政府购买社会组织服务的理论逻辑、现实难题与路径创新

唐忠义　陈晓玲

[摘 要]改革开放以来，我国经济迅猛发展，社会公众的物质生活得到基本满足，但是对社会公共服务的需求正日趋增加，政府的公共服务职能受到了严峻的挑战。处于试点阶段的政府购买公共服务虽取得了一定的成效，但也遇到了诸多问题：法律法规的缺失、社会观念的滞后、社会组织的薄弱以及监管体制的乏力。立足于全面深化改革的背景，我们可以从政府、社会组织和公众三个主要层面寻求解决之道。

[关键词]社会组织；政府购买；公共服务

[中图分类号] D630；D632

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）01-0061-07

[作者简介]唐忠义（1967-），湖北恩施人，武汉科技大学马克思主义学院院长、教授、硕士生导师，主要从事公共政策、地方政府研究；陈晓玲（1991-），女，湖北武汉人，武汉科技大学文法与经济学院硕士研究生，主要从事地方政府治理研究。

十八届三中全会提出要“正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。2015年李克强总理在政府工作报告中又强调要“坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能，提供基本公共服务尽量采用购买服务方式，第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办”。由此可见，中央高度重视政府购买公共服务，并将其视为推进行政机构改革、加快政府职能转变的重要举措。当前在全面深化改革的背景下，推进我国政府购买社会组织服务出现了哪些问题，需要从哪几个方面努力，从而提高政府购买的效率，成为亟待解决的关键问题。笔者认为，政府购买社会组织服务涉及到多方主体，需要政府、社会组织和社会公众形成合力，共同解决这些难题，以推进政府购买公共服务的发展。

一、我国政府购买社会组织服务的理论依据

一种新的制度或模式的出现，总是需要一定的理论作为指导。产生于20世纪80年代的政府购买社会组织公共服务，作为一种新的公共服务提供方式，在欧美等西方发达国家得到了充分的重视和长足的发展，并取得了不俗的成绩。这一新模式在20世纪90年代传入中国后，上海、深圳等沿海发达城市先行尝试，最近几年人们才认识到这种新模式带来的益处，并逐渐将这一模式由单个试点上升到国家制度层面。国内学者开始从国内外丰富的理论中寻找其存在的合理性和必然性。从中不难发现，最近几十年关于政府与社会组织的相关理论中，确实孕育着政府购买社会组织公共服务新模式的萌芽。

（一）政府购买公共服务的概念

关于政府购买公共服务的概念内涵，学者们从自己的研究视角给出了不同的阐述，虽说侧重点不尽相同，但也取得了一定的共识，以前学界比较推崇的是王浦劬教授对这一概念的阐述。所谓“政府向社会组织购买公共服务”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用[1]（P3-4）。

这一概念较清晰地描述了政府购买公共服务的全过程：在参与主体上，政府是购买方，也是资金提供者和过程监管者，社会组织是供给方，直接提供公共服务，是沟通政府与公众的桥梁，公众是被服务对象，直接享受服务，并对服务提供方负有监督责任；在购买方式上，有双方自主协商的合同制，自上而下的直接资助制和自下而上的项目申请制；在购买内容上，从养老、医疗、助残、文化等服务类逐渐扩展到项目评估、资质认定、就业培训等行政性和管理类服务。从这些具体做法中我们可以看出，政府购买公共服务为政府提供公共服务开辟了一条新路子，实现了政府机构、社会组织和公众的共赢。

（二）政府购买公共服务的理论发展

20世纪20-30年代，一场前所未有的经济危机席卷全球，经济倒退、失业激增、生活无着落构成了这一时期的代名词，为此，西方国家实施了一系列的社会福利政策，国家对基础设施、社会保障投入了大量资金，这对化解社会冲突、维护社会稳定起到了一定的作用。到20世纪60-70年代，以欧美为代表的福利国家制度已基本建立，特别是北欧高福利国家建立了“从摇篮到坟墓”的全方位福利保障制度，由此带来的一方面是政府财政危机、政府提供服务的低效率和垄断性；另一方面是公众又不允许政府放弃过多的公共服务，而政府如果不解决这些问题又将导致信任危机。政府为了摆脱这种两难的境地，达到政府支出少、社会福利高的目标，展开了声势浩大的公共管理改革运动，探索提供公共服务的新模式。由此，政府购买公共服务模式应运而生，并逐渐由欧美发达国家推广到发展中国家，成为推进社会保障制度改革、转变政府行政职能、创新社会治理方式的重要手段。

政府与社会组织的关系问题，是实行政府购买社会组织服务这一新模式的基础问题。二者的关系经历了冲突、互补到合作的渐进发展过程。冲突关系理论认为二者是对立的，社会组织提供公共服务扰乱了政府的行为，不利于专业的公共服务体系的建立。互补关系理论认为二者是取长补短的，社会组织提供的服务可以满足那些因政府服务没有得到满足的服务需求。合作关系理论将政府与社会组织视为平等的合作伙伴，二者在角色和分工上不同，前者提供资金，后者提供公共服务。

第一，新公共管理理论的推动。20世纪中叶开始，西方国家普遍实行福利国家制度，但是经过多年的实践，这一制度并没有实现经济的高增长和社会的普遍满意度的提升，加上经济滞胀，政府支出大量增加，导致社会公共服务无效率，造成社会普遍不满。于是人们开始考虑重塑政府形象，重视公共服务的产出，公共管理由重视效率转向重视服务质量和顾客满意度，打破由政府垄断提供公共服务，引入竞争机制，共同参与提供满足更多人需求的公共服务。

第二，志愿失灵理论的出现。这一理论所发现的慈善资源不足、特殊主义等，从另外一个侧面揭示了社会组织本身存在的问题，以及天然需要政府支持和引导的重要意义。因此，政府与社会组织具有合作的内在动力和现实基础。首先，社会组织具有政府和市场所不可比拟的优势，在社会福利的供给体系中拥有不可替代的地位；其次，社会组织和政府通过合作可以形成一种“优势互补”型的责任共担模式，既可以弥补政府在提供公共服务时的缺陷，也可以解决社会组织在服务过程中所面临的问题[2]。

第三，第三方治理理论的兴起。作为研究政府与社会组织的著名学者，萨拉蒙认为，在由政府主导管理的社会，政府比社会组织更具权威性、可信度更高，人们可能更倾向于信任政府的行为，而不是社会组织，因此，在公共服务的提供中，人们更加依赖政府而不是社会组织。据此，他提出了“第三方治理”理论，很好地解释了政府与社会组织的合作关系。政府在提供公共服务中的角色可以分为资金的提供者、服务的监管者和服务的传递者等三个方面。由于政府自身职能的多重性和复杂性，并不需要政府在这三个方面都承担责任，政府可以采取与其他组织合作的方式，实现相互之间的优势互补和责任共担[3]。这里的“其他组织”就是社会组织。由于社会组织根植于社会，服务于大众，对社会公众的需求更加灵敏、效率更高，就形成了政府与社会组织相互合作的、除了政府与市场两个治理主体之外的第三方参与治理的新模式。因此，政府在投入资金规模不变的情况下，可以提高服务的供给能力，实现产出最大化和资源的最优配置。

第四，社会主义市场经济理论的支撑。邓小平关于发展社会主义市场经济的理论是我国最近20年经济发展的指路明灯。该理论强调以经济建设为中心，建立市场经济体制，实现我国经济的跨越式发展。在这一理论指引下，我国走出了一条具有中国特色的社会主义发展道路。十八大以来，习近平总书记以其开放性的视野和前瞻性的战略眼光，对社会主义市场经济理论的内涵进行了深化和扩展。“社会主义市场经济本质上是法治经济”，法治经济的核心是打造约束权力的笼子，主线是完善市场运行规则，使交易成本最小化，资源利用效率最大化[4]，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。政府向社会组织购买公共服务，通过公开竞争的方式，选取能够提供质优价廉服务的社会组织，简化了政府提供服务的复杂程序，解决了市场提供产品的高额费用问题，能够有效降低交易费用。保障和改善民生是经济发展的“安全阀”，政府通过向社会组织购买服务的方式提供丰富多样的公共服务，满足人民不同的需求，稳中求进地推进经济发展，形成经济增长与改善民生的良性循环。

（三）我国政府购买公共服务的必要性

近些年，我国社会组织得到了蓬勃发展，政府购买公共服务这一模式也取得了一定的成绩，这无论是对于政府、社会组织还是对社会公众都有着重要的意义。

第一，推动政府职能转变的重要举措。建立“小政府，大社会”的服务型、责任型政府，首先就要转变政府职能，改变过去计划经济体制下各种事务都由政府大包大揽的方式，将市场可以自行调节的事务交给市场解决，发挥市场在资源配置中的决定性作用。社会组织提供公共服务，政府提供专项资金购买服务并对整个服务过程进行监督，可以有效减轻政府负担，实现投入产出最大化，将政府从繁重的公共服务事项中解脱出来。

第二，社会组织发展壮大的强大动力。政府拨付专项资金用于购买社会组织提供的公共服务，使公共服务不仅得到了政府和公众的认可，发展后劲更足，社会组织还拥有除运行成本之外的额外资金，可以用于更新工作技术和设备、扩充服务内容、提高服务质量。政府出台的专门政策和法律，在为政府购买服务提供保障的同时，也为社会组织的健康发展提供了空间，有利于社会组织的跨越式发展。

第三，满足社会公众多样化公共服务需求的必然要求。社会组织发展于民间，根植于社会，能近距离地接触服务受众，贴近群众，能够以更敏捷的速度对社会公众的需求做出反应。社会组织运作方式的灵活性，能够开展个性化的服务，满足尽可能多的公共服务需求。在提供服务的过程中，质量和效率也能以大幅度提升，形成良性循环的发展模式。

第四，推进事业单位改革的必由之路。事业单位作为我国的特殊产物，作为公共服务的直接提供者，长期受到行政级别的限制，缺乏自我发展的活力，造成服务效率低下、财政资源浪费。政府购买社会组织公共服务，将事业单位的公共服务职能转移给社会组织，有利于理顺政府与社会、企事业单位的关系，有效改变“裁判员”与“运动员”不分、采购与生产不分的现象；有利于转变政府“以钱养人办事”的低效财政支出方式为“政府花钱购买服务”的高绩效方式，提高财政对公共事业投入的总体效率；有利于进一步推进与深化事业单位改革，增强事业单位活力[5]。

二、我国政府购买社会组织服务的现实难题

作为一种新模式，我国政府购买服务还处于起步阶段，试点过程中出现很多问题，这些问题可以归纳为以下几个方面。

（一）社会公众和政府观念滞后，对社会组织缺乏信任

在我国，受传统思想的影响，新事物总是需要经过漫长的过程才能被大众所接受和认可。由于我国社会组织起步较晚，规模有限，公众难以接触到专业的社会工作，即使能够享受到社会组织提供的公共服务，但是由于社会组织缺乏权威性、社工人员社会地位较低，社会工作很难取得公众的信任。从目前来看，政府购买社会组织服务这一形式正是研究的热点领域，即使是一些知识分子和政府工作人员，对政府购买社会组织服务的主体、客体、内容、形式等也存在诸多疑虑。由于市场准入制度的限制，大量社会资本难以进入广阔的公共服务领域，一些政府部门仍然习惯于由本部门或下属的事业单位提供公共服务。公共服务生产领域的产权过于集中于政府部门，导致产权结构单一化，资源在公共物品、准公共物品、私人物品之间，在公共部门、私人部门、社会组织之间难以自由流动和优化组合，难以形成有效的竞争机制[6]。

（二）缺乏配套的法律法规和政策规定，难以形成强制力

政府购买社会组织服务这种新模式在20世纪90年代被引入我国，但是直到目前为止仍然处于探索试验阶段，全国统一性的政策文件屈指可数，只有2013年国务院办公厅的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和2015年的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》；地方层次比较有代表性的是上海、北京、广州、深圳等发达城市出台了一些指导意见、实施意见、指引、规范等。这些文件虽然规定了购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金保障、监管机制和绩效评价等，但都只是原则性的规定，没有具体的实施细则，可操作性不强。与这一模式相关的法律只有《中华人民共和国政府采购法》，该法在购买内容方面只规定了大宗货物或工程的采购，而没有关于购买服务的条款；在购买客体方面，社会组织也不具备资质。这一法律对政府购买服务并不能形成强有力的约束。由于政策和法律的不完善，政府购买服务的对象、过程、形式以及监督都缺乏统一的标准，政府部门自主权过大，随意性较强。

（三）社会组织发展规模弱小，难以担当大任

当前我国社会组织规模不断扩大，类型更加全面，功能更加齐全，范围更加广阔，形式更加多样。但是，相对于公众不断增加的服务需求和政府不断转变职能的需要，社会组织的发展还是相对较慢。在活动经费、管理制度、专业人才方面都比较缺乏，即使自身想要发展壮大，受制于现实条件的制约，能力有限，使社会组织很难承担起提供优质公共服务的责任。社会组织的发展在很大程度上依赖于政府政策的扶持和决策者的重视，而我国直到近期才将加强社会建设，创新社会治理体制，激发社会组织活力作为政府今后工作的重点，开始为我国社会组织的进一步发展创造一个好的改革氛围。

（四）尚未建立科学的绩效评价和监督管理体系

政府购买公共服务的效果直接关系到公共服务的质量、政府职能的发挥和这一模式的推进，科学的绩效评估和监督管理体系是决定政府购买服务效果的重要基础和可靠手段。在政府购买服务的政策或合同中，对评估和监管虽有相关规定，但原则性较强，明显缺乏科学性和准确性。在评估主体上，多以上级管理机构为主，而服务的实际接受者很难参与其中，评估缺乏真实性和客观性；在评估内容上，多以评估社会组织本身为主，对最重要的服务质量难以评价；在评估指标的设计上，指标设计随意性较大，各项指标所占权重难以形成科学配比。绩效评估是一项专业性和科学性非常强的工作，缺乏独立的第三方评估机构，难以保证评估的科学性。我国政府购买公共服务的监督管理主要由几个部门联合承担，尚未建立独立的管理机构，由此带来了诸多弊端：不能对全辖区政府购买活动进行总体规划，也不容易形成规模效应；各职能部门由于信息不对称，容易造成公共服务重复购买；购买人员的专业素质不高，不能适应政府购买公共服务专业化的要求[7]；财政资金使用缺乏合理分配，易造成使用漏洞，滋生腐败。

三、我国政府购买社会组织服务的创新路径

政府购买社会组织服务有着坚实的理论基础，同时是被西方发达国家证实了的提供公共服务的有效方式。目前在我国少数城市实行虽然遇到各种难题，但是通过总结经验教训和各方面的积极配合，这一模式的未来发展之路是很明晰的。

（一）理顺各相关主体之间的关系，建立平等合作的新型伙伴关系

在以往的政府关系中，政府具有绝对的权威，政府权力的权威性和强制性有助于政府履行各项职能、更好地服务公众。但是，随着社会的发展和公众自我意识的增强，公众希望拥有更多的自主权、享受到更好的公共服务。不断涌现出的“草根”社会组织就是公众权利的体现，通过为社会公众提供区别于政府的、优质的公共服务，自身也得到了长足发展。面对这些新兴的社会主体，政府应端正态度， 积极引导社会组织的发展。政府要放下身段，从法律和契约的角度来认识自身的角色和地位，要认识到自身的有限性及与社会组织合作的可行性、必要性，在对社会组织进行依法管理的同时，为其生存发展创造良好的环境。同时，政府应认识到社会组织在专业人才、服务需求和组织管理方面的优势，积极与有资质的社会组织开展合作，建立新型的平等合作、互惠互利的信任伙伴关系，共同为提高公共服务质量而努力。

（二）完善相关支持政策和法律法规，增强法律约束力

在我国，任何组织或需求只有进入了政府议程，得到政府决策者的关注，才可能出台相关政策支持或禁止其发展。十八届三中全会提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。中央已将政府购买社会组织服务提高到国家层面，地方政府理应高度重视，制定相关政策，鼓励社会组织参与公共服务供给，明确规定政府购买服务项目的范围、购买方式、购买程序、资金来源、评估机制、过程管理等，有资质的社会组织即可根据政策开发服务项目并积极参与政府购买服务的招标采购。

在法律上，根据十八届四中全会的要求，应加快保障和改善民生，推进社会治理体制创新，强化法律制度建设，加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。全国人大要积极组织相关专家学者对《政府采购法》进行修改和调整，改变目前政府购买公共服务无法可依的局面。要将购买服务纳入政府采购的范畴，对购买服务可能涉及到的利益相关者、购买程序、违反法律应受到的惩罚等都作出明确而严格的规定，为政府购买服务提供良好的法律环境。

（三）建立配套的管理制度和科学的评估机制，增强制度约束力

一是成立专门的政府购买服务管理机构。由该机构负责购买服务的总体规划、过程管理和预算编制，对购买服务的项目和资金进行合理分配。在审查过程中，重点审查社会组织是否有提供某项服务的资质和能力，在竞争中是否依照程序进行，是否遵守相关的政策规定和法律法规，提供的服务能否满足受众的需求以及能否保证服务质量等。

二是建立科学公正的评估体系。评估的主体应包括主管单位、服务对象和第三方机构等，要特别重视服务对象和第三方机构对服务质量的评估；评估标准应由主管单位、社会工作专家等共同研究制定，根据不同的服务种类制定不同的标准；评估应采取多元化的方式，数字量化、评语式的方式相互结合，综合运用。同时，要广开渠道，鼓励大众传媒和普通群众监督。要通过建立全方位立体式的综合评估监管机制，保障政府购买社会组织公共服务的质量。

（四）积极培养社工人才，增强社会组织专业性

社会组织发展需要专业人才，需要政府和社会组织自身的共同努力。一是政府制定相关政策，培养一大批理论和实践相结合的专业教师，鼓励学生报考具有巨大发展潜力的社会工作相关专业，毕业后即可直接进入社会组织工作，成为社会组织发展的中坚力量。二是加强社会组织内部现有人员的培养。相对于政府部门“铁饭碗”和企业高薪，社会工作者完全处于弱势，工作积极性有待提高。社会组织的领导者要抓住当前发展的大好时机，定时聘请专业的学者对内部人员进行培训，提高理论知识和实践操作技能水平；提高工作人员的思想素质，培养为社会公众服务的精神和职业的神圣感；健全激励机制，对优秀社工人员给予物质或精神奖励，鼓励社会工作者将本职工作当作终身事业，为社会组织发展献计献策、尽心尽力。

（五）资金获取多元化，增强社会组织经济实力

目前我国社会组织的发展资金主要来源于政府，这种单一的资金来源渠道，使社会组织的发展受到很大的束缚。政府应通过财政拨款、购买服务的方式对社会组织给予资金支持；制定优厚的税收优惠政策，鼓励社会组织积极开发服务项目；国有资本加大对社会组织的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献；鼓励社会资本以信贷、赞助、捐助的方式对社会组织提供资金支持。充足的资金是社会组织发展的坚强后盾，只有不断扩充资金募集渠道，社会组织才能将服务项目精细化、品牌化、大众化，而良好的口碑又可以吸引更多的资本参与，由此形成良性循环，增强社会组织实力。

（六）完善内部管理制度，增强社会组织自我管理能力

一是社会组织应实行现代化的法人治理结构，以先进的治理方式提高项目运营能力和提供公共服务的能力。坚持培育扶持和监督管理并重，建立标准化的法人地位明确、治理结构完善、筹资渠道稳定、管理运行规范的社会组织体系。二是社会组织内部及其上级管理部门要建立信息公开制度，适时公布账目信息，资金收支管理都要有明晰数据，以方便社会公众随时查询并答疑解惑。三是完善内部规章制度，对组织目标、组织结构、人员管理、项目开发、奖励惩罚、未来规划都要做出详细规定，以增强自我管理能力。政府应将内部管理水平作为社会组织参与购买服务项目竞争的标准之一，为社会组织增强自身管理能力提供强大动力。

（七）积极培养社会信任环境，增强公众参与意识

公众作为政府购买社会组织服务的直接受众，公众的信任是这一模式得以继续发展的重要因素，全社会只有形成信任环境，才能在互惠互利的基础上实现长期合作。正如第三方治理理论的分析一样：人们受传统观念的限制，总是更加倾向于信任政府组织，得不到公众信任的社会组织发展程度必然受限。因此，政府应特别注重提高公众素质，通过积极宣传营造舆论氛围，提高公众参与意识，推动社会组织发展的强大社会基础。

参考文献：

[1]王浦劬， [美] 莱斯特·M·萨拉蒙. 政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M]. 北京：北京大学出版社，2010.

[2]胡薇. 政府购买社会组织服务的理论逻辑与制度现实[J]. 经济社会体制比较，2012，（6）.

[3]Salamon， Lester M. Of Market Failure， Voluntary Failure， and Third-Party Government： Toward a Theory of Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State [J]. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， 1987，（16）： 29-49.

[4]裴长洪，李程骅. 习近平经济思想的理论创新与实践指导意义[J]. 南京社会科学，2015，（2）.

[5]贾康，刘军民，梁季，程瑜. 政府购买公共服务的理论与边界分析[J]. 财政研究，2014，（3）.

[6]蔺丰奇，李佳航. 论政府购买公共服务的规范化建设[J].经济与管理，2014，（2）.

[7]程瑜.完善政府购买公共服务的机制[J].中国财政，2013，（20）.

责任编辑 刘绛华