制度资源释放与大学技术创新

崔政 薛鹏

摘 要：《拜—杜法案》极大推动了美国大学的专利知识转换，在美国经济向知识经济转向的过程中，扮演了极其重要的角色。长久以来，学界一致认为，这一法案的成功在于释放制度资源，从而激发了大学和科研机构的科技创新热情。但近期的研究显示，2000年之后美国大学的专利申请和知识转换增产率出现了停滞和下滑的趋势。多方学者试图提出新的解决方案，以扭转这一现象。认为如果将授予发明单位的专利所有权，进一步给予技术专利发明人的话，则能更进一步激发大学技术专利转换为生产力。

关键词：《拜—杜法案》;大学技术创新;制度资源;制度经济学

中图分类号：N031   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）33-0028-03

被《经济学人》杂志誉为20世纪后半期美国最成功的法案——《拜—杜法案》[1]，颁布于1980年，其核心是规定由政府资助的科研项目所生产的技术专利的產权归属于承担科研的大学或研究机构，其目的是为了促进大科学计划所生产的技术知识尽快的转换为生产力。该法案明晰了当下科学研究中政府资助科研项目的知识产权问题，为美国经济在20世纪90年代转向知识经济奠定了法律基础，促成了美国经济的重新崛起。世界各国纷纷效仿，颁布相似的法案，我国于2007年颁布的《中华人民共和国科技进步法》就直接借鉴了该法案。但自2008年以来，西方国家科研技术转化出现了明显的下滑，为了应对这一问题，西方各国科学政策学界开始积极检讨《拜—杜法案》及其所带来的问题，希望帮助科研究机构重现科研技术转化的热潮。

一、《拜—杜法案》的成功与制度资源的释放

制度经济学认为，专利制度的本质是对工业技术专利人和发明成果的所有权的界定和保护，专利权澄清了制度安排中的产权归属，保障了专利所有者的权力，在市场交易过程中降低了交易成本，防止了工业技术创新知识产品的外溢。专利制度就是将专利人对其发明成果的所有权进行了有效的界定和保护，从而激发了工业技术创新活动的积极性。而在当代的专利制度研究中，对专利时限和专利范围的保护不断调整，成为政府通过平衡具体的专利权人和全社会技术研发之间的关系，以达到促进市场将资源配置给技术创新部门，激发社会各界研究技术，将技术转换为生产力的过程。也就是说，专利制度本身形成了一种制度资源，通过对专利制度资源释放的控制，达到促进经济发展的目的。

在《拜—杜法案》推出之前，美国政府以各种“大科学计划”为典范，投入了大量的科研经费以研究应用技术，但是这些研究的成果并没有转移到生产部门，截至1980年，联邦政府持有近2.8万项专利，但只有不到5%的专利技术被转移到工业界进行商业化生产。当时的研究者指出，美国的科技政策并没有对大科学生产的知识进行有效的配置，政府拥有技术资源和行政权力，但没有动力推进技术的商业化。1980年通过的《专利与商标修正案》，即《拜—杜法案》（Bayh-Dole Act），正是当时的卡特政府基于美国技术知识转让中出现的问题，试图依托市场重新配置科技资源，激活沉睡在实验室中的先进技术，促进大科学研究成果向产业界转移的体现。与以往专利法案不同的是，《拜—杜法案》规定了由政府出资的科研项目中所取得的专利，专利权归属于发明人所在的科研机构所有。主要内容包括：（1）由政府资助产生的高校科研机构所获得专利，高校可与政府资助机构签订协议时选择拥有所有权，高校同时承担专利申请、授权和转让的义务;（2）技术专利发明者有权分享专利授权许可所得的收入;（3）高校应将专利技术转移所得全部收入投入到教学和科研中;（4）政府保留专利的“介入权”，即在高校尚未将技术通过专利授权转让之时，政府有权保留决定将该项发明授予某人或者企业进行商业化的权利[2]。

学界一致认为，这一法案的成功在于释放制度资源，将原本属于政府的专利转赠给了大学和科研机构，从而明确了相关技术专利的产权，让大学通过技术专利转让从中获益。这一行为极大地激励了各个大学技术专利转换的热情，从而推动美国经济从传统经济走向知识经济。“Bayh-Dole法案通过对产权归属的调整和激励机制，激励学术成果的商业开发，其本质是在相关行动者间利益的重新配置。”[3]也就是说，在当下的技术创新研究中，制度经济学的思路始终主导着技术创新研究。通过制度经济学视角和逻辑的演进，才使得创新的理论从熊彼得走向了当今“国家创新系统”和“协同创新”的研究。

二、美国大学专利申请的衰退与《拜—杜法案》效用的终结

2009年，“官产学三重螺旋”的提出者、荷兰学者劳德斯多夫（Loet Leydesdorff）与同事在《科学计量学》杂志上发表名为《美国大学专利申请的衰退与〈拜—杜法案〉效用的终结》[4]一文中指出，在2000年前后美国各个大学专利申请量逐渐减少，决定在这一现象的是其背后是更深层次的制度原因，即制度资源消耗殆，尽所导致的“效用的终结”。

劳德斯多夫等人利用美国专利局（USPTO）、世界知识产权组织（WIPO）和欧洲专利局（EPO）的数据库进行了数据分析指出，在2000年之后，美国大学专利申请量出现了明显的下滑趋势。他同时利用美国技术转让经理人协会（AUTM）和新加坡学者[5]所得的数据佐证了自己的观点。他指出在1980年《拜—杜法案》颁布后，美国大学专利申请量从不到总量的0.5%，一路飙升到了90年代末的2%左右，但是到了2000年之后，大学专利的申请就出现了停滞和下滑的趋势。

在此基础上，他又对美国四所专利申请和转让最积极的大学进行了研究——加州大学、加州理工学院、麻省理工学院、德克萨斯大学，这些大学在2000年之后的专利申请量都呈现出了下滑趋势。在国际上，选取了牛津大学、剑桥大学、新加坡国立大学、东京大学等四所在专利申请方面较为活跃的一流大学进行了对比研究。结果显示，除东京大学外，其余三所大学的专利申请量表现出下降趋势。与以往学者强调科研机构衍生公司、大学企业孵化器和专利技术转让外包对当下大学技术转让积极影响不同的是，劳德斯多夫等人的研究显示，这些新的大学专利转让制度创新并没有取得真正的效果。他认为美国大学已经从重视专利转让重新回归到重视传统的科学研究当中来。

劳德斯多夫等人认为之所以会出现这一现象，其主要原因是：（1）《拜—杜法案》作为一种激励机制，其制度优势已经释放殆尽，所以导致其“效用的终结”。（2）在当今大学排名中专利并不是其中的考虑因素，大学之间的竞争、社会和政府对大学的评估等原因都削弱了各个大学对专利申请和转让的激励程度。（3）昂贵的专利转让费用阻止了企业从大学购买更多的专利，在其中以年均5%的速度不断膨胀的技术专利转让机构的行政运营花销是其中重要的原因。（4）大学向传统科学理论研究回归，并不意味着官产学结合失去了现实意义，而是在现实中“应用环境而发生变化，这种应用环境不再强调机构束缚，而越来越多地体现在功能联系方面。这些变化会更多地体现在新制度的形成过程中，体现为比从前更灵活的合作和竞争方式。在官产学三者之间，一种就知识产出的新的社会契约关系已经形成。然而，专利已经成为大学一种可能的但不是核心的功能。”[4]

三、美国学者应对《拜—杜法案》效用终结问题所提出的解决方案

劳德斯多夫等人的研究激起了眾多学者的研究兴趣，同时由于美国社会对改革《拜—杜法案》的呼声越来越大，对于该法案的研究再一次成为学术热点。2011年8月，《科研政策》（Research Policy）杂志第40卷组织专题研究，试图通过对现状进行更进一步的分析，提出新的解决方案，以扭转当下美国专利减少的现象。这些研究显示，《拜—杜法案》的推出及大学和科研机构投入专利技术研发和转化的过程中，不仅没有干扰大学和科研机构的科学研究，还极大地促进了科学的发展[6]。与此同时，该法案移植到欧洲的和印度后，对所在国家的大学和研究机构也产生了积极的效果[7]。在此基础上，这些学者将研究集中讨论《拜—杜法案》是否适合当下的经济社会环境，以及如何通过政策调整，释放制度资源，从而刺激技术更快的转换到生产领域当中。

在这当中，最为因为注目的是美国加州大学戴维斯分校的凯恩（Kenny）和帕顿（Patton）的研究。实际上，这两位学者在2009年就曾发表《反思<拜—杜法案>和“大学所有权”模式》一文。在该文中两位学者将《拜—杜法案》中规定的，政府资助的科研项目所产生的技术专利所有权授予了研发的大学和科研机构的所有权形式，称这种所有制为“大学所有权”。他们对通过“技术许可办公室”来专门负责专利技术事宜的“大学所有权”模式的效率提出了质疑。他们认为这种所有权模式，实际上依然是科层制的官僚机构在负责掌管技术知识转移;而这些机构的工作人员，却不具备在技术知识转移的过程中，至关重要的专业知识和人际资源。这些专业知识和人际资源依然掌握在技术知识的研发者手中。所以，如果试图扭转美国大学专利申请减少的现象，有必要进一步释放制度资源，将大学拥有技术知识的所有权进一步授予到技术发明人的手中。就此他们认为，有必要对20多年前建立的《拜—杜法案》的专利体系做出必要的修改，从而适应当下以风险投资和自主创业为核心的开放式创新体系[8]。在《科研政策》2011年的专题中，他们又通过对北美六家大学的对比研究指出，唯一实行“发明人所有权”的加拿大滑铁卢大学，计算机领域的科研人员通过利用自身发明的技术，进行开放式创新，从而衍生了大量的高科技企业，其技术利用效率远高于其他大学，借以来论证他们在2009年提出的观点[9]。

凯恩和帕顿的观点，引发了诸多学者的注意，大量学者通过研究来论证他们的观点。印地安纳大学的阿尔德里奇（T Aldridge）和奥德斯（D Audretsch）两位学者尝试通过研究来回应凯恩和帕顿的方案。阿尔德里奇和奥德斯认为，以往STS学界对于大学和研究机构的技术知识生产和转换研究，依赖于各个大学的技术转让办公室提供的各种数据，而从未对科学家自主创业问题进行研究。所以两位学者从这一问题入手，通过研究，两位学者指出，与美国技术转让经理人协会给出的科学家不愿意自主创业的研究结论相反的是，在大学中有大量科学家有着强烈的自主创新，成立企业的欲望和需求。他们通过对美国国家癌症研究所的现场访谈研究发现，大约有四分之一的科学家有着成立新公司自主创业的打算[10]。这一比例，不仅远高于预期，且在不断地增长之中。他们认为，之所以造成这样的现象，主要的原因是社会经济环境的变迁。在《拜—杜法案》推出之时，诸如科技园、种子基金等自主创业的辅助机构尚不完善。但时过境迁，随着开放式创新的发展和市场对于创新环境建设的重视，此类辅助机构逐步完善起来，这也成为促成科学家自主创新的重要原因。

而瑞典学者温伯格（K Wennberg）等学者则通过对瑞典相关大学的研究，进一步指出，与通过大学技术转让办公室转让专利技术和自主创业相比，科学家实际上更倾向于以专利作为一种资本直接入股到公司中。温伯格等人称这种现象为“间接溢出”（indirect spillovers）方式[11]。科学家们普遍认为这种方式，既不妨碍继续自身的科学研究，同时可以兼顾技术知识转换，从而为自身谋取经济利益。这种间接溢出方式，之所以越来越得到科学家的青睐，主要的原因有：首先，由于私人组织的工作效率远高于官僚机构，所以在技术知识转换领域，科学家更信赖私人组织和企业，而不是大学技术转让办公室。其次，随着社会经济的发展，技术转换领域的辅助组织日益专业化和高效化，使得技术转换更为方便快捷。最后，科学家之所以不愿加入到自主创业的行列中来，主要是因为自主创业本身是一个复杂的过程，科研人员并没有接受过相关的训练。

综上所述，对于美国大学和科研结构专利申请减少的现象，大多数学者基本认同。而解决方法延续了《拜—杜法案》成功的思路，认为随着市场环境的变迁，有必要进一步调整产权所有制，将技术专利直接授予发明人，从而激励技术知识转换，扭转停滞和下滑的趋势。

四、释放制度资源以刺激技术创新策略的本质

传统观点认为，专利权是产业科学的核心规范，界定了技术专利知识的产权，保障了技术知识研发投资者的积极性，促进技术知识与生产要素结合，从而促进生产进步和经济发展。在《拜—杜法案》实施之前，由于大科学计划所生产的技术知识产权不明晰，所以导致相关技术被闲置;政府拥有技术知识的产权，但没有动力推进技术知识转换为生产;企业需要技术，但碍于产权不明而无法购买;该法案的颁布理顺了当下科学研究中政府资助科研项目的知识产权问题，为大科学计划生产的技术知识转移到生产领域奠定了产权基础，从而促使美国经济从传统经济转向知识经济。该法案的成功之处就在于通过制定合理的政策，释放制度资源，从而推动大学和科研机构参与到市场当中来。

而作为这一思路的延续，研究者普遍认为当下的美国大学和科研机构专利申请量减少的主要原因是在于原有制度资源释放殆尽，所以有必要进一步通过释放制度资源以刺激大学技术创新。

通过最近对《拜—杜法案》与大学专利转让之间关系的研究，可以看到，研究者普遍支持传统的制度经济学对技术创新研究的思路，而且更进一步认识到，该法案之所以能够极大的刺激技术转化为生产力，是由于在应对当代科学技术知识所具有的复杂性和地方性问题方面，相对于国家官僚机构而言，科学共同体显然更熟悉技术知识的特性，及其市场前景、工业化中可能遇到的技术问题等方面，这就为技术成功转化为生产打下了基础。在现实中，无论是大学还是公立科研机构，都更倾向于成立“技术许可办公室”来专门负责专利技术转让事宜。

事实上，“技术许可办公室”虽然可以看作是广义上科学共同体的一部分，但是相比具体的科研工作者而言，他们依然是科层制下的官僚，不能真正深入了解技术知识的地方性，从而促成科学知识转换为生产力。所以在当下的研究中，学者们纷纷指出，真正能够解决大学专利申请减少，进一步刺激技术知识转换为生产力的方法，是将原来《拜—杜法案》中规定的“大学拥有技术知识产权”，改变为技术发明人拥有相关技术知识产权。凯恩等人的研究证明了，只有技术的发明人才能真正了解相关技术的发展方向、未来前景，如何寻找领先用户，以及如何找到相关技术补足整个产业链条等问题;也正因为如此，只有将技术知识产权赋予发明者，才能真正意义上激励科研工作者，脱离研究团队自主创业，从而刺激技术更快地转换为生产力。

这一情形不单存在于当下大学中，也存在于传统的产业科学大企业的工业实验室当中。切萨布鲁夫在《开放式创新》中曾对施乐公司帕洛阿尔托实验室中技术知识的地方性问题进行了研究，他认为技术信息黏着在研发部门，即相关知识只能在部门内部交流，与销售部门无法共享信息，从而形成信息鸿沟，他说：“公司不得不把有前途的技术应用于新的市场和新的客户群。于是，公司必须处理技术不确定性与市场的不确定性的问题;哪些消费者、该技术的哪些用途才是最有价值的。”[12]帕洛阿尔托实驗室的一些技术人员选择了被销售部门淘汰的技术，通过开办自己的公司获得巨大的利润，而施乐公司却为这些研发付出了巨大的成本[12]。

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