完善基本公共服务监督问责机制

李天舒

（辽宁社会科学院，辽宁 沈阳 110031）

“基本公共服务是在一定经济社会条件下和发展期内，由政府主导提供的，基本公共服务的主要职能是保障全体公民生存和发展的基本需求。基本公共服务体系是指由基本公共服务的范围和标准、资源配置、管理运行、攻击方式以及绩效评价等内容所构成的整体性系统性的制度安排。”[1]建立和完善基本公共服务监督问责机制是这一制度安排的重要组成部分，是保障政府履行基本公共服务职责和公民享有基本公共服务权利的重要机制设计。对于完善基本公共服务供给制度，提高公共资源的使用效益和提高政府服务效能，保障基本公共服务“底线均等”具有重要意义。

一、基本公共服务监督问责机制的作用

建立有效的监督问责机制，规范各层级政府的基本公共服务供给行为，包括合理构建监督问责主体、清晰界定监督问责对象、明确规范监督问责内容、健全监督问责方式等。通过监督问责，明晰基本公共服务领域存在的问题，全面完善基本公共服务的组织和提供方式，有利于不断完善公共政策的制定，提高政府系统的服务效果。

（一）加强监督问责是保障政府履行基本公共服务职责的重要机制

建立监督问责机制的一项重要功能就是避免公共服务的决策失误、避免公共服务资源的浪费。2012年颁发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确地把加强监督问责作为保障规划实施的重要机制，指明建立有效的监督问责机制的重点是 “开展行业和地区的基本公共服务水平监测评价；基本公共服务社会满意度调查；引入第三方评估；将基本公共服务绩效考核纳入政绩考核和增加权重；健全基本公共服务预算公开机制；加强对基本公共服务建设工程和专项拔款使用绩效的监管等。”可见，绩效评价和健全行政问责制度在提高基本公共服务供给质量中具有重要的作用。通过对基本公共服务政策的制定实施、投入产出以及最终达到的效果做出客观公正的评价，测量政府公共服务活动的工作量和效率，对公共部门的行为起着引导和约束的作用，有助于保证政府公共服务供给目标的实现。

（二）明确政府提供公共服务的类别和提供程度是实施监督问责的基本前提

公共服务监督的对象是政府在提供公共服务方面的职责履职情况，基本公共服务的基本标准既包括提供的公共服务的范围和水平，也包括公共服务机构的工作流程和服务行为。一是要明确基本公共服务项目和水平的基本标准。“具体确定基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务等领域的基本公共服务项目，针对服务项目、服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等方面明确设定国家基本标准。”[2]地方政府在保证全面覆盖国家和上一层级政府基本标准的基础上，适当拓展基本公共服务范围和适度提高服务标准，从而形成基本公共服务项目的省级标准、市级标准等。使财力保障要求具有可测算性，使建立规划实施的绩效评价和监督问责机制有可参照的量化标准。实际上清晰地界定了公共服务的监督内容，是一定时期内各级政府履行公共服务职责的基本依据和标准。二是基本公共服务重点领域的保障工程。保障性工程应着眼于健全服务网络、改善设施条件、优化服务人员素质等方面，特别是对各类基层公共服务平台的资源配置标准要建立明确的量化标准，如“服务场所规模、服务设施配置、服务功能设置、服务人员配备、服务经费保障等”。

（三）建立基本公共服务综合评估制度是实施监督问责机制的重要方式

引入基本公共服务综合评估制度，使基本公共服务供给结果成为可衡量和考核的工作职责。由于基本公共服务包括的类型多样，不同类型的基本公共服务产出、效果和影响因项目特点有所差异。因此，基本公共服务评估指标体系的构建，应较为全面地体现公共服务数量和质量。既应测度基本公共服务的投入类指标，也应同时测度产出和效果性指标。结合整体和类别监测评价需要，建立行业和地区基本公共服务水平监测评价制度。每一领域都要选择和设定本领域的主要评估指标，继而进行单项和综合评估。基本公共服务评估的具体原则及标准要根据所评估的不同政策领域自身的特点来决定，但也遵循共同的评估流程和基本评估方法。包括：选择实现度指标，确立基本公共服务的平均水平与可比较性，采用目标评价法给出具体的定量测算结果。建立结果与预期目标比较、纵向评估与横向比较相结合的综合评估体系。重点项目实施全覆盖评价，包括项目投入、核算、支出规范性、项目产出质量、成本、时效的实现程度，项目直接或间接的经济效益、社会效益等。定期对基本公共服务政策达到的效果和预设目标之间匹配度进行综合性评估以及量化分析，从短板指标、区域对比、主客观指标对比等多个维度全面反映和评价基本公共服务均等化的水平以及体制机制、政策实施效果。

二、构建基本公共服务监督问责机制面临的问题

当前，我国公共服务体系建设尚处于起步阶段和制度完善中，基本公共服务监督问责机制还处于机制设计和试运行阶段。国内部分省区如浙江、广东等先于国家较早颁布了本地区的基本公共服务体系发展规划，初步明确了监督问责机制的重点内容和实施方法，通过对基本公共服务领域的政策和政府项目进行自我评估或委托第三方评估，在一定范围和一定限度内对基本公共服务展开监督问责。不过当前我国的基本公共服务供给过程尚处于软约束状态，因为国内大多数省市区尚未建立启动基本公共服务的监督问责机制。因此，我国的公共服务监督合力尚未形成，公共服务监督机制的覆盖面有限，公共服务综合评估的科学合理性有待进一步探索。

（一）缺乏统一规范的公共服务质量评价标准和考核机制

“在现行的政府绩效考核评价指标体系中，关于基本公共服务供给的硬性考核指标偏少。缺乏对政府提供公共服务数量、结构、质量标准的刚性约束，提高公共服务质量和整体绩效的外在压力和内在动力缺失。”[3]在政府内部广泛应用建立于投入性控制基础上的管理机制，即仅评估基本公共服务的人员数量、设施等“投入过程”性质的指标，忽视供给结果和质量等“绩效”性质的指标。许多公共政策表现出“重制定、轻执行、不问效”的特征。实施过程中没有合理的监督，问责机制也不健全。这种立足于投入端而忽视产出端的管理控制机制，易导致公共产品或公共服务提供的低效率、高成本，不利于政府职能从发展型政府向服务型政府转变。

（二）公共服务监督存在一定程度的监督滞后性和监督真空

政府内部监督包括上级政府部门对下级的垂直监督和政府内部专业监督机构对其他部门的平行监督两种形式。政府内部的垂直监督问责存在一定程度的问责主体单一和问责权力集中，监督的被动性和事后性特征明显。政府内部的平行监督方面，覆盖面和实效性有限，公共服务尚未作为平行监督的一个独立领域或者综合性项目进行专门的监督。各个内部监督机构或监督主体存在一定程度的问责职责模糊，难以形成监督合力。从外部监督来看，基本公共服务的外部监督机制同样有待于建立和完善。外部监督主体包括人大、政协、媒体、社会公众等。人大、政协部门对于公共服务监督职能缺乏强制性，通常采用专题质询、评议建议等方式。社会公众对于公共服务供给的直接监督途径有限，难以进行有效的监督，而第三方评价机构市场尚不成熟。公共服务监督的信息公开透明度有待提高，信息共享机制有待建立和完善。

（三）公共服务的过程监督和结果监督机制尚未建立

一是公共服务预算的范围不明确，预算执行力不足。公共服务监督的重要对象之一就是预算，因为预算直接影响和制约公共服务价值目标的实现程度。我国现行的公共服务预算透明度有待提高。不少地方政府公开的财政预算中，“其他支出”占有较高的比例，必然受到社会公众的质疑。二是地方政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制不完善，甚至处于标准规范缺失状态。专门针对企业及第三部门提供公共产品和服务的数量、质量情况，总体缺乏监督。三是公共服务监督中的风险防控和责任追究机制不到位。风险主要是由于决策失误、权力寻租和垄断合谋等问题的存在造成的公共利益的损失。同时对与风险紧密联系的责任追究机制尚无明确的规定。

三、完善基本公共服务监督问责机制的建议

构建基本公共服务供给全方位、复合型的综合评估和监督机制，弥补公共服务监督的“制度资源短缺”。在具体制度和机制上，建立健全公共服务监督的信息披露与信息反馈制度、决策风险预警机制、考核评价与责任追究机制等。“在监督主体方面，进一步扩大公民、非政府组织和舆论媒体对公共服务的监督。在监督客体方面，重视对公共服务重大决策、公共财政重大支出及公共服务外包的监督。”[4]在监督方式上，实现事前事中事后全过程的监督，使基本公共服务决策、执行等各环节都纳入监督视野。

（一）规范基本公共服务资金管理

完善基本公共服务经费保障与预决算制度，履行提供基本公共服务的财政责任。细化预算编制，建立各类专门预算有机统一的全面预算管理体系。增加基本公共服务预算透明度，将“其他支出”从隐性类中分离出来，引导利益相关方提前参与项目决策。加强资金拨付和使用过程中的跟踪监督管理，保证地方政府按统一规则规范使用基本公共服务资金。包括监督基本公共服务支出增长幅度与政府财力增长的匹配情况，按照地区常住人口平均的基本公共服务费用逐步增长情况等。各层级政府各项基本公共服务目标任务及保障工程的财力投入情况等。要构建纵横向有机结合的财政转移支付机制，定期公布公共服务基本情况及资金的使用状况，将绩效评价结果作为编制公共服务预算的依据，提高资金分配效益。

（二）建立社会参与和监督的机制

建立畅通的公民公共需求表达与监督机制，强化社会公众意向在基本公共服务供给评价体系中的权重。一是通过问卷调查、个体访谈等方式开展基本公共服务社会满意度调查，并将其评价结果作为监督的重要组成部分。二是用制度化的方式确立评价主体，规范利益相关者参与机制。确保政府、专家、项目受益群体等各个利益相关者有权利和渠道实质参与财政公共服务预算编制、重大民生政策和重大项目的制定实施等，逐步建立基本公共服务领域重大政策和重点项目决策前的听证制度、公示制度和有关信息查询咨询制度。三是引入第三方评估考核机制作为重要的监督方式，弥补政府内部评价的局限。公共政策评估涉及到公共管理、行政管理、统计学、数学等多学科知识，要求评估机构具备专业水准和资质门槛。建立有效的外部评估机制，采取整体委托方式、公开邀标的形式选定第三方评价机构承担综合或专项领域基本公共服务绩效评价和公众满意度评估。建立定期向社会发布基本公共服务评估报告制度，满足公众关注政府提供公共服务的质量和成本的需要。

（三）强化对基本公共服务项目的考评和责任制度

通过建立和完善基本公共服务的统计和信息系统提供专项数据，提高数据的可获得性，确保数据采集的准确性和权威性。通过建立专项信息平台来提供各级政府公共服务建设进展、资金使用等等信息，并作为绩效评价的重要参考。公共服务体系建设具有渐进性，对评估体系也需要根据实际情况进行定期检查和修改调整。改善政府绩效考核标准，将公共服务供给纳入其中，作为重要的约束性指标。将一定时期内的各项基本公共服务保障标准、支出责任、覆盖水平等分解落实到各级政府和部门，突出公共服务绩效评估结果的应用，确定问责范围和责任追究方式。建立重大公共服务决策的终身责任追究制，对基本公共服务项目工程质量实行终身责任制。将省直接监督县（市、区）公共服务机制纳入省直管县体制予以推进，防止出现新的监管真空和缺环。

（四）建立公共服务外包专项监督机制

向社会力量购买公共服务已经成为政府提供公共服务的一种新机制，公共服务和产品的供给主体形成了政府、企业和非政府组织等多元供给格局。随着公共服务外包涉及的范围扩大和服务项目增多，政府外包公共服务涉及的资金和监管难度不亚于政府建设工程。应对政府公共服务外包行为实施有效监督，通过公平的准入制度、公开择优采购承包制度和规范的合同制度等，优化整体服务外包流程和完善评估制度。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系，强化社会组织等提供公共服务过程中的公共经费使用的审计和监督。健全政府向社会组织购买公共服务的风险防范和规避机制，当社会组织提供的服务达不到既定标准时，不仅要追究社会组织的违约责任和追回公共财政资金，也要追究政府相关部门的责任。

[1]辽宁省基本公共服务体系发展规划 （2013-2015年）[R].辽宁省人民政府公报，2014-1-3.

[2]陈奇星.平衡与优化：完善我国公共服务监督体系的思考[J]，中国行政管理，2013.10

[3]唐忠义等.我国公共服务监督机制问题的调查与分析[J].中国行政管理，2013，1.

[4]蒋牧宸.基本公共服务供给机制探析[J].江西社会科学，2013，12.