大学内部规则的治理功能

刘峰 张延利

摘 要：目前，我国对大学内部规则的研究尚处在初始阶段，现有研究称谓也不尽相同，研究重点一般也放在其法律性质及效力上。本文在明晰大学内部规则的含义、性质及其分类的基础上，分析其治理要素以及其组织、管理、监督和激励功能，并指出目前我国高等院校内部规则存在的些许问题。

关键词：大学内部规则;治理要素;治理功能

中图分类号：G640   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）33-0116-02

大学为了维持正常的育人教学工作的开展，制定相关文件政策来规范教师、学生的行为，这是大学正常育人教学工作运转的保证，这些规则的制定是大学内部管理的准绳，是治理大学和谐发展的重要保障。

一、大学内部规则的含义、性质及其分类

1.大学内部规则的含义

国内外关于大学内部规则的研究，现有研究称谓不一，有“高校规章制度”“高校内部规则”“大学校规”“大学内部规范”等。因此，对其含义的定义也因人而异。龚隽在其《高等院校规章的律效力分析——兼谈大学章程的价值》一文中指出，高等院校规章是指高等院校决策机构依据法律、法规的规定，由高等院校制定的高等院校管理规范[1]。刘善权在其《高校内部规则的法理分析》一文中写道，高校内部规则是指高等学校为组织和管理各项工作，依据国家教育政策和法律法规，按照一定程序指定的，在全校范围内具有普遍约束力的规范性文件的总称[2]。我国《教育大辞典》将校规定义为“由学校制定的学生必须遵守的各项规则的总体”，其目的在于“维护学校教学秩序、保证学校工作顺利进行、培养学生遵守公共道德和集体纪律的习惯”。周光礼在其《高校内部规则的法理学审视》一文中是这样定义的：为了顺利实施教育教学活动，高等学校要制定一系列规范师生及内部管理人员的文件，这些文件可称为高校的内部规则[3]。本文所研究的内部规则，是指：“高等学校作为授权行政主体制定的对其内部成员具有约束力的规范性文件。这种内部规则区别于通过行政立法而制定的法规、规章，因为这种内部规则不具有行政立法的法定标准，也不属于法的渊源。在行政法上，这种内部规则又‘其他规范性文件。”[3]

2.大学内部规则的性质

作为在全校范围内具有普遍约束力的规范性文件和全校师生及其他工作人员必须遵守的行为规范，我们应当如何界定大学内部规则的法律性质呢？

首先，根据我国“抽象行政行为的定义——行政主体对不特定的人或者事制定普遍性行为规则的行为”来分析大学内部规则，可以得出这样的结论，即大学内部规则属于抽象行政行为，因为大学内部规则其对象具有不特定性，其自身效力具有后及性，它本身还具有可反复使用的特征。

其次，从大学的发展历史来看，大学从产生发展到如今的另一个重要特征就是自治。在我国，《高等教育法》第11条明确规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”从这条规定可以看出，大学在法律上享有自治的权力，而高等院校自主制定内部规则的权力可以这样理解，即大学按照章程自主管理的权力和办学自主权进行自然延伸。对此，《高等教育法》第41条的规定进一步明确，高校校长行使的第一项职权就是“制定具体规章制度”。因此，这就使得大学内部规则具有更多的自治色彩。

3.大学内部规则的分类

研究者們对大学校内规则的分类各不相同，龚隽在其《高等院校规章的律效力分析——兼谈大学章程的价值》一文中是这样进行分类的：“根据位阶高低和性质差异，可以将高等院校规章分为高等院校章程和高等院校一般规章。其中，高等院校章程是指高等院校根据法律法规制定的，关于高等院校的办学宗旨、内部管理体制等重大问题的规范性文件;高等院校一般规章是高等院校根据法律法规和高等院校章程规定的权限和范围，制定的有关高等院校内部管理的具体规范性文件。”[1]目前，我国高等院校中一般规章的种类繁多，有规定、规则、办法、意见、条例、须知等等。分为章程和章程以外的一般规则;另外，也有分为执行性、补充性和自主性规则;还有分为党政、教学、科研、人事和学生工作规章制度等。

二、大学内部规则的治理要素和治理功能

1.大学内部规则的治理要素

大学内部规则建设的核心是发挥大学内部规则的治理功能，这就要求大学内部规则的治理要素必须齐全，并且能够在治理的过程中体现出其治理价值。在不同的国家和地区，大学内部规则的治理要素虽然存在着一定的差别，但同时也呈现出一定的共同点。刘虹、张端鸿在其《大学章程治理要素的国际比较》一文中明确指出，“尽管大学内部规则的具体表现形式千差万别，但大学内部规则中所涉及的核心问题基本都包括外部治理和内部治理两大问题。洪源渤认为，大学内部治理结构是关于大学内部决策权、执行权和监督权的配置。除此以外，伯恩鲍姆认为大学治理还包括教师权力的配置。克拉克·科尔则认为，大学治理必须考虑大学是由多元社群组成的。因而大学内部治理还应包括共同治理（利益相关者参与）和纵向管理（院系）问题。”[4]在《大学章程治理要素的国际比较》一文结论部分，刘虹、张端鸿指出，“在内部治理要素方面，从世界范围来看，大学主流选择的决策体制是董事会或理事会制;主流选择的执行体制是校长负责制;部分国家和地区的大学设置了专门的监督体制;与公司治理和政府管理相比，共同治理是大学治理较为独有的特征，教授组成的共同治理委员会在不同国家和地区大学的章程中有不同程度的体现;学院制和系制是最为广泛使用的纵向管理体制，设置专门的专业学院从事专业学位教育是一种趋势。”[4]

2.大学内部规则的治理功能

（1）大学内部规则的组织功能。大学各项规则具有预先设定性，明确规定了内部权利和义务的配置。具体来说，大学内部规则对大学的各利益相关者的权利和义务都进行了非常明确的规定。所谓大学的利益相关者，它包括教授、校长、院长、行政人员、学生、校友和纳税人。大学内部规则的组织功能就体现在它规定了教师的教学和科学研究任务，对学生的学习、工作、生活等各个方面也有专门并且详细的规定。伯顿·克拉克认为，大学本质上是一个围绕学科和行政的矩阵型组织。大学内部规则的组织功能就是保障学校教学科研和日常管理活动的顺利进行。

（2）大学内部规则的管理功能。大学各项规则还具有一定的权威性和强制性，因此能够对全校师生及其他工作人员起到相当程度的纪律约束力，由此领导着全校师生及其他工作人员走向思想的统一，保证高等院校沿着自身已定的发展道路走下去，实现其各种教学目标和管理目标。此外，大学内部规则为管理者从经验管理向科学管理过渡，从大学人治向大学法治过渡提供了正确的途径。大学校内规则作为全校师生及其他工作人员必须共同遵守的行为准则，不仅可以颇有成效地防止经验主义和领导意志的滋生，实现有效的去行政化，而且可以预防因为领导班子更迭和其他工作人员变更带来的影响，从而保证大学工作的连续性、稳定性和高效性。可以说，大学内部规则是实现高校科学管理的基础。

（3）大学内部规则的监督功能。根据对大学校内规则的不同划分，我们可以分类讨论大学内部规则的监督功能。如果说把大学内部规则划分为章程和章程以外的一般规则，那么，我们先看作为章程的大学内部规则的监督功能。大学章程可以称得上是大学里的“宪法”，它上承国家的教育政策和相关法律法规，下启学校的各项规章制度，在不违背法律法规的基础上，一旦经过教育行政主管部门的审查和核实，就可以取得对内和对外的法律效力。因此，虽然大学内部规则不是法律，但在大学校园内，它可以发挥法律性质的监督作用。此外，无论是章程还是章程以外的一般规则，它都体现了一所学校的办学特色，对于形成良好的校风起到了至关重要的作用。而校风作为一种“软力量”，在无形当中就对全校师生及其他工作人员起到了一定的监督作用。总之，大学内部规则是大学及其内部组成成员接受监督的基本依据。

（4）大学内部规则的激励功能。大学内部规则的组织、管理、监督功能都体现了其作为约束机制发挥的巨大功能，但大学作为一个小型的社会，只有约束机制是远远不够的。激励活动与约束机制是一组辩证统一的存在，要想更好地发挥大学内部规则的约束力，就不能忽视其隐含的激励功能。所谓激励，就是要满足激励对象的基本且合理的需求，发挥他们的潜在能力，以达到预定的目标。大学内部规则为处理好教师与学生的关系、管理者与被管理者的关系、个人与集体的关系等提供了规范性的依据，这就有利于发挥全校师生及其他所有工作人员的潜能，更好地达到教学、科研、行政管理等各个方面的目标。

三、影响大学内部规则治理的限度

1.大学内部规则的合法性问题

法学当中有一项基本原则，即较低一级的法律、法规或者规范性的文件不能和较高一级的法律、法规相抵触。按照这个原则去审视各高等院校的内部规则，不难发现，有不少大学在制定内部规则的过程以及实施的过程当中，存在一些不合法的地方。比如说，有些大学为了形成严肃的校风，秉持从严治校的理念，在制定大学内部规则的过程中，从严制定，有时候比相关法律、法规对学生的要求更高，处分更加严重，甚至超出了法律赋予学校的职权范围，这在某种原则上说是属于不合法范畴的。

2.大学内部规则的透明度问题

如果按照对象来分，大学内部规则可以划分为针对党政、教学、科研、人事和学生工作等具体方面的规章制度。一般说来，除学生之外，其他无论是教师还是党政或人事方面的工作人员都对涉及自己的那部分大学内部规则比较了解。但是，学生作为大学最大的组成部分，不少高等院校在制定大学内部规则的时候鲜少征询他们的意见，就是在规则制定结束后也很少采取一些积极措施让大学生清楚地了解大学内部规则所规定给他们的权利和义务，甚至只有在学生出现了违反校纪校规的行为时，这些规章制度才“现身说法”。这就如同空喊“法治”口号，但如果被管理者都不清楚这些规则的具体内容，那么，这些大学内部规则的透明度问题就值得怀疑。另外，大学内部规则也起到了监督的作用，但如果大学生并不了解针对教师、人事部门等的规则，如何让他们按照规则监督教师是否履行了其义务，人事部门等是否按规章制度办事。

参考文献：

[1]龚隽.高等院校规章的法律效力分析[J].政治与法律，2004（1）.

[2]刘善权.高校内部规则的法理分析[J].中国成人教育，2007（2）.

[3]周光礼.高校内部规则的法理学审视[J].现代大学教育，2005（2）.

[4]刘虹，张端鸿.大学章程治理要素的国际比较[J].中国高校科技与产业化，2010（3）.

[5]张学燕，王鸿政.高校学生契约式管理分析——从高校规章制度的角度[J].现代教育科学，2006（4）.

[6]刘昆岭.论高校规章制度的合法性[J].中国成人教育，2007（1）.

[7]周光礼.学术自由的实现与现代大学制度的建构[J].高等教育研究，2003（2）.

[8]高世英，石森，崔丽华.高校规章制度建设存在的问题及法治化思考[J].教育與管理，2010（3）.