生态环境治理是国家治理不可或缺的重要组成部分，推进国家治理体系和治理能力现代化必然要求推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化。环境法治是推进国家生态环境治理现代化的重要依托。因此，推进国家生态环境治理现代化，必须大力弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，切实将国家生态环境治理纳入法治的轨道。

一、法治是实现国家生态环境治理现代化的题中应有之义

法律是治国之重器，良法是善治之前提。推进生态文明建设，把中国的环境与发展事业推上新台阶，必须突出法治在国家生态环境治理中的地位，通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家生态环境治理现代化。

1.科学立法是实现国家生态环境治理现代化的前提基础。习近平总书记指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”因此，制度作为治理体系的核心已成共识。具体而言，国家治理体系是通过科学立法，完善各领域法律法规、体制机制和具体管理制度，形成一整套紧密相连、相互协调、运行流畅的制度体系，支撑和推动国家与社会发展。国家生态环境治理体系是国家治理体系必不可少的有机组成部分，它以改善生态环境质量、建设美丽中国为目的，本质上是一个国家生态环境治理相关法律法规制度体系的总和。推进国家生态环境治理现代化，就必须积极主动适应环境保护新常态，废除那些与生态文明建设要求不相符合的法律法规，改革那些与生态文明建设要求不相适应的体制机制，不断推进生态文明制度建设和体制机制创新，使中国特色社会主义环境法律体系更加科学、合理、严密，实现国家生态环境治理的制度化、规范化、程序化。由此可见，大力推进科学立法，制定完备的环境法律规范体系，使国家生态环境保护和治理工作有良法可依，是实现国家生态环境治理现代化的法律前提和制度基础。

2.严格执法是实现国家生态环境治理现代化的核心举措。习近平总书记指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”[1]如果说生态环境保护有法可依属于生态环境治理体系的范畴，那么，生态环境保护有法必依则属于生态环境治理能力的范畴。严格执法体现的是一个国家制度的执行能力，它不仅是法治发展的必然要求，也是实现国家生态环境治理能力现代化的核心举措。正所谓“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。经过30多年的长期不懈努力，中国特色社会主义环境法律体系已经初步形成，当前中国的环境法治建设已经进入了攻坚阶段，而需要鼓足勇气、攻坚克难的硬骨头就在于严格环境执法。中国环境法治的核心，是制定良好的生态环境法律并得到一体化遵循，如果生态环境法律得不到有效的贯彻执行，不仅会损害中国环境法治的权威性，而且也会使中国环境法治的目的成为虚无缥缈的空中楼阁。因此，不仅法律的生命力在于实施，而且法律的权威也在于实施。生态环境法律能否得到有效地贯彻执行，直接关系到国家生态环境治理能否实现现代化。

3.公正司法是实现国家生态环境治理现代化的重要保障。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，与每一个公民的切身利益息息相关。如果司法不公，群众的切身利益就会受损害，社会的公平正义就会遭质疑，国家的长治久安就会被破坏。习近平总书记在强调司法公正的重要性时，就引用了英国哲学家培根的一段话，他说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”环境司法公正作为环境法治体系建设的下游工程，是维护环境公平正义的最后一道防线。积极推进环境司法公正，是维护广大人民群众环境权益的客观需要，是深入推进生态文明建设的必然要求，是加强环境执法的关键举措，也是实现国家生态环境治理现代化的重要保障。独立、公正的环境司法能够正确处理公权力和私权利之间的关系、是对公权力和私权利进行平衡的关键，对实现国家生态环境治理现代化而言必不可少。离开公正的环境司法保障，生态环境法律的实施将任凭自觉，公权力将脱离规章制度的约束，私权利亦易遭到侵害而得不到救济，环境法治体系将名存实亡，国家生态环境治理亦会成为纸上谈兵。

4.全民守法是实现国家生态环境治理现代化的关键环节。法国著名思想家卢梭曾有一句名言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”因为法治的灵魂和魅力在于人民发自内心的自觉拥护和真诚信仰。环境法律的制定只是生态环境治理的第一步，但徒法不足以自行，除了制定良好的环境法律外，下一步就是环境守法。只有内心对法律的信仰、对法律的心悦诚服，才能真正敬畏法律、尊重法律，并用法律来指导自己的行为。如果公民、企业、执法者等都不遵守环境法律的话，就不可能实现环境法律制定的目标，也不可能实现国家生态环境治理的现代化。全民守法是实现国家生态环境治理的关键环节，也是环境立法、环境执法、环境司法三者的末端，前三者的“营养”或者“毒素”，都在全民守法这个层面上堆积与滋生，盛开“鲜花”或者“恶之花”。积极推进环境守法，在全社会牢固树立环境法律的权威，有利于提高各类社会主体学法、知法和用法的自觉意识，调动各个社会主体尊法、崇法和护法的主动意识，对推进国家生态环境治理现代化具有重要意义。

二、法治困境及其对推进国家生态环境治理现代化的制约

党的十一届三中全会以来，在邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观的正确指导下，我国的环境法治建设成绩斐然，获得了社会各界的广泛认可。但是，同党和国家生态环境保护事业发展要求相比，同生态文明建设的主要目标相比，环境法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，严重制约了国家生态环境治理现代化的进程。

1.环境立法滞后。经过30多年发展，我国环境立法工作取得了显著成效，已经从无法可依发展为世界上环境立法较多的国家之一，为环境保护工作提供了坚实地法制保障，推动了环境保护与经济社会的协调发展。但是，这些成果与社会主义市场经济的要求和社会发展的需要相比还有较大差距。我国的环境立法仍然存在着一系列问题：一是宪法中关于环境保护的规定非常欠缺。宪法是国家的根本大法，宪法中关于环境保护的规定，是环境法律的重要基础和环境立法的关键依据。我国宪法中仅有一些环境保护职责方面的规定，关于环境保护的规定非常欠缺，尤其是缺乏对公民环境权的确认，导致环境立法缺乏有力的宪法支撑；二是环境基本法效力层级低、一些重要领域缺乏专门立法。我国有关生态环境保护的法律法规体系比较分散，法律形式主要体现为行政法规、地方性法规和红头文件，立法层级总体偏低，影响了环境执法的力度。同时，环境法律体系仍然存在立法不周延的状况，一些重要领域缺乏专门立法，比如土壤污染防治法、湿地保护法、生态补偿法、环境损害责任法等；三是一些环境法律法规内容过于原则，规范不够具体，导致针对性和可操作性不强。法律法规的可操作性是衡量立法质量标准的重要因素。我国环境法律体系中有些法律法规条文只做了原则性、概括性的规定，缺乏可操作性，致使环境执法力度受到影响；四是环境立法中法律条文互相矛盾冲突的现象时有发生，常常使人感觉无所适从，法律的权威性也因此被大打折扣；五是立法问责机制欠缺，环境立法的全过程的公众参与的深度广度不足。正是由于环境立法存在的诸多问题，使得环境违法现象仍大量存在，严重制约了国家生态环境治理现代化的实践运行。

2.环境执法不严。改革开放以来，我国在加强生态环境立法的同时，也非常重视环境执法体制建设，环境执法工作取得了积极的成果。不仅建立起了国家、省、地、县四级环境执法体系，而且建立起了一支具有专业素质的环境执法队伍，环境执法能力和水平得到显著提高。但是，与人民群众对严格环境执法的渴求相比还有较大差距，环境执法不严问题还很突出。法律的实施特别是生态环境相关法律法规准确、有效、全面、统一的实施已经成为中国特色社会主义环境法治建设新的主要矛盾。一是地方保护主义盛行。由于GDP导向政绩考核机制的影响，“重经济、轻环境”的思想在一些地方大行其道。一些地方政府为了实现经济的快速增长，对那些能够为当地GDP作出巨大贡献的企业过于“放纵”，对其破坏生态和污染环境的行为“睁一只眼闭一只眼”。即使有群众投诉举报，环境执法部门也是象征性地应付了事，甚至是暗地里包庇纵容，导致一些企业破坏生态和污染环境的行为得不到法律的责任追究。二是基层环境执法能力不足。2015年1月1日被外界称为“长着牙齿的法律”新《环保法》正式实施，让人们对备受诟病的环境执法重新寄予厚望。但是，徒法不足以执行，基层环保监察队伍无论是数量还是质量，还无法适应当前环境监察执法的需要。基层环境执法队伍普遍存在着编制有限、人手不够、能力不足等问题，导致基层环境执法部门在查处环境违法行为的时候经常感到力不从心。三是权力寻租严重，执法效果不佳。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。在环境保护工作上，环保部门中一些掌握环境审批权和环境执法权的人，为了一己私利，利用手中的权力设租寻租，大搞权钱交易，对污染企业的排污行为视若无睹，不及时查处，不依法打击，致使环境污染事件时有发生。

3.环境司法不公。我国环境司法工作从上世纪80年代起就已经展开。应当说，环境司法工作开展以来的三十多年，对于保护环境、惩治污染行为、维护人民的生存环境，发挥了积极的作用。但是，总体而言，我国环境司法对环境保护的保障还略显不足。一是环境公益诉讼制度不完善。环境公益诉讼是解决生态环境问题，维护公众环境权益，保护国家生态环境安全的重要途径。但是，我国的环境公益诉讼制度还很不完善，存在着环境公益诉讼主体不明确、环境公益诉讼立案受理范围不明确和环境公益诉讼费用收取制度不明确等问题，造成司法机关立案审理的环境案件数量明显偏少。二是环境司法审判独立性不强。独立审判是确保司法公正性的基本要求。但是中国的司法还无法完全独立于地方政府，在环境司法中表现得尤为突出。司法审判中涉案企业往往是经济实力雄厚，人脉关系广阔的大集团，而环境受害者则多为普通居民。地方政府为了追求短期政绩，就易忽略公众的环境权益，干预司法机关的独立审判，使环境侵权案件陷入立案难、判决难和执行难的困境。三是环境司法专门力量不足。环境司法作为环境正义的最后一道防线，要坚定不移的走专门化道路，实行专门机构、专门人员、专属审理。当前，我国已经建立了较多的环保法庭和环保审判庭等专门机构，但是既懂生态又懂环保法律法规、既懂理论又懂实践的高素质复合型专业人才却非常缺乏。环境司法专门力量不足导致环境司法发展举步维艰。总之，环境司法救济不利，公信力不足，强化了中国传统文化中的民众“厌诉”心理，致使人们在遭遇环境侵害后，很少选择诉讼的方法来解决，导致各类环境违法行为有恃无恐、屡禁不止，环境破坏形势也越来越严峻。

4.环境守法不到位。改革开放30多年来，我们党坚持开展环境保护法律知识普及宣传活动，使得人民群众的环境法治意识、环境法治观念不断增强，公民利用环境法维护自身利益的案例越来越多，环境法也得到了越来越多的公民遵守。但同时也必须清醒地意识到，与环境法治建设的要求相比，我国公民的环境守法现状不容乐观，还存在诸多问题亟待解决。一是公民环境守法意识薄弱。环境法是在生态环境急剧恶化背景下诞生的一门新兴法律，立法起步比较晚，速度比较快。与立法较早的宪法、刑法和民法等法律比较而言，公民对于环境法的知晓度更低。而且，还有相当一部分公民认为环境保护是政府的事情，与自己没有多大关系。在这种“事不关己高高挂起”的思维误导下，公民缺乏对环境守法重要性的认识，环境守法意识比较薄弱。二是公民未能按照环境法约束自己的生活消费行为。长期以来，公民把生态环境恶化的原因归结于处于生产环节的企业排污行为，忽略了由于自身不良生活消费行为所带来的环境污染和生态破坏。而实际情况是公民不良生活消费行为造成的污染在整个污染总量中的比例越来越高，已经成为导致环境污染的重要源头之一。因此，公民不能自觉遵守环境法，约束自己的不良生活消费行为，在一定程度上加速了生态环境的恶化。三是公民未能按照环境法维护自身的环境权益。环境权益是公民的一项基本权利。我国环境法律规定了公民在环境方面的许多权利，包括环境知情权、参与权和监督权等。但是，在现实生活中，公民对于一些环境权益侵害事件的发生，往往不以为然，选择默默忍受。只有当自己的切身利益遭受到直接明显的重大损害时，才会选择用环境法来维护自己的合法权益，这直接导致实践中公民因环境侵权提起的诉讼总体偏少。

三、沿着法治轨道推进国家生态环境治理现代化

法治是推进国家生态环境治理现代化的必由之路。我国环境法治建设存在的一系列问题，既严重制约了社会主义法治国家的建设进程，也极大阻碍了国家生态环境治理现代化的前进步伐。因此，必须积极贯彻党的十八届四中全会精神，坚持依法治国基本方略不动摇，用法治思维和法治方式推进国家生态环境治理现代化。

1.全面推进科学立法，夯实国家生态环境治理的制度支撑。推进国家生态环境治理现代化，必须坚持科学立法，使环境法律法规体系准确反映生态资源开发与生态环境保护的要求，更好协调生态文明建设多元主体的利益关系，充分发挥立法在国家生态环境治理现代化中的引领和推动作用。可见，全面推进科学立法，构建科学完备的生态环境法律体系，是实现国家生态环境治理现代化的必然要求。具体来讲，一要加快环境保护重点领域立法。根据环境保护事业发展的新形势，要加快环境保护重点领域的专项立法，继续制定一批新的环境法律，如《湿地保护法》《土壤污染防治法》《有毒有害化学品污染防治法》《生态补偿法》等，使中国特色社会主义环境法律体系更加完备周全。二要加强现有环境法律的修改、清理和编撰，促进环境法律体系统一。社会实践是法律的基础，法律是实践经验的总结。社会实践永无止境，立法工作也要不断推进。[5]根据环境保护的新形势、新要求，必须加强环境法律的修改完善工作，清理环境法律体系中过时、重复和冲突的条款，如《环境影响评价法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》等，使之与时俱进，更加切合实际。三要加强环境法律法规的配套立法，使生态环境治理更具可操作性。法律的普遍适用性并不意味着法律的条文都是粗线条的。对指导思想，基本原则，方针政策的规定，可以规定得粗一些。但是对执法程序、管理制度和法律责任的规定，则应越详细越好。规定越详细，就越有可操作性，分歧也就会越少。

2.大力推进严格执法，强化政府生态环境治理的主导责任。习近平总书记说：生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。提供合格的环境公共产品是政府的责任，保护环境是政府公共管理的重要内容。因此，推进国家生态环境治理现代化，必然要求政府部门严格环境执法。一要强化环境执法人员的依法行政观念。观念是行为的先导，正确的执法观念是环境执法队伍严格执法的前提和基础。环境执法人员要自觉地运用法治思维和法治方式推进环境执法，要做到环境执法于法有据。法无授权不可为，法有规定必须为，特别是要严格规范文明执法，纠正执法过程中的不作为、乱作为，克服懒政、代政，做到高效执法、公正执法、严格执法。二要建立完善地方政府环境责任考核机制。政绩考核机制对地方政府起着导向作用，是地方政府行动的指挥棒。因此，要积极探索建立符合生态文明建设要求的目标体系，把环境污染、资源消耗、生态效益等指标纳入地方各级人民政府的绩效考核评价指标体系。与此同时，要切实加强生态环境建设考核结果的应用，把考核结果作为组织部门奖励惩罚、选拔任用干部的重要依据，实行环境保护一票否决制。最后还要完善环境执法监督问责机制，形成全天候、立体的监督模式。加强环境执法监督问责，提高环境执法队伍依法行政能力和执法水平，是实现环境保护事业健康发展的重要保证。因此，要探索建立多渠道、宽领域的环境执法监督机制，形成专业执法监督和社会监督相结合的环境监督网络，让环境执法者不敢轻易忘记法定的职责。同时，还要建立健全环境保护问责机制，实施生态环境损害责任终身追究，切实解决地方政府为追求政绩破坏生态环境的短期行为。

3.深入推进公正司法，构筑国家生态环境治理的司法保障。党的十八届四中全会特别强调了公正司法、提高司法公信力的重要性，一些司法改革措施对环境司法公正具有积极的促进作用。一是建立完善环境公益诉讼制度。建立完善环境公益诉讼制度是保护生态环境，构建和谐社会，实现美丽中国梦的必然要求，也是国际上许多国家的通行做法。因此，推进国家生态环境治理现代化，必须建立完善我国的环境公益诉讼制度，赋予政府相关职能部门、检察机关、环境保护非政府组织、公民个体等社会团体代表国家和公众利益提起环境公益诉讼的权利和资格，这样能够弥补行政权利保护环境公益的不足，提高公众参与环境保护的积极性，从而切实保护国家利益和社会公共利益。二是优化司法机关的职权配置增强其独立性。环境污染案件往往具有明显的跨行政区域性，案件的公正审判特别容易受到地方保护主义的影响，为案件的受理、裁判和执行带来了一定难度。而建立跨行政区域的法院，则有利于破除地方保护主义的掣肘，增强法院审判的独立性。三是完善人民陪审员制度。环境案件往往涉及极为复杂的科学技术问题，审理法官由于知识的局限性，往往难以对案件事实作出准确认定，而由人民法院聘请具有一定专业知识背景的人民陪审员参与案件事实的认定，将发挥人民陪审员的知识和技术优势，提高环境案件审判的科学性和准确性。

4.积极推进全民守法，巩固国家生态环境治理的社会基础。积极推进全民守法，让环境守法成为新常态，是一个系统工程，虽任重道远，但只要努力不懈，多管齐下，必将使越来越多的国民真正树立起运用法治思维和法治方式来推进生态环境治理的良好习惯。一是提高公民的环境法治意识，促进全民守法。公民环境法治意识的强弱，直接关系着中国环境法治建设的成败。环境法治意识不仅在立法、执法和司法中起着重要作用，而且也是公民环境守法、依法办事的思想动力。只有各个守法主体具备较强的环境法治意识，他们才会清楚环境守法的重要意义，才会在实践中自觉地遵守环境法律法规。我国在环境法治建设中面临种种守法困境，其关键原因就在于各个守法主体自身的环境法治意识比较淡薄。因此，必须积极培育国民环境法治意识，借助广播、电视、报纸、互联网等各类新闻媒体在全社会开展环境法治宣传，把环境法治教育作为素质教育的重要内容，纳入国民教育体系，使环境法治观念逐步深入人心，促进全民环境守法。二是以领导干部带头守法，促进全民守法。全民守法的前提，应该是公权力或官员守法、领导干部守法。各级领导干部是国家环境保护法律法规的具体执行者和贯彻者，他们的一言一行社会影响力极大，尤其是对全体公民具有巨大的示范效应。因此，要增强公民的环境守法意识，推进全民环境守法，首先必须提高各级领导干部运用法治思维和法治方式保护生态环境的意识和能力。深化生态文明体制改革，推进国家生态环境治理现代化，不仅要求领导干部带头学习环境法律法规，还要在实践中带头遵守环境法律法规。只有领导干部率先垂范，严守环境法律法规，才能让人民群众看到环境法律法规能够得到遵守，才能相信依法办事能够维护自己的环境权益，进而带动全社会自觉地尊重、遵守和维护环境法律。