新时期地方政府社会治理创新研究——以石狮市12345便民服务热线为例

吴隆文, 傅慧芳

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007)

[基金项目]福建省科技厅软科技项目(2014R0038)；石狮市2014年重点调研课题(石狮1201)。

新时期地方政府社会治理创新研究
——以石狮市12345便民服务热线为例

吴隆文, 傅慧芳

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007)

[摘要]社会治理创新离不开治理工具的创新。便民服务热线依托自身特有功能在促进社会治理创新的现代化建设中发挥着重要作用，在分析12345便民服务热线参与社会治理创新必要性的基础上，结合石狮市12345便民服务热线的实践经验，分析了12345便民服务热线参与社会治理创新的现实困境，并提出强化政府责任，推进现代化建设，构建长效机制；联合多元力量，营造现代化氛围，构建协同机制；培育公民意识，增进公民参与，促进现代化发展等措施，以促进社会治理创新和现代化发展。

[关键词]社会治理；便民服务热线

[收稿日期]2014-11-05

[作者简介]吴隆文(1990-)，男，硕士研究生。研究方向：政府治理。

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2015)02-0083-06

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.02.017

Abstract：Social governance innovation can not be implemented without management tools innovation. Giving full play to its specific functions, the convenient service hotline is playing an important role in modernization of promoting social governance innovation. The necessity, experiences and difficulties of the 12345 convenient service hotline participating in social governance innovation in Shishi City are analyzed, accordingly it is proposed to strengthen government responsibility and build a long-effect system, to joint multiple forces, create modernized atmosphere and build a coordinated system, and to foster citizen consciousness and increase their participation.

Innovation in social governance of local government in the new era

——Taking the 12345 convenient hotline in Shishi City as a case

WU Long-wen, FU Hui-fang

(SchoolofPublicAdministration,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Key words： social governance; convenient hotline

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。地方政府作为整个国家治理体系的有机组成部分，能否调动社会各方主体，协同社会多方力量，依托一切新兴技术与工具推进社会治理创新，从而进行现代化社会的建设，直接决定着地方政府的执政能力水平，决定着整个社会的有效运转。便民服务热线作为现代化城市建设的重要组成部分，是时代发展和现实环境的必然要求，是政府进行社会治理创新的有效手段和及时解决群众切身问题的有效途径，在社会治理中的作用理应受到重视。

一、12345便民服务热线参与社会治理创新的必要性

社会治理既要发挥政府服务管理社会的作用，也要发挥社会组织、社区自治和公民参与的作用，要与不同的社会群体进行沟通、协商，是双向的互动模式。社会治理是政府和社会组织共同为社会成员提供公共服务，管理国家和社会公共事务，协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序[2]。社会治理创新急需突破传统桎梏，结合时代发展要求，依靠先进技术的支持以及先进治理观念和运行机制的支撑来作为协同各方力量的有效桥梁，从而促进整个社会的现代化发展。

(一)突破传统社会管理范式桎梏的需要

党的十八大报告强调，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，再一次把社会协同作为重要任务提上了议事日程。传统社会管理范式突出的是一个“管”字，追求的是从上而下的绝对权威，强调对上级命令的服从。不可否认这具有其历史发展的必要性，但随着社会的不断发展，社会运作的整体方式将从“管理”逐渐走向整个社会的“协同治理”，突出的是整合社会各方力量以促进整个社会更加有效地治理。12345便民服务热线是对重要战略机遇期所做出的回应，是突破社会治理创新难点的有效平台，通过整合各种分散功能与资源来发挥社会治理主体的功能优势，从而实现社会治理中各系统、各部门、各类社会力量的有机融合，推动整个社会治理的互联、互补和互动。

(二)契合市场经济发展要求的需要

随着社会主义市场经济的发展，迫切需要一系列变革以适应并有效地促进经济发展。市场经济是“效率经济”，追求效率是市场经济的一个重要原则，在社会治理过程中应激发市场经济充分发挥其效率优势，以便促进整个社会治理活动的有效开展。石狮市作为泉州的一个地级市，具有强劲的经济实力，根据石狮市统计局《关于石狮市2013年经济运行情况的通报》的数据显示，2013年，石狮市经济平稳发展。其中，石狮市完成生产总值570.9亿元；公共财政总收入(不含基金)57.4亿元；社会消费品零售额287.7亿元；全社会固定资产投资290.7亿元，增长25.3%[3]。经济的迅猛发展，迫切需要新的工具来促进各类与政府相关的事务得到更加有效的解决，提高办事效率，促进整个经济活动的有效实施，而12345便民服务热线正是这个工具的最佳选择之一。

(三)追随现代社会发展趋势的需要

随着我国城镇化进程的不断推进，数字城管的建设是未来城市建设的重要组成部分，而便民服务热线作为数字城管的先行者，凭借自身独特的运行机制，有效地解决群众诉求，保证地方政府职能的有效发挥，是社会治理创新的重要手段。据工信部统计数据，2014年1月底中国移动通讯用户达12.35亿，其中4.19亿(33.94%)为3G用户，8.38亿(67.80%)为移动互联网接入用户。2014年1月底移动通讯用户数占全国人口的90.8%(用户密度)。此外，还有2.66亿用户使用固定电话服务，占全国人口的19.7%[4]。其中，早在2004年，总人口30万的石狮市固定电话用户就突破30万户，实现人均一部的固话拥有量，石狮市由此成为福建省固定电话普及率最高的城市[5]。正是基于庞大的用户群体所构成的先天优势条件，进行12345便民服务热线的全国推广建设具有很有利的技术基础，是未来城市建设中不可或缺的一个重要环节。

二、社会治理创新中石狮市12345便民服务热线的实践经验

12345便民服务热线是及时解决群众所反映的日常生活、生产经营中遇到的各种困难与问题的政民互动平台，通过一个号码，结合网站、短信等各类信息技术，24小时全天候为群众提供服务。群众通过实名或匿名的方式，提请日常生活中亟待解决的诉求件，包括政务咨询、生活求助、事务投诉以及建言献策等，经由12345便民服务中心作为枢纽进行统一采集，批转相关职能单位，动用一切政府、市场和社会资源，通过流程环节限时限期办结，逾期系统自动告警的方式来督促诉求件的最终有效解决，切实做到为群众办实事，为群众谋福利。各个参与主体的关系如图1所示。

图1　石狮市12345便民服务热线的

以石狮市为例，12345便民服务热线开通以来，截止2014年4月9日，中心共受理群众诉求14883件，办结14764件。通过切实落实“受理-办理-反馈”的闭环工作流程，为广大群众提供了政务咨询、事务投诉、生活求助以及建言献策等4项服务内容。以下结合12345便民服务热线的运行机制进行参与社会治理创新的讨论(图2)。

(一)改善政府机制，创新治理模式

12345便民服务热线有利于构建政府与群众之间的桥梁，为群众提供满意的公共服务，有效满足群众的需求，直接影响着群众对政府的评价。以石狮市为例，群众致电反映南环路上有块大石头裸露在人行道上，十分危险。按照属地管理原则，南环路隶属湖滨街道办事处，然而湖滨街道办事处以易引发地质灾害为由，要求将诉求件转给石狮市国土资源局。石狮市国土资源局以“危险石头”位置不在其职责范畴内，要求将诉求件转给石狮市住房与城乡规划建设局。便民服务中心将情况呈报承办单位裁定领导小组，最终按照“谁诱发、谁负责”原则，裁定由石狮市住房与城乡规划建设局处置。仅仅依靠一个热线电话就使得“老、大、难”的问题得到及时解决，显然是得益于政府机制的改善与治理模式的创新。

图2　石狮市12345便民服务热线的运行机制示意图

1.政府职能的转变。传统的自上而下、层层过滤的“金字塔式”的政府格局存在诸多局限，而社会治理创新就是要形成政府、社会、市场和群众间的双向互动，12345便民服务热线的桥梁作用能够很好地实现各个社会主体之间的交流沟通，促进政府职能转变。如电话回访的满意度调查，通过数据统计作为部门最终的绩效考核标准。

2.政府结构的革新。传统的政府结构形式是纵向层级制和横向职能制的二元结构，12345便民服务热线的设计初衷是“一站式”服务，只要依靠一个便民热线，通过“一站式受理，一站式办公，一站式办结”就可以解决群众诉求，如社保的实施，只需在12345便民服务中心即可完成所有程序并解决问题，有效避免了相关部门扯皮推诿的现象，极大程度上方便了群众生活。

3.政府评估的变化。在地方政府绩效评估中体现公民的诉求表达，能够推动地方政府绩效改进[6]。便民服务热线的回访功能能够及时收集群众对整个诉求件处理结果的满意度，并将相关数据统计后进行通报，作为相关部门评估考核的参考标准，充分发挥群众在部门评估考核中的作用，有效促进相关部门积极转变工作方式。

(二)整合社会资源，协同多元力量

传统的“大政府”模式由于其自身的局限性，对于新形势下出现的各类社会问题的治理日益力不从心，迫切要求政府简政放权，协同社会多方力量治理社会。以石狮市为例，针对目前一些可以外包的公共服务项目，通过优选质量高的加盟服务商，施行奖优罚劣、优胜劣汰的运行机制，确保为群众提供更加优质便捷的服务，便于优化整合社会资源，促进政府职能转变。

1.整合社会力量。12345便民服务热线通过外包的形式统一招标，将部分职能向社会开放，为社会力量充分利用自身资源，协同政府来参与社会治理提供新途径，有助于以最有效的方式促进群众诉求件的有效解决。如“和谐促进会”通过组织石狮市当地的民间力量来进行社会事务的治理。

2.转变参与模式。传统的金字塔式的治理模式无法适应日新月异的社会发展需要，严重阻碍社会发展，影响人们的社会体验。12345便民服务热线通过整合各个部门的信息，将群众的诉求件分门别类进行整理，直接送达各个联动部门，及时有效地促进诉求件的解决。其作为民生建言的“直通车”，为市民向市委市政府建言献策提供了一条便利的渠道，提高了广大群众参与社会治理的积极性。

3.促进协同治理。政府部门在提供公共服务的过程中，有时会遇到职责不清、职责交叉的情况，在面对群众诉求时，有时存在推诿扯皮、敷衍了事的情况。便民服务中心通过理清部门职责交叉，促进各个部门间的信息沟通，帮助群众梳理常见民生问题的处理部门，督促多部门联动处理诉求件，通过协同治理解决相关事务。

(三)拓宽参与渠道，提升公民意识

参与意识反映出公民对自身身份的认可，有助于帮助公民自觉的意识到自己是国家的主人，并积极参与各类社会事务的治理[7]。12345便民服务热线凭借自身特殊的运行机制，有效地解决了群众参与社会治理的渠道问题，并有效地促进群众参与社会事务的讨论，让每个人充分意识到自身作为一个现代化的公民所应当承担的责任，对于有效解决现实问题和促进整个社会的现代化发展发挥了重要作用。以石狮市为例，石狮市便民服务中心作为石狮市委市政府实践党的群众路线先试先行的一个点，着力解决群众反映强烈的切身利益问题，通过一条热线拓宽群众参与社会事务治理的渠道，让群众有效参与其中进行社会实践，并不断地提升其公民意识，从而在解决群众反映的问题上发挥了重要作用。如2013年11月8日至11月15日，石狮市便民服务中心共受理有效诉求件269件，其中投诉(举报)类66件，占24%；咨询类142件，占53%；建言类8件，占3%；其他53件，占20%。

三、12345便民服务热线参与社会治理创新的现实困境

以“便民热线”作为主题在CNKI上进行检索，截止2014年5月共有912条，历年文献数均是100条左右，相对于其他学术热点来说微乎其微。但是作为未来城市建设中不可或缺的一个重要环节，12345便民服务热线的作用理应引起重视，迫切需要突破其在当下的困境，以便充分发挥自身的功能。

(一)部门的结构体系有待调整

12345便民服务热线的初衷是希望以一个“第三方”的视角来客观地审视地方政府各个部门的工作，通过向各部门准确转发诉求件，在规定的时间内解决反应的问题，并通过电话回访进行满意度测评，最后将结果上交效能办作为各个部门最终绩效考核的数据依据。但部门结构体系的如下不足束缚其充分发挥自身作用。(1)部门权力有待加强，以便提高话语权重。作为一个新兴的部门，由于对其认识不足，存在忽视其在社会治理创新中重要性的情况，尤其是12345便民服务热线的实施会直接导致各个政府部门工作量的直线上升并影响其最终的绩效评估，使得部分政府部门内部产生一定的抵触，部门的配合度不高。(2)部门职责有待厘清，以便提升办事效率。随着各类社会问题日趋错综复杂，由于部分部门职能存在职责不清、职责交叉，导致“缺位”“错位”的情况时有发生，以致于影响诉求件的有效解决，最终影响办事效率。(3)作为新兴部门，发展道路仍需探索。截止至2014年3月，石狮市12345便民服务热线建立刚满1周年，部门今后的发展还在不断探索当中。各种主客观因素导致群众对提升城市综合竞争力的认识有待加强，需要以更加敏锐的视角来探索新生事物的发展，设立更全面有效的制度来对其进行保障，以让便民服务热线的发展获取更加直接的推动力，最终确保部门话语权重的良性平衡。

(二)部门的支撑要素有待加强

一个新事物的发展离不开强有力的经济投入作为物质基础以保证其蓬勃发展。12345便民服务热线作为新兴的职能部门，其自身的发展与巩固离不开各方面的物质基础作为支撑要素来保证部门的长远发展。具体体现为如下2个方面：(1)基础设施的建设投入有待提高。由于资金的限制，无法进行先进通信设备的购买以及设备软件的更新，直接对便民服务热线的使用效果产生影响，进而影响便民服务热线的发展。根据数据显示，石狮市截止2004年，虽早已实现人均一部固定电话，但是随着通信技术的不断更新换代，有效接收群众的信息急需相应设备的支持，没有与之相符的基础设施的建设，直接阻碍着便民服务热线的发展。以执行部为例，在进行诉求件的数据统计过程中，部门的计算机系统不能自动地进行数据的整理和分门别类，仍需大量的手工操作，一定程度上增加了工作的复杂度，影响了办事效率。(2)发展愿景与现实局限的矛盾。12345便民服务热线作为新事物，在未来社会治理中的作用不可估量，是社会治理创新的重要体现，事关群众社会生活的质量水平，在发展进程中应得到重视，并在全社会大力推广。然而，当下的12345便民服务热线正处于摸索阶段，其实际效用的发挥并不如人意。虽然群众对其寄予很高的期望值，各类诉求件与日俱增，但是并不能及时有效地处理全部诉求件，以致于群众对便民服务热线的体验感大打折扣，最终影响便民服务热线的美誉度，影响了社会事务的有效解决。

(三)部门的人力资源有待开发

由于12345便民服务热线自身职能和部门设置的特殊性，对人才的吸引力有限。以接线部为例，该部门需要对人员进行长期培训，任何一个人员的离开必将导致整个部门的有效运作大打折扣，实践中由于队伍年轻化，女同志进入婚育期必将导致人员的缺位，却又无相应的人才进行及时补充，因此人力资源的开发迫在眉睫。 具体体现在以下3个方面：(1)部门人员自身的理念有待提升。12345便民服务热线作为一个新事物，其自身的发展离不开部门内部人员的支持，因此，要让部门人员树立崇高的职业理念，克服现实工作中的种种困扰，积极投身于完善和发展12345便民服务热线的工作当中。(2)专业技术人才的培育有待加强。便民服务热线的建设与发展离不开专业技术人才的培育，尤其是先进的经验和技术如果无法得到有效消化吸收，就无法有效促进整个便民服务热线的长远发展。(3)基层工作人员的储备有待扩充。实践中存在基层工作人员储备不足的情况，导致新技术新设备没有使用者，工作人员无法得到有效培训，这些问题直接影响着便民服务热线的发展。以便民服务大厅的工作人员为例，作为联系群众的一线人员，由于部门人员配置有限，人手不足，在诉求件密集的情况下，没有足够的人员能有效及时地为群众提供服务，容易导致群众不满，陷入“诉求多”与“服务人员少”的困境。

四、石狮市12345便民服务热线对社会治理创新的启示

便民服务热线是将各个社会主体有机联系在一起的重要桥梁，在社会治理创新中发挥着“前锋”的重要作用。因此，为了更加有效地依托12345便民服务热线的建设来促进社会治理创新，需要从以下3个方面入手。

(一)强化政府责任，推进现代化建设，构建长效机制

政府的责任就是保证为广大社会群众谋福利。政府部门的所有工作, 应当以维护好、实现好、发展好社会大众的根本利益为起点和最终的归宿[8]。因此，要消灭那些严重阻碍社会现代化发展的桎梏，建立一整套符合时代发展要求的政策机制，保证新兴部门得以长效发展，为政府现代化转型铺平道路。具体可以从以下3个方面着手：(1)深化体制改革。依托国内有利的改革环境，借助政策支持，依托部门自身发展的实际进行体制机制的完善；充分有效地借鉴国外的成功经验和案例，为便民服务热线的本土化发展提供参考；同时，应努力寻求进行部门改制整编，提升部门职权，增强部门吸引力，保障部门员工利益。(2)重整利益格局。调整绩效评估标准，协调各部门间的利益，建立共享共联机制，保证信息在各部门间有序流动，促进部门间协同发展；同时，注重部门建设，提升服务质量，如在便民服务中心增加引导员，改善指示牌的标识，充分发挥意见箱的作用等。(3)提升认识水平。便民服务热线作为一个新事物，要充分认识到其发展的曲折性，要充分依托各类有力条件以及政策支持，努力提升其部门话语权；同时，精益求精修炼自身，充分发挥便民服务热线的功能，促进便民服务热线的试点推广。

(二)联合多元力量，营造现代化氛围，构建协同机制

社会治理离不开政府主导，也离不开整个社会的参与。在社会治理过程中，政府部门应注重基础设施、社会发展以及人的现代化，积极营造现代化氛围，协同社会多元力量促进社会的有效治理，为新事物的发展提供有力的外在保障。具体可以从以下3个方面着手：(1)加快基础设施建设。便民服务热线的发展离不开先进的通信技术做基础，因此政府部门要加大相关资金投入，促进地区的通讯基站的建设；同时，加大便民服务热线的投入，通过更多的人力、物力和财力投入以满足“一站式”服务中心的发展需要，为提升服务质量提供基本的物质保障。(2)加大宣传力度。借助于各类通信传播手段，加大便民服务热线的宣传力度，以便提升其知名度，如在以“微博、微信”为代表的新兴媒介上进行宣传，从而让各方对便民服务热线有更加深入的了解，促进群众共同参与社会事务的治理。(3)促进人才培养。借鉴先进的经营理念，借助高福利高工资引进并留住专业人才；同时，提升工作人员的职业素养，注重人员培训效果，以做好让群众满意的便民服务。

(三)培育公民意识，增进公民参与，促进现代化发展

整个社会治理目标的实现离不开全体社会成员的参与，具有公民意识的群众能够很好地发挥主人翁精神，积极参与社会治理，积极通过便民服务热线发现问题、反映问题，为更好地促进社会现代化建设作出努力。具体可以从以下3个方面着手：(1)加强公民意识教育。公民意识教育是激发并增强群众公民意识的最直接的手段，能够激发人们去履行公民职责，并通过参与社会的现代化建设来展现公民意识。因此，可以通过开设公民意识教育课程进行启蒙教育，亦或是积极组织群众参与社会实践，通过切身实践来体会社会治理活动中的公民职责等。(2)扩大公民意识宣传。公民意识宣传是促进整个社会形成良好公民意识氛围的必要途径，有助于增强群众的认同感，凝聚社会力量。因此，可以在各类媒体上进行公民意识的再教育，奖励精神模范人物，树立先进标杆，这对于引导社会风气都是大有裨益的。(3)注重践行公民意识。公民意识的养成离不开将其切实落实到社会实践当中，特别是处于社会治理活动一线的便民服务中心工作人员，更要充分发挥自身的先锋作用，要认识到通过切实履行自身职责，注重同社会各方力量的互动交流，对群众的需求以及疑问给予负责任的答复就是在践行公民意识，从而以自身行动去教育、感染群众，促进全社会践行公民意识。

总之，社会治理创新离不开各个社会主体的协同参与，也离不开治理工具的现代化。12345便民服务热线作为新事物，其自身的发展有利于政府构建联系各个社会主体的有效桥梁，对于促进整个社会的现代化治理，提升社会治理能力发挥着重要作用。石狮市作为一个远近闻名的具有地区竞争力的侨乡，是改革前线的先行者，要积极依靠政策优势，善于学习国内外的成功经验，大胆接收新兴事物，依据便民服务热线的功能特征，遵循基本原则，切实发挥实际效益，从中发现并改进自身发展所存在的不足，满足群众的需求，做到取信于民，为群众服务，努力塑造城市特色氛围，推进现代化城市的建设。

[参考文献]

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[2]向春玲.十八届三中全会热点解读：在创新社会治理中增强社会发展活力[EB/OL].(2013-12-03)[2014-05-13]. http://theory.people.com.cn/n/2013/1205/c40531-23755811-3.html.

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[4]佚名.虚拟运营商都什么来头，带来哪些影响？[EB/OL].(2014-04-09)[2015-01-15]. http://it.sohu.com/20140409/n397949610.shtml.

[5]佚名.福建石狮市固定电话人均一部[EB/OL].(2004-08-24)[2015-01-13]. http://www.fjtelecom.com/news/article/1654.htm.

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[7]吴隆文.浅析微博时代下的公民意识[J].长春理工大学学报：社会科学版,2012,26(8):23-26.

[8]吴隆文.浅析微博时代下的政府公信力[J].山西师范大学学报：社会科学版，2013，40(S3):4-7.

(责任编辑： 林安红)