完善领导干部选拔任用制度的若干思考

程波++辉彭++向刚

摘要：完善领导干部选拔任用制度，不仅是抵御党的执政风险、完成改革发展使命的迫切需要，而且是实现公平正义的社会价值目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的迫切需要。针对当前我国领导干部选拔任用制度存在的权威性不足、干部选任考察制度滞后、干部选拔竞争机制不完善、干部选任责任追究制度缺失等问题，需要进一步提升干部选任制度的权威性，进一步改进干部选任考察方式，进一步完善干部选拔竞争机制，进一步健全干部选任责任追究制度。

关键词：领导干部；选拔任用；用人腐败；制度改革

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）12-0020-04

领导干部选拔任用制度，是关于领导干部的选拔、选举、任职和使用等方面的制度安排，是如何公正、公平、公开、科学地选拔任用干部的体制、机制、程序等的总称。①近些年来，学界在关于干部选拔任用制度研究方面虽然取得了比较丰富的研究成果，但主要聚焦于干部选拔任用的民主化、党管干部、干部选任机制、干部选任制度模式、干部选拔标准、干部选任方式等方面，如何进一步完善我国领导干部选拔任用制度方面的研究还相对比较薄弱。②本文试图就当前我国领导干部选拔任用制度中存在的问题作些归纳梳理，并提出相应的对策，以期深化领导干部选拔任用制度的研究。

一、完善领导干部选拔任用制度的紧迫性

1.抵御执政风险的迫切需要

“正确的选才标准、科学的选才原则和合理的选才制度，是有效选拔人才的重要保证。”③当前，无论从中国面临的国际国内形势来看，还是从中国共产党自身建设面临的问题来看，用人风险越来越成为中国共产党执政面临的最大风险。为规避执政风险，就要有效理顺社会关系，化解社会矛盾，控制社会冲突，凝聚社会力量，保持社会稳定。所有这些都涉及选人用人问题。“干部的作风，关系到党风政风，干部的思想意识和道德品质，影响着民众的行为准则和社会风尚的变化。用好一个人就能带动一方面，用失一个人就会影响一大片。”④因此，要巩固党的执政地位，必须着力推进干部选拔任用的规范化、程序化、制度化，严格把好干部选任关口。

2.完成改革发展使命的迫切需要

全面深化改革既面临难得的机遇又面临严峻的挑战。“现在改革进入攻坚期和深水区，需要改的多是重大问题和敏感问题，不少触及深层次社会矛盾，涉及利益关系调整。”⑤这就需要一大批敢于攻坚克难的担当者，需要一支强有力的、高水平的干部队伍。也就是说，全面深化改革目标的实现，急需强有力的组织保证和人才支撑，急需改革和创新干部

收稿日期：2015-09-28

*基金项目：教育部人文社会科学规划项目“公共领导力与执行力建设研究”（13YJA630067）；对外经济贸易大学第三批重点培育学科建设项目。

作者简介：程波辉，男，对外经济贸易大学公共管理学院讲师，管理学博士（北京100029）。

彭向刚，男，对外经济贸易大学公共管理学院教授，博士生导师（北京100029）。

人事制度，急需构建科学合理、有效管用、简便易行的领导干部选拔任用体制和机制。

3.实现公平正义的社会价值目标的迫切需要

为了更好地实现社会公平正义的价值目标，迫切需要改革和完善领导干部选拔任用制度，确保将那些政治信仰坚定、领导作风正派、有能力实现和维护社会公平正义的领导干部配备到重要岗位。换言之，作为公共利益平衡机制和公共权力产生机制，领导干部选拔任用制度的改革取向，关系到社会公平正义价值目标的实现。

4.实现中华民族伟大复兴中国梦的迫切需要

实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须推动科学发展，实现经济和社会发展的新常态。因此，必须把干部人事制度的改革聚焦到谋求和实现科学发展、和谐发展、持续发展上来。要根据全面深化改革的战略部署，按照提高国家治理能力和完善国家治理体系的新要求，把选人和用人工作落到实处。

二、我国领导干部选拔任用制度存在的问题

1.干部选任制度的权威性不足

在我国领导干部选拔任用工作中，还存在有的环节制度缺失、有的环节有制度却还不健全、有的制度虽然健全但操作性不强、有的制度虽然可行但不成体系、有的制度权威性还不足等问题。这不仅给选人用人带来隐患，而且是产生“用人腐败”行为的深层次原因。委任制中存在的“任人唯亲”“脱离群众”等现象，选任制中存在的“陪选”现象，考任制中的干部“高分低能”现象，表明当前我国领导干部选任制度的公信力和权威性还存在不足。当然，造成干部选任制度权威性不足的原因是多方面的，既有传统官本位文化的深刻影响，也有干部自身基于“经济理性”“个人理性”等方面的行为选择。此外，还有一个原因就是领导干部选任制度本身存在缺陷，不能更好地适应和满足领导干部选拔任用工作的现实诉求。

2.干部选任考察制度滞后

“买官卖官”“拉票贿选”“当官不作为”等现象之所以屡禁不止，根源之一就在于对干部的考察失真现象严重存在，致使一些素质低下、品德恶劣的官员混进“官场”。在查处“买官卖官”问题上，还存在“首恶查究，从者不问”的现象，干部选任考察的彻底性和精准度较低。大多情况下，对“买官卖官”案件的查处往往是在其劣迹败露后才提上议事日程，错失了查处的最佳时机。有时，这种查处还存在“无法可依”问题。如《中华人民共和国刑法》对“受贿卖官”者有明确的处罚规定，但对“行贿买官”者则无专门条款惩办，尤其是对靠精神贿赂“买官卖官”的还没有专门性的法律条款。⑥

3.干部选拔竞争机制不完善

“拉票贿选”现象久治不愈，或者愈后复发，俨然成为一颗“民主的毒瘤”⑦，这不单是查处力度不够的问题，更主要的原因恐怕还同干部选拔竞争机制存在问题有关。大多数人将“拉票贿选”理解为：在领导干部选拔任用过程中，通过非组织的拉票活动，请求他人给予自己关照的行为，以及贿赂代表和参与或者帮助他人拉票贿选的行为。⑧很显然，这是将“拉票”和“贿选”等同于一回事，没有将“拉票”与“贿选”这两个不同的概念区分开来。纯粹的“拉票”，是指在投票推荐、表决或选举候选人的活动中，通过各种途径对拥有投票权和表决权的选举人施加影响，以谋求选票数量达到支持当选的行为。而“贿选”则是指候选人使用金钱、财物或其他利益收买选民（代表）、选举人和其他候选人等违法违纪手段，以谋求当选的行为。不难看出，“拉票”与“贿选”之间存在着明显区别。演讲、答辩等公开竞争方式，不仅可以让选民了解参选者的基本情况和工作实绩，而且可以通过这种方式展现其工作能力和工作思路，所以应该积极鼓励，而不应一概否定。在民主选举中之所以会出现“拉票贿选”现象，除个别干部自身难以抵制权力诱惑等个人因素外，还与干部选拔竞争机制本身存在的不科学、不健全等问题有关。

4.干部选任责任追究制度缺失

干部选任责任追究缺失，主要是指干部选拔任用中提名、推荐、考察、任用等责任，同推荐者、任用者等责任主体缺乏连带关系，权责脱节。“用权必有责，失责必追究。”在一定期限内，从事选拔任用的人要对被任用者的从政行为负责。凡是被推荐提拔任用对象，一经考察之后被任用，其选拔任用者的责任风险并没有立即消失。改革开放以来，党和国家对干部的选拔、任用和管理虽然制定了一系列法规，但仍不够完善。面对个别干部的“带病提拔”，如何追究有关推荐人和考察者的责任，在制度层面还没有做出明确的处罚规定。2010年3月中共中央办公厅印发的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，对于抑制“带病提拔”“用其所庸”“用非所长”“违章选人”等用人腐败现象虽然提出了一些处置办法，但在实施过程中仍存在以下问题：一是责任主体缺乏责任意识。主要表现为不必追究、不易追究、不能追究、不敢追究等四种认知倾向。二是责任追究难寻切入点。主要包括责任主体的相关责任划分不明确、程序性选人的过程掩盖个人责任、集体决策充当个人决定的“保护伞”。三是责任追究制缺乏权威性，主要包括责任认定和责任追究等方面的制度缺乏权威性。四是责任追究机构缺乏职能界定。领导干部选拔任用工作责任追究缺乏具体职能的要求，特别是缺少怎样实施责任追究以及责任追究不力时如何追究相关部门和人员责任的规定。⑨五是责任追究工作缺少保障，如在干部选任工作责任追究中，有时会面对如何避免责任追究工作存在的“逆行运作”⑩等突出问题。

三、完善领导干部选拔任用制度的对策思考

1.进一步提升干部选任制度的权威性

一要增强制度的科学性。制度设计与安排要经过反复论证，使出台的制度符合客观规律，反映客观事实。二要注重制度的规范性。即制度要严谨，不易产生歧义，自由裁量权不能太大。三要提高制度的合理性。制度要合乎情理和事理，不能违反常识和人性的普遍性。制度不合理，必然带来诸如制度成本剧增、制度风险放大、制度遵从受阻等问题。四要保证制度的稳定性。即所创设的领导干部选拔任用制度不能频繁地变化。五要注重制度的统一性。领导干部选拔任用制度内部以及各项制度之间，要相互协调、相互匹配，不产生矛盾和冲突。六要增强制度的透明性。领导干部选拔任用的过程和结果要及时公开。或者说，各领域、各部门所创设的领导干部选拔任用方面的规章制度不经过发布，不能够作为实施的依据。七要坚持制度的公正性。领导干部选拔任用制度所涉及的权利和义务要对等，不能存在权责脱节或明显歧视；制度要适应环境的变化作相应的调整而不能僵化。由部门制定或规定的有关领导干部选拔任用制度一定要有可行性，不能与宪法、法律相冲突，不能脱离实际，要便于实施和操作。九要增强制度的权威性。制定出的领导干部选拔任用制度一定要得到有效执行，对违反制度或不按制度执行的人要加大惩处的力度，着力体现制度应有的权威。

2.进一步改进干部选任考察方式

提升干部选任的质量和水平，必须着力改进干部选任考察方式。具体来说，一要重视对干部德的考察，做到“准与实”“严与实”的统一。考察干部的德，首先要看其是否具有坚定的理想信念、牢固的宗旨意识、负责的工作态度以及经得起重大政治考验的政治定力和勇于担当的奉献精神。同时，还要通过干部的近期表现和长期表现来考察干部的品德。二要防止“唯GDP论”倾向。把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等指标和实绩作为重要考核内容，防止单纯以GDP评定工作实绩的做法。积极发挥考核的杠杆作用和矫正功能，引导干部树立正确政绩观，以“打基础、利长远、可持续”为做事准则，不要做华而不实、劳民伤财、以牺牲子孙后代利益为代价的事情。三要注重平时的考核和了解。对干部的选拔和配备，应具有阶段性，要强化对干部的日常考核了解，注重平时对干部的分析研判。为此，需要从考核类型、考核频次、考核内容、考核途径、考核方式等方面完善年度考核制度，尤其要突出群众路线在干部考核中的作用和地位，多从基层干部群众中、从来信来访中，了解干部的真实情况。

3.进一步完善干部选拔竞争机制

推动干部选任工作科学化、保证干部选任质量应从以下两个方面形成合理的干部选拔竞争机制：一要树立干部选拔竞争的意识。必须改变传统的认识误区，认为干部选任中的展示自我就是“贿选”，选拔竞争就是不正当的“拉票”。要明确认识到合理的选拔竞争是选任制度的内在要求，要将“选拔竞争”与“拉票贿选”严格区分开来，在选任工作实践中要鼓励参加竞选的干部积极展示自我。二要引导干部有序展开竞争。通过引入个人公开述职、竞职演讲等竞争方式，使参加推荐的干部群众获取更多的信息，并据此进行综合比较，择优作出推荐选择；基于调动和提高干部群众的参与热情，要着力实施岗位空缺预告、民主推荐、民主测评结果公开（尤其是向参与推荐测评的对象公开）以及考察结果向单位主要领导反馈等措施；从畅通干部合理诉求表达渠道的角度，增强组织部门接受干部诉求的主体作用，积极受理干部任职方面的各项建议和意见。

4.进一步健全干部选任责任追究制度

一要坚持责任认定的科学性和公平性。按照权责一致的原则，对集体责任和个人责任、主要责任和次要责任给予科学界定和严格区分，切实体现干部选任责任追究的基本要求。二要实行选任全程纪实。责任追究必须有真凭实据。实行干部选任全程纪实，可以为准确界定干部选任工作中的责任和实施责任追究及时提供事实依据。三要着力提高“追责”效果。凡是参与了干部选拔任用工作的人，都应当承担相应的选任责任，并成为潜在的“追责”对象。唯有如此，干部选任责任追究工作才能落实，追责制度才能落地，责任追究、问责才能产生应有的威慑力量。四要增强“追责”部门间的协作。多个问责主体存在的情况下，有必要建立既明确分工又协调配合的工作机制，从而提高干部选任责任追究工作的整体水平和效果。五要建立健全“追责”监督体系。在党内监督层面，要完善干部选任工作年度报告评议制度，推动形成党委（党组）选人用人向全体委员扩大会议报告并接受其评议的工作机制。在上级部门监督层面，要完善干部选任工作检查评议制度，坚持定期检查与不定期抽查相结合的方式；上级党组织要派人列席下级党委（党组）研究干部会议。总之，要加强对干部选任工作的全程监督。在群众监督层面，要落实群众在干部工作中的“四权”（知情权、参与权、表达权和监督权），尤其是要真正落实好知情权，让群众及时知情、全面知情，掌握选任工作的实情。六要加强“追责”文化建设。具体要求为：强化教育培训，把《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》等法规纳入组织培训中，促使各级领导干部知条规、明责任、严遵守；加大追责典型宣传，提高责任追究的公信力；夯实基础，提高全民的责任意识，进而增强干部选任追责的文化氛围。

注释

①张向鸿：《中国党政领导干部选拔任用制度研究》，中共中央党校博士学位论文，2014年，第17页。②尹业香、石文静：《党政领导干部四种选拔任用制度及其比较》，《学习与实践》2008年第11期。③彭向刚：《领导科学概论》，高等教育出版社，2013年，第201页。④白世碧：《改革用人机制从政治上铲除腐败》，《党的建设》2005年第2期。⑤李克强：《关于深化经济体制改革的若干问题》，《求是》2014年第9期。⑥顾昀：《查处买官卖官就该一个都不放过》，《时代人物》2014年第9期。⑦许志永：《贿选的危害及其法律规制》，《北京邮电大学学报》（社会科学版）2004年第1期。⑧李圣华：《有效区分干部自我展示与拉票贿选研究》，《领导科学》2012年第3期。⑨沈小平：《规范干部任用提名制度》，《红旗文稿》2008年第1期。⑩刘明：《对党政领导干部选拔任用工作责任追究制的思考》，《铜陵学院学报》2010年第5期。《中共中央印发〈党政领导干部选拔任用工作条例〉》，《人民日报》2014年1月16日。王国平：《“拉票贿选”为什么禁而不止》，《中国党政干部论坛》2010年第3期。

责任编辑：浩淼南武