从缺位到到归位：社会组织在国家治理现代化中的角色研究

胡甜甜

【摘 要】国家治理现代化是我党治国理念的新发展、新高度，在国家治理现代化思想的引导下，社会组织作为国家治理的主体之一，发挥着越来越重要的作用，尤其是社会组织的自身特性，能够弥补政府与市场的缺陷，帮助实现公共利益的最大化。然而在实际生活中，社会组织发展状况并不理想，出现角色不清、缺位等现象，社会组织的重新归位对于实现国家治理现代化具有重要意义。

【关键词】国家治理现代化；社会组织；角色归位；合理化建议

一、问题的提出

国家治理现代化是十八届三中全会首次提出的，要以“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。为此，对于国家治理现代化如何践行，无疑是关系到全面深化改革的成功与否、全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要课题。这就要求我们要在准确把握国家治理现代化深刻内涵的基础上，探讨在这一理念指导下的具体实施。

二、国家治理现代化的含义

国家治理现代化中的治理既不完全是西方学者治理理论中的治理，又不同于我国学者本土化后的治理，而是与现代化紧密相连的治理。由于国家性质、国家本质、历史文化传统和面临内外部环境的不同等因素，我国的治理并不同于西方学者所说的治理，同时又有别于我国学者的研究成果，而是对其的发展与创新。国家治理现代化是为全面深化改革的总目标服务的，是结合我国实际情况，内外部环境的变化，服务于国家发展战略而提出的。

三、社会组织

（一）社会组织的概念与内涵。社会组织、非政府组织、第三部门是含义近或可相互替代的概念，对此学者对于社会组织的概念历来与很多看法。莱维特认为，第三部门是指那些在政府和私人企业之间大量的从事政府与私人不愿、做不了或做不好的组织。联合国将非政府组织描述为“在地方、国家或国际间组织起来的非营利的、自愿的公民团体。”此外，我国研究社会组织领域的专家王名则认为社会组织是在政府与企业之外，向社会某个领域提供社会服务，并具有公益性、非营利性、自治性、志愿性等特点的组织机构。综上所述，可以认为，社会组织是为增进公共利益，向社会提供公共产品或服务的由一定人群组成的组织机构。具有公益性、非营利性、自治性、志愿性、正规性的特点。

（二）我国社会组织的发展现状。改革开放后，我国的经济政治建设有了很大发展，人民的物质生活水平及公民意识也显著提高，社会组织有了恢复壮大的基础。1989年国务院新发布了《社会团体登记管理条例》，社会组织建设开始初步恢复，截止1989年底，我国登记注册的社会组织共有4446个。截至2014年6月底，全国已有社会组织56万余个。并且目前的官方统计只针对三类正式登记注册的社会组织，对备案制社会组织的情况缺乏全国性的统计数据。

四、社会组织在国家治理现代化中的作用

国家“十二五”规划纲要强调培育发展和监督管理并重的社会组织发展原则，充分体现了政府在今后五年乃至更长时期内，对社会组织发展建设的重视程度，也反映了社会组织对于社会治理的重要意义。原联合国秘书长安南也曾指出，随着跨国性的民间社会组织的迅速发展，非政府组织的作用越来越大，社会组织已经成为了影响呆来全球发展最重要的五大基本因素之一。

（一）社会组织是国家治理的主体。社会组织在国家治理现代化中处于主体地位，与政府、企业、公民一起共享治理权利，能够弥补传统政府作为单一主体的治理缺陷，同时共同分担治理风险。在社会组织的参与下，政府也减轻了相应的工作压力，能够集中精力干好只能由政府完成的事务。

（二）社会组织有着积极的治理效应。学者陈广胜认为，社会组织具有四方面的治理效应：：第一，降低治理成本；第二，实现社会公正；第三，推动组织创新；第四，促进社会沟通。社会组织自身的特点，能够在政府缺位的情况下，进行补位，降低行政成本，提高行政效率；社会组织是沟通政府与公众的平台，能够监督政府，提供公民的政治参与，促进社会的公平与沟通，推动民主政治的发展。

（三）社会组织有助于提高公民福利。社会组织能够弥补政府与市场的不足。社会组织的灵活性与专业性，可以为公民提供更为满意的公共产品和服务，对公众的需求变动及时反应，服务形式多种多样。社会组织能够针对不同的群体提供不同的服务，满足公众多元化的需求。社会组织作为国家治理的主体，还具有扩大就业途径、提供工作岗位、提高公民民主意识的作用。

（四）提高和规范公民的政治参与。社会组织代表民众的利益，在调节政府与公民的关系方面发挥重要作用，易于引起民众的认同感和信赖感，为公民的政治参与提供了方法路径。随着经济社会的发展，人们的物质生活水平不断提高，不再满足于低级的生理需要，而是追寻更高层次的精神满足，证明和发挥自身价值的愿望与日俱增，公民意识不断觉醒。

（五）社会组织有利于构建和谐的人类社会与自然世界。社会组织在国家治理中具有重要作用，社会组织自身的利他主义，与政府的协作、互补，提高公民福利等能够协调政府、公民、社会三者之间的关系，有利于社会的稳定和谐发展。然而，国家治理现代化不仅要实现人类社会实现和谐、稳定发展，更应注重自然世界的治理与维护，促进人与自然的全面发展。

五、社会组织在国家治理中的缺位

社会组织能在国家治理中发挥重要作用，然而发挥作用的前提假设是社会组织的正常运行。目前，我国社会组织在发展施为中，主要存在以下问题：

（一）社会组织的影响力不足。社会组织实际活动过程中，对于社会的影响力不足，很多公民实际上都不知道社会组织是什么，更不了解具体的社会组织，公民参与度低，社会组织严重缺乏存在感，影响其在社会治理过程中作用的发挥。首先，社会组织建设的重要性未被正式落实。实际实施时，地方各级组织并未将社会组织的建设予以重视，这就出现了中央与地方脱节的现象；其次，建设者的思想意识落后，重视程度不够。

（二）社会组织自身建设的不完善。我国社会组织的自身建设目前存在很多问题，这些问题的出现，也是导致其角色缺位的重要原因。

1、社会组织角色定位不明确。社会组织应是国家治理的主体，但这一身份作用并未体现在社会生活之中，目前我国的社会组织还停留在辅助、协助政府进行社会管理的层面，行为缺乏主动性。社会组织的管理松散也是其角色不清的重要原因，社会组织的道德失范，损害了自身形象，严重危害与社会公民的关系，出现信任危机，削弱了人们的公益心与志愿精神。

2、社会组织内部结构不健全，行为缺乏代表性。在社会组织内部，大多数社会组织都存在内部结构不合理、管理体制、决策程序、自律机制、监督机制等问题，人员老化、人才不足、财务混乱、监督缺失是普遍现象，开展活动不精细，效率低下，专业性不足，效果很难令人满意，行为缺乏代表性，不能发挥应有的作用，自然削弱了公民的参与热情，也得不到广大群众的拥护和支持。

3、社会组织普遍存在人才匮乏现象。我国社会组织普遍存在规模小、资金短缺、人才流失的现象。近年来，我国的经济水平虽然有了飞速发展，但距离发达到让人们完全贡献自己服务他人，还相距甚远，公民的服务意识与志愿精神也还未达到较高水平。

（三）社会组织外部管理机制的不成熟

1、社会组织管理体制的限制。我国社会组织的管理体制实行登记管理部门和业务主管单位双重管理的体制。然而这一体制在当今社会却并不适用。双重管理体制门槛过高，并逐渐僵化。双重管理体制还具有浓烈的官办色彩，导致政社混乱， 社会组织对于专管机构过分依赖，独立性、社会性、自治性不足。

2、社会组织相关的法律法规不健全。首先关于社会组织的法律规章内容简略，操作性不强有很大的模糊性，自由裁量的范围过大，且在民事关系调整方面内容薄弱。法律法规是社会组织运行的依据及有问题时纠正、保护公民利益的工具，同时也构成了社会组织发展的外部环境，法律法规的不健全必然阻碍社会组织的实际建设。

3、社会组织缺乏外部监督机制。目前，对于我国社会组织的管理内容，仅限于社会组织登记的双重管理体制，虽有相关法律法规，但依然缺乏系统的外部监督机制，没有事前、事中、事后的监控。这就容易造成社会组织的行为失范、活动散漫，社会组织成员的责任意识不强，公民的利益不能得到有效维护，严重影响其开展公益活动的质量。

（四）公民对社会组织的参与度不高。社会组织的影响力不足、道德缺失，都会引起公民的参与度不足，而公民的参与度，亦会影响社会组织的建设与实施效果。

六、社会组织角色归位的相关建议

（一）统筹考虑社会组织在国家治理中的主体地位。社会组织的建设应当纳入国家治理战略中统筹考虑。我国社会组织的建设、发展与改革并没有直接可供参考的经验，只能自我摸索，在不断试错纠错中，总结经验与教训。

（二）完善社会组织自身建设。社会组织自身要发挥主观能动性，变被动为主动，变被组织到自组织。社会组织要树立“政社分离”的思想，摆脱对于政府的过分依赖，树立自身作为国家治理主体的主人翁意识。建立完善的财务管理制度；提高活动效率，切实为公共利益服务，建立活动反馈机制；加强社会组织人才队伍的建设，扩大社会组织中的人才数量。

（三）建立健全有关社会组织的法律体系。国家治理现代化是一个由人治走向法治的过程，从法律制定到执行法律的整个过程，各个环节都要注意与改进。对于已经颁布的有关神会组织的法律内容，应该根据时代的发展与现实应用情况进行适当的调整，社会组织相关法律规定较为粗略，对此应该增补相应内容，明确法律的实施细则，修改不明确的部分，给予法律适当的裁量权。同时，还需制定和补充关于社会组织专门性的也要法律法规。此外，行政法规也要作出相应调整，增加其公开性与透明性。

（四）推进社会组织外部管理机制的改革。对于社会组织外部管理机制的改革，首先应从思想上转变观念。政府机构要认识和承认社会组织在国家治理现代化中的主体地位。支持、鼓励和引导社会组织的发展。其次，改变原来双重管理体制，建立新时期的社会组织管理机制，简化行政审批程序，降低准入的门槛，放宽对社会组织的限制。

（五）构建政府、组织、公民相互联结的监督体系。建立政府、组织、公民三方联结的监督体系。政府对社会组织进行监督，对社会组织的行为进行监督和约束；公民作为社会组织的服务对象，可以根据自身感受和满意程度对社会组织行为进行评估。此外，社会组织自身也应建立内部监督机制，且要配合政府与公民的监督，可以通过公开财务等方式，主动接受考察与检验。

（六）加大宣传力度，提高公民参与度。公民参与程度的低迷很大原因是对社会组织的不了解，对此应该加大宣传力度，在宣传中扩大影响力，提高公民的认知程度。可以利用多媒体技术对自身组织进行宣传；政府可以通过公共平台进行政策宣传，协助社会组织。

七、结语

“推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制，改进社会治理方式，建立现代社会治理模式，社会组织不可或缺。”十八届三中全会以来，国家对于社会组织的重视度空前提高，这不仅由于社会组织自身的特性在国家治理中的重要作用，更是由于人民的需求与愿望。因此，社会组织的角色的归位、作用的发挥，确实意义重大，对此应当抓住机遇，发挥主观能动性，促成社会组织从缺位到归位的飞跃。

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