从后果防范到权利赋予：青少年体质健康治理转向研究

郇昌店张林

摘要：传统青少年体质健康服务治理，秉承后果防范的视角，将体质健康服务作为预防体质健康问题发生的手段，呈现被动性、阶段性、缺乏个体认同等特征。后果防范的治理模式与权力贫困的现实有关，过度教育、缺乏健康维护资源、违规行为难以有效惩处、独立的青少年体质健康立法缺失、部门责权不明确等形成对青少年体质健康权益的侵犯。在权利赋予的背景下，青少年体质健康属于健康权的一种，属于基本权利范畴。青少年健康权维护需要在如下方面努力：强化青少年体质健康权维护的全社会责任；制定青少年体质健康法规，并确保有效执行；完善体质健康公共服务供给；营造关注青少年体质健康权的整体氛围。

关键词：后果防范；权利赋予；健康权；体育健康；青少年

中图分类号：G804.3文献标识码：A文章编号：1006-2076（2015）04-0023-06

青少年体质健康是影响个体成长乃至国家竞争的重要力量。针对青少年体质健康下降的事实，教育学[1]、社会学[2]、管理学[3]等形成了较为系统、全面的分析框架与研究成果。其中，青少年体质健康环境缺失、服务供给质量不高、青少年群体意识缺失等构成了青少年体质健康治理的主要对策[4]。从现有研究成果来看，普遍存在“问题导向”的阐释思路，即从现实中我国青少年体质健康问题的表现、特征、影响等论证解决此类问题的对策、主体责任和行为等。问题导向是社会科学研究必需的路径，但是究竟哪些问题能够上升为理论层面的问题，哪些问题在本质上具有趋同性等，需要高度关注。完全根据问题导向，很容易让学术研究陷入问题解决的窠臼，而无法提炼出更具有理论性的论题。

本研究认为，我国传统青少年体质健康治理格局，凸显了以校园为主体的后果防范意识。这种意识的存在与我国对青少年体质健康问题认识层次较低有关，由此形成了青少年体质健康政策执行软化的后果。本研究基于健康权的有关理论，从上位的健康权视角分析我国青少年体质健康问题，并就新时期青少年体质健康治理提供对策建议。

1后果防范：青少年体质健康治理的内在焦虑

现有的关于青少年体质健康状况的调研报告和相关对比性新闻报道一次次冲击着社会的神经，我国青少年体质健康问题已经引发了社会群体的多重关注。青少年体质健康问题在《中共中央、国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（中发〔2007〕7号，以下简称中央七号文件）发布后，在中国青少年体质健康政策领域达到了顶点。由此，阳光体育运动、校园长跑等活动陆续开展，连续三年青少年体质健康监测实行，学校体育似乎因青少年体质健康问题而愈加重要。教育部、国家体育总局和原卫生部等都积极投身青少年体质健康治理领域。

从上述我国青少年体质健康治理的逻辑来看，“后果防范”成为我国青少年体质健康治理的鲜明标签：问题出现（历经多年，持续出现）——政府关注——公共政策——问题解决（周期未定）——新问题续出且强化。类似的治理行为循环在每间隔五年的全国学生体质健康状况调研后就会出现。

1.1“后果应对”治理行为的被动性

我国青少年体质健康治理属于典型的事后治理。青少年体质健康因为涉及群体巨大、影响全面、后果深远等成为重大的社会问题，从而引起了各界的广泛关注。长期以来，我国青少年体质健康调研数据显示，青少年体质不健康状况持续下降，这种情况的形成，已经影响了各项事业。如北京市2007年征兵状况显示，体检合格的青少年仅占受检者的43.6%。就视力要求而言，虽然降低了要求，但仍有18.1%的报名者被淘汰[5]。类似的状况在江苏、兰州等省市征兵工作中也有所体现。对于青少年体质健康下降责任归属，根据中国青年报社会调查中心对3 016人的调查结果显示，67.9%认为在“应试教育体制”，48.6%责任在“政府义务缺失”，48.1%认为在“学校和老师”，43.4%认为属于“父母原因”，41.3%选择“青少年自身”[6]。

我国青少年体质健康问题，引发了政府持续的关注。虽然“健康第一”在我国教育界、体育界提出的时间较早，但是缺乏有效的措施和执行手段去维护。尤其伴随着社会生活水平的提高，生活方式的转变，青少年群体进入学校后体力劳动机会减少，且体育锻炼水平得不到有效保障，从而使得我国青少年体质健康问题愈加严重。国家教育、体育部门为了改善青少年体质健康，不得不持续出台有关青少年体质健康的政策文件，但上述政策，无一不体现国家在青少年体质健康治理中的事后治理思路与逻辑。

1.2问题状态多元导致治理的阶段性

党权（2014）将我国建国以来的青少年体质健康促进政策分为5个阶段，呈现出问题越严重、政策力度越强的现状。但从我国多年的青少年体质健康政策来看，阶段性体质健康促进政策并未得到有效治理效果[7]。从图2基本可见，不同阶段我国青少年体质健康发文数量和发文部分呈现动态波动趋势。

图2建国以来中央及部委青少年体质健康政策

阶段性治理属于我国典型的运动型治理的范畴。运动型治理是我国在高度集权的状况下，利用非常态的手段与方法，在短时间内实现目标的治理行为。具体到青少年体质健康治理领域，由于青少年体质健康问题致因的多元性，每逢国务院或中共中央对青少年体质健康表态后，中央相关部委的出台政策极多，且以短期政策为主，目标较为明确，但实际效果并不好。长期以来，各界一直关注的青少年体质健康治理的长效机制尚未建立[8]。我国青少年体质健康政策着力领域也从“教育、体育”——“政府服务”——“政府、学校、家庭”——“社会责任”等渐次出现，在强化政府责任的同时，也强化其他组织的作用。

1.3对问题致因的认识导致治理格局缺乏个体认同

当前，学校、家长和个人对青少年体质健康认识的存在误区，呈现青少年体质健康治理中学校、家庭和个体不在场的格局。青少年体育活动作为体质健康一种投资，与通过大量时间的集中学习提高学习成绩、提高社会认知等收益不同，具有长期性、隐蔽性和收益率延长等问题。但学校和家长都没有意识到青少年参与体育活动的长期回报，研究表明体育运动与青少年学习成绩间呈现正相关性。国外者对1 490名儿童进行为期两年的追踪研究表明，每周参加90 min的中、高强度体育活动，可以有效提高阅读能力与数学成绩[9]。长期的体育活动可以提高参与者在语言表达、逻辑思维等方面获得优势[10 ]。

在现实环境中，学校主要关注中考、高考的教育压力，导致学校对体育、青少年体质健康问题关注不足、资源不均和时间挤压；家庭中物质生活提高、营养改善，家长错误地认为营养充足才是体质健康的保障，营养超量供给，造成了青少年超重、肥胖增多；青少年个体缺乏对体质健康的直接体验，且长期养成的静坐、长时间看电视和玩游戏的习惯导致身体运动能力降低，体质健康下降。

当前，青少年体质健康问题的倒逼机制，引发了各界的持续思考与关注。政府等相关政策主体也积极关注通过政策完善推进青少年体质健康，但鲜有相关部门领导、学校负责人因青少年体质健康问题被问责。青少年体质健康作为软约束，其根源在于青少年体质健康保护的权益意识缺乏，缺少从宪法等方面对青少年健康权的关注与维护。

2权利贫困：青少年体质健康问题的根源

尽管青少年群体的年龄认定在各国政策视野中尚未统一，但青少年表征的无自我生活能力、无经济来源、缺乏权力表达意识等特征得到普遍认同，所以国际社会将青少年作为社会保障的重要对象。

虽然青少年群体具有受教育权、参与权、发展权等，但青少年却是不折不扣的弱势群体。第一，青少年无收入来源，其成长需要家庭和社会维护；第二，青少年无投票表决应有的知识素养，需要在长期的教育、生活获得；第三，青少年权利保持，需要其他主体救济。因此，国际社会普遍将青少年作为受保护的对象看待，予以特殊照顾。

健康权属于基本权利的一部分，体质健康维护源于健康权的支持[11]。国际社会，《世界卫生组织宪章》序言、《经济、社会、文化和权利公约》第12条、《世界人权宣言》第25条、《儿童权利公约》第24条等国际公约给予青少年健康权保护明确地位，呼吁成员国对青少年健康权履行积极义务。在我国，《中华人民共和国宪法》《未成年人保护法》《体育法》《学生体质健康标准》等也间接涉及青少年健康权实现问题。

健康作为一项基本权利，可以析分为健康保持权和健康维护权。虽然当前法律制度维度确立了权利保持的思路，在现实中的健康维护却成为严重问题。具体而言，青少年体质健康权是经由健康维护权进而实现健康保持的事实，即如果健康维护权无法实现则健康保持权的实现难度极大。

现有很多状况形成了对青少年体质健康权的侵权，具体有过度教育、缺乏健康维护资源、违规行为难以有效惩处、独立的青少年体质健康立法缺失、部门责权不明确等方面。

过度教育形成对青少年体质健康权的侵权行为。当前，青少年教育成人化、过度化特征明显，本应休闲化、游戏化的青少年成长经历被过早启蒙、多样化的教育内容充斥。在中小学教学阶段，家长对学校提供的音体美教学热情不足，而倾向于社会上各类的培训、教育产品，形成了规模庞大的教育市场，挟裹着家长、学校和青少年群体向应试教育的成绩标杆前进，体质健康、音体美成为成绩的副产品[12]。

缺乏健康维护资源形成对青少年体质健康权的侵权行为[13]。当前，青少年校外体育设施短缺，青少年课外体育活动无法得到有效保障。学校内体育场地和器材短缺，人均体育经费投入不足[14]。预防和观测青少年体质健康的学校校医配置严重不足。按照《学校卫生工作条例》第20条规定，学校需要按照600比1的标准配备校医。经调研发现，广州这个经济发展发达地区学校校医配备严重不足，个别学校一个校医都没有[15]。其他地区，校医的配备状况也不乐观，有的学校2 000～3 000学生才配备校医，个别农村学校平均6 000名学生一个校医。

违规行为难以明确惩治形成对青少年体质健康权的隐形侵权。当前，虽然《中华人民共和国体育法》《学校卫生工作条例》《学校体育工作条例》《中学体育器材设施配备目录》《小学体育器材设施配备目录》和《国家学校体育卫生条件试行基本标准》对青少年卫生设施和资源配备有明确规定，但并未出台有效惩处措施。法律法规对校园传染病预防、学校体育开展的要求、措施提出较多，也缺乏必要的惩处措施。上述法规难以操作执行，地方政府纷纷出台相关弥补性措施。《湖北省学校体育三年行动计划（2013-2015年）》、山东省《山东省对违规从事普通中小学办学行为责任追究办法》、《深圳经济特区促进全民健身条例》、厦门市《关于进一步加强学校体育工作的实施意见》，对不按规定执行学校体育相关法规，予以追责。健康权作为一种国家给付的权利，如果青少年无法依据基本权利提起诉讼，则处于优势地位的国际机关因缺乏外部强制力，其履行义务的动力不足，进而导致权利实现只是国家之恩惠[16]。从现有法律法规执行操作性而言，部门法规存在执行难、权责不清晰和违规行为难以惩处等问题。

专门体质健康法规的缺失导致青少年体质健康维护困难。虽然《宪法》等法律规定了健康权的属性和政府义务，但立法属于成人视角，相关法律制度较为分散，系统性较差。成人视角的立法尚未考虑青少年的特殊的身心特点，导致青少年健康权维护缺乏针对性；分散化的立法难以保持法律制度内部的协同，必然导致法律实施的碎片化[17]。国外青少年体质健康立法呈现系统性、连续性的特征，见表1。

目前，江苏、山东和云南省等省级政府已经积极尝试青少年体质健康立法，在基层青少年体质健康治理中形成了对青少年体质健康权的关注。

青少年体质健康部门分工过细，影响权益分配和认知。在我国，青少年体质健康缺乏明确的承担部门和责任主体。长期以来，青少年体质健康责任在教育部门和体育部门之间徘徊，影响了权益分配与认知。《学校体育工作条例》规定：学校体育工作在教育行政部门领导下，由学校组织实施，并接受体育行政部门领导。学校体育的最高行政部门是教育部体卫艺司，体育部门的领导机构是群体司青少年体育处，一定程度上形成“处领导司”的局面，直到2008年体育系统的群体司的青少年体育处才升格为青少年体育司。根据美国“Healthy children 2000”和日本“健康日本21世纪”等政策，析分出相应的负责部门。从我国青少年体质健康治理主体来看，不仅涉及部门较多，且责权也极不明确。比较而言，日本厚生省整合了类似我国多个部门的职能，仅卫生职能而言，涉及食品安全、医疗服务、价格监管、医疗救助和医疗保障等。

3赋权推进：青少年体质健康治理更新逻辑

既往我国青少年体质健康问题应对的逻辑，尚未意识到权利维度的维护意义。研究认为，应该切实从健康权实现与维护的角度提升对青少年体质健康的认识。健康权是青少年群体的基本权益之一，需要全社会积极关注，政府、学校和家庭形成合力[18]。

3.1青少年健康权益实现：一种社会责任

青少年体质健康维护需要政府、学校和家庭等主体的通力配合。首先，国家是青少年健康的集体受益群体，应该为青少年体质健康维护履行义务[19]。不断增加青少年体质健康经费投入，提高专项资金确保按国家政策配置足量的体育教师和校园医生。学校应确立青少年体质健康负责人，确保学校体育课程、课外体育活动、校园环境卫生和饮用水安全。家庭对青少年体质健康的影响巨大。家长要注意对青少年体质健康营养的关注，防止营养过剩或不足。同时积极鼓励青少年参与体育运动，对青少年体育参与积极投资，培养青少年体育锻炼的兴趣。一项在国内进行的调研也凸显了各界对青少年体质健康权维护的态度。为改变青少年体质健康弱势的局面，69.0%的人支持将提高全民族身体素质提升为国家战略；61.6%的人建议减少青少年课业负担；60.1%的人希望完善学校体育活动场地和设施；57.5%的人认为要加大公共体育设施投入；51.1%的人赞成把体育列入升学考试的必考科目；47.0%的人认为主管部门应该加大对学校体育工作的考核力度[6]。由此可见，青少年体质健康的治理行为，需要多角度、多层面积极进行。

3.2制定专门的青少年体质健康法规，并确保有效执行

当前，我国青少年体质健康政策散见于不同法规、部门规章和文件中[20]，青少年体质政策制定主要从宏观、全局的视角进行，配套性的实施细则各地良莠不齐，缺乏因地制宜的针对性政策，使得很多政策在解决现实问题时因过于宏观而导致指导过泛，不符合地方特色，执行针对性不强，解决现实问题能力不足。

西方国家针对青少年体质健康问题，积极立法。美国2013年通过了《FIT儿童法案》，要求在提供各类健康服务过程中，要首先适应青少年的体质健康需求。而对美国青少年体质健康的重视，有望写入教育法ESEA新的修正案[21]。当前，江苏省已经制定了《江苏省学生体质健康促进条例》，云南省昆明市制定了《昆明市中小学生体质健康促进条例》，云南省卫生厅、云南省教育厅关于印发《云南省中小学校配备兼职校医的指导意见》的通知显示了地方政府的实践努力。

国家立法机构应该将青少年体质健康权维护纳入立法程序，将《宪法》等法律制度对青少年健康权维护的问题予以明确化，且立法过程中要确保对青少年群体的关注，拒绝成人思维，真正思考青少年群体的需求与权利诉求。在政策推行后，要通过完善的机制，通过“保障投入、权责明晰、依法追责”等形式，确保青少年体质健康法规得以有效执行。

3.3完善体质健康公共服务供给，推动健康服务整合

健康权是一种偏重积极属性的人权，这表明在健康权的实现过程中，对政府或国家提供各种公共服务的依赖性较大[22]。体质健康公共服务属于多元服务类型，需要司法、体育、卫生、教育、发改、财政等多部门的通力配合，解决青少年体质健康权利救济和维护的体制机制难题。在青少年体质健康服务供给过程中，要坚持整合思维，不提倡部门单一的专业主义治理模式，教育部门、体育部门、卫生部门与团中央的“新时代青少年体质健康促进中心”形成合力，注重校园体育、卫生和安全等服务配合，共同致力于青少年体质健康服务供给。

3.4营造关注青少年体质健康权的整体氛围，形成健康权良好的外部环境

国外青少年体质健康治理的实践证明[23]，青少年体质健康的社会生态与氛围具有重要意义[24]。新闻媒体应倡导健康的教育观和成才观，从青少年健康权益实现的角度拒绝对成绩决定论的过分宣传；塑造成绩获取与运动参与积极融洽的社会氛围，拒绝对过度教育形成的成果大力宣传。家长和学校应该意识到成绩决定论对青少年健康成长的危害，摒弃短期收益的狭隘思维；拒绝违背青少年健康成长规律的教育方式、内容和行为。与家长不能接受体罚等教育方式相比，强化大力集中时间的学习，剥夺青少年接受多元化知识影响的形式，减少青少年走向阳光、走向操场的机会，其危害更为深远和长久。

同时，针对青少年群体肥胖影响的健康问题，应注重对健康饮食的倡导，通过多种渠道拒绝垃圾食品。如英国广告标准管理局和英国通信管理局为了控制超热量食品的消费，规定类似企业不能在儿童节目、儿童频道和儿童读物上投放广告。我国在此尚未有明确规定，期待政府予以高度重视。

4结束语

青少年体质健康治理从后果防范到积极赋权的转变，对现实问题具有较强的回应性。当前，国家改革通过治理能力与治理体系现代化为突破口，体现了国家在政策制定与执行环节的努力。青少年体质健康权的实现，有赖于国家相关政策的制定与执行，很好地释放了国家治理的压力，对提升公民满意度和促进现实问题的解决具有较好的阐释力。

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