关于公共服务均等化制约因素的制度分析 *

关于公共服务均等化制约因素的制度分析*

景朝亮，林建衡

(天津科技大学 经济管理学院，天津300222)

[摘要]公共服务均等化的实施效果取决于推动力与阻力的交织作用，由于户籍制度、财政分权制及市场体制等基础性制度都对过宽的公共服务项目之均等化构成潜在阻力，便有必要对纳入均等化的公共服务项目及其实现手段做审慎选择，在政府职能转变的要求下建设有效的服务型政府。

[关键词]公共服务均等化；制约因素；服务型政府

[中图分类号]D63

[文献标识码]B

[文章编号]1008-6285(2015)11-0032-04

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.11.008

公共服务均等化是社会主义的本质要求①，受到党和国家的高度关注。党的十六届五中全会就提出基本公共服务均等化目标，而党的十八大更是要求在“2020年总体实现基本公共服务均等化”。同时，学界也积极探讨过公共服务项目均等化的各种路径，还试开发出用以评估均等化实效的体系②。这些研究固然深化了对公共服务均等化的理解，但也要注意，在应然性研究以外，我们还需更多实然考察作为分析的依据，本文拟就此有所补充。

一、“真实世界”中的公共服务：以就业服务为例

公共服务的范围尽管仍被认为较模糊，但一般认为包括基础教育、医疗卫生、社保、就业服务等，限于篇幅，便以“就业”服务为例管窥公共服务均等化现状。

就业服务宏观上无疑具有公共性，然而就微观而言，就业方面的私人性也不容回避，就业场上的竞争性和排他性不证自明。这样，市场主体的选择权自然会给就业服务均等化带来制约。比如，2015年中国大学毕业生有749万多，其就业去向客观存在差别。其中最受追捧的是体制内工作，其次为高校、科研单位、国企，再后是三资企业及其他事业单位，然后是私营企业等。而体制内工作及事业单位的用工岗位仅占总量0.6%。相比之下，企业用人需求却高达97%，其中国企仅占3.1%，这意味着大学毕业生将主要流向非公有制组织。所以说，当今大学生就业的服务质量，在很大程度上取决于非公有制经济与社会组织的发展，尤其是它们对劳动力的偏好与吸纳量。

既然如此，那么遵循市场逻辑和营运规则的经济组织，就未必能充分体现就业服务均等化的政策愿景，尤其是就业服务结果的均等化基本是没有实质保障的。虽然国办发〔2013〕35号文件规定用人单位不可因毕业院校做差别对待，但大学生毕业院校在真实的就业市场上仍是重要的分流工具。对此，即便试图用“看得见的手”来矫正，也很难在操作方法上得到普遍认同。一方面，靠政府本身直接满足就业需求明显不行；另一方面，“政企分开”的原则也约束“看得见的手”对企业(尤其是对非公有制企业)的经营干预。或许，政府职能属性所允许的可取途径在于：通过有效的制度设计，让经济与社会组织得到良好发育，进而增加就业机会、改善民生，同时也增加财税，进而用更充裕的物质资源更好地满足公共服务需求。在此过程中，政府角色便是登哈特所说的“服务者、促进者和协调者”，避免在刻意均等化的努力中跨越政府职能的范围。

二、 公共服务非均等化的瓶颈分析

除就业服务外，教育、医疗、社保等领域同样存在“应然均等化”与“实然非均等化”的张力，或许公共服务均等化概念本身就预设了现实“非均等化”的存在，毕竟是先有了差别才有均等“化”的必要。医生开药先须诊断病根，同样为公共服务均等化提供任何建议，也须先明确公共服务非均等化的存在机理。借鉴孔德社会物理学的逻辑和方法，公共服务“非均等化”也带有某种维系现状的惯性(类似“路径依赖”)。这种状态是在受某种力的作用下使然，若无新添外力的作用则将持续。从运动学基本定理可知，公共服务均等化的实际效果跟推动均等化的努力成正比，而跟“非均等化”因素的强度成反比(如下图所示)。

图　关于公共服务均等化的“受力分析”框架

关于均等化的推动力——包括民意(或部分民意)的诉求、分配正义的使命、社会团结稳定与经济可持续发展的需要等——在公共服务均等化中占据主动地位，已经在很多研究中有所论述，本文主题仅关注公共服务均等化的制约因素。

(一)户籍制度

丁水木提出“户口在一定意义上衍生出了阶级与等级”，甚至还有人描述过“农户—非农户—城镇户—城市户—大城市户—直辖市户”的“户口等级制”[10]，由此成为机会不均等、权利不均等、服务不均等的习惯依据，以至于在就业、教育、社保、公共设施等方面会因户口而产生服务配置的各种非均等。布里切尔(Marc Blecher)在阐述市场公平与禀赋不公平间悖论时，也曾注意到户籍在工农差别、城乡差别中的角色[11]。比如，农民即便进城工作和生活，仍会因教育、文化等条件“先天”不如城市而“先天”表现得禀赋不足，使其市场择业范围受限，甚至被称为“二等公民”[12]。今天“二等公民”的说法已被“农民工”称呼替代，但常年做工的人却还被视为农民，或常年在城市生活，却不被当地城市社区所接纳，不被算做“合法”或“在编”的居民，出现“农村管不到、城市管不着”的尴尬局面。这种归宿感的缺乏不仅加大了社会的碎片化，也在挑战当前城市社区的治理，影响着社会资本的涵养与公共服务均等化的落实。如2014年北京市新街口街道的“人户分离比”就高达50%[13]，同一社区的居民因户籍差异造成了公共服务配享资格的可观悬殊。因此说，户籍制度是公共服务非均等化存在的强大惰性。

(二)财政分权制与服务资源配置

在现行财政分权制下，很多公共服务归地方提供和管理。而各地经济发展不平衡、财政实力不均等、人口规模和结构也不同，导致各地居民所能获取的公共服务质量因地而异。而要在有十几亿人口、且各地发展极不平衡的中国这个大共同体内实现公共服务的均等化，至少在目前就成为近乎“不可为而为之”的命题，除非能对公共服务均等化内涵作严格限定，比如只限于基本制度、国防和秩序等“守夜人”职能。然而，由于实践中政府难免要背负提供具体公共服务的责任，而这些在抬高财税要求的同时，也会因各地税基和政府吸纳税收的能力的差异让“积极的”公共服务非均等化成为常态。楼继伟说，由于地区差距，通常都必须通过财政援助来推进地区间公共服务能力的均等化[14]。目前，中央层面一般会形成财力剩余，而地方政府多会出现财力缺口，兼之中央和地方政府事权与支出责任的划分不清晰、不合理、不规范，而转移支付制度的漏洞多、资金使用效率低等因素都不利于公共服务均等化的推进[15]。

以教育服务为例。虽然义务教育法规定，国家应统一领导作为公益事业的义务教育，并建立了相应的经费保障机制，但在具体落实和保障中，还要靠地方政府来操作，特别是由县(区)级人民政府负责资源配置。财权与事权的这种安排结构，很容易形成决策与执行之间出现空隙。即便政策要求义务教育的提供不能因家庭财产状况而有差别，但各地在安排教育资源的过程中，仍存在差别或非均等化。于是，在国家会有省(市)差别，省(市)内又有区(县)差别，而区(县)内还存在学区与学校的差别等。一度盛行的择校费、赞助费现象就是这种差别的反映。2014年国家出台《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》，要求相关县(市、区)从2015年开始实行100%的“划片就近入学”政策，对择校、乱收费保持高压态势。事实上，所有的公共服务或公共产品在受益方面考察都不会是完全均等。因此，不能将公共服务均等化作绝对化理解，而要做好政策宣传，防止社会对此产生不理性预期。

(三)公共服务的产品属性与“非均等化”

从一般产权理论看，物品(即服务)如果不能排他(即如果没有任何东西可以分成我的和你的)，那人们就缺乏生产和贸易的积极性。亚里士多德说：“凡属于最多数人的公共事物，常常是最少受人关注的事物，人们只操心属于自己的东西，或者只留心公共事务中跟自己多少搭点边的事物。”[16]就公共服务(也被认为是公共产品)而言，虽然理论上属公共所有和消费的产品，具有非竞争性、非排他性和不可分割性，但现实中这些公共服务的非竞争性和非排他性都是有保留的概念。

就像北京101中学的入学名额，虽属于公共服务范畴，但实际上明显带有竞争性和排他性，即便按“划片就近入学”原则，也只能照顾和保障那些符合要求的群体的利益，与此同时其他群体则被“一刀切”地排除在外。因此有人提出，现实中的纯公共物品并不常见，更多的是带有一定私人物品属性的准公共物品，即便是城市地铁，也因其“商贸发动机”的外溢效应而带动地价、房价的升高，结果作为公共服务的地铁，就在线路与站点的设置中受到诸多私人利益的影响。例如，杭州2004年2月通过的《轨道交通线网规划方案》在实际施工中遭到大幅改动，原因据说是“总有各种单位和领导干涉说情，这边弯一下，那边动一下，都要求尽量靠近或在自己单位附近设点”[17]。可见，基于公共财政资源的公共服务均等化效果会受到实际利益群体的校正，甚至还存在主张公共服务非均等化的利益群体，尽管这些诉求表现得或隐或显，但他们对公共服务均等化的影响力绝非可忽略不计，或许正因为这种力量的长期存在，才让公共服务均等化的话题更多地带有应然色彩。

(四)市场体制与“非均等化”

从长远看，市场通过竞争及正负激励促成创新，进而使生产力提高，最终将惠及全社会，实现受益的均等化。市场崇尚的交易原则就是公平。然而，市场的公平性更多地体现在市场过程，而不是体现在每起交易的具体结果上，甚至从短期结果意义上看，市场非但不是追求结果的均等，而恰恰是要制造不均等。因为只有结果收益的不均等，才能从根本上触发人性中趋利避害的机制，正像斯密所说，通过自利实现公利，最后成为市场创新和社会繁荣的引擎。可见，市场过程中的“不均等”有时恰恰是需要的。

尽管市场机制总体上会让商品服务趋向均等化结果，但也要看到，市场体制就意味着不确定，意味着在动态中寻找均衡和秩序。对具体的交易过程而言，交易中收益损失的差别性，才是鼓励竞争和创新的条件，因而市场主体也就更为乐见这种差别，而非均等化。以至于有观点认为，中国市场导向的经济体制改革便是不均等的一个渊源[18]。本质上，市场是具有自由身份的买卖双方间的游戏，按买方欲望和需求来启动双方交易，而市场的两个基本假设为：一是买者如有需求且具备支付能力就应在市场上得到他想要买的商品；二是买卖方都试图用较少付出换回较多收益，以省下较多资源来交换更多货物来满足自身更多欲望。通常，买方居于主动地位，买方选择商品的加总便生成一种信息，而卖方则须要搜集这些信息，来判断买方愿在何等价位上、购买何种产品。因此，市场的重要职能就是信息传递，最终买方的选择促使卖方竞争，而卖方为此会竭力创新，以便提供更多、更好、更适合买方需求的产品或服务，同时压缩成本、提高生产率，扩大自身的盈利空间。可见，市场机制的核心特征在于买方选择与卖方竞争之间的逻辑链，即“选择—竞争—效率”，而任何妨碍这一过程的东西都被认为是坏的，包括企业卡特尔、劳动者工会、政府补贴、关税、铁饭碗、乃至失业保障及政企不分等等[19]。照此逻辑，很多公共服务项目将会遭遇理论瓶颈，因为公共服务的很多内容(像“失业保险”或其他福利政策等)会在一定程度上影响“市场过程”中信息传递的真实度，进而延误市场均衡的实现，以至于有以下观点。“全方位的(犹言均等化)社会保障措施降低了劳动者参与市场交换的心理动力，使他们心安理得地躺在福利的摇篮里睡大觉……同时，福利国家还背上沉重的包袱，导致税收越来越重，最后出现一种悖谬性结果，即旨在维护市场交换关系的福利政策却使得正常的市场交换越来越难以实现。”[20]简言之，福利国家乃至民粹倾向可能带来的反市场效果，会构成公共服务均等化的理论障碍。

对于“看得见的手”而言，由于在操作中常受到信息制约，直接的公共服务供给就要审慎界定其范围。对由政府自身提供的项目内容作出调整，让政府服务职能重点放在宏观方面，诸如法治、良性竞争与交易秩序的维护等，这些方面的服务大可均等化；而对于公共服务中许多具体事务，尤其是社会和市场可以做到的，则都归入政府以外主体供给范畴。否则，政府在“越位”中很容易遭遇理论和实践的困境。所以说，公共服务均等化的努力，是与进一步深化政府职能转变、实现治理结构的调整同步进行的。在遵循“增加税赋然后通过再分配政策实现均等化”的传统思维之外，更需要充分调动社会的积极力量，让市场体制充分发挥作用。

三、结论

公共服务均等化是个重大命题，但对要均等化的公共服务项目及其实现方式的选择上还要做出更清晰的厘清。否则，一方面，公共服务均等化的项目可能会过于宽泛，让政府职能出现一定的越位，还可能引起某种程度的民粹主义，让社会民众对公共服务产生不理性的预期，养成福利国家依赖的情结；另一方面，如果公共服务项目的选择失于审慎，也会在实行中跟现有的很多基础性制度产生张力，在社会中带来一种“公共服务非均等化”的错觉，遭遇诸多理论的困惑与实践的瓶颈，甚至还会影响社会的长远稳定。所以，公共服务职能项目及其实现方法的选择中，可以将很多社会和经济组织能完成的职能转移出去。基于真实人性、真实世界的考察对公共服务的内涵及其实现方式加以筛选，这是在给政府的公共服务职能画圈设限，也是对政府自身的减负，更是对社会的负责。习总书记说：“人世间的一切幸福都是要靠辛勤的劳动来创造的。”[21]我们在提倡公共服务均等化时，就不能不加大对劳动积极性的保护，同时让人们对公共服务均等化的项目及其实现途径保有理性的预期。

[参考文献]

[1] 十八大报告全文[EB/OL].http:∥www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546_2.htm.

林阳衍，张欣然，刘晔.基本公共服务均等化：指标体系综合评价与现状分析.福建论坛：人文社会科学版,2014(6)：184-192.

郭小聪,代凯.国内近五年基本公共服务均等化研究:综述与评估.中国人民大学学报,2013(1):145-154.

教育部.2015年高校毕业生将达749万[EB/OL].http:∥edu.people.com.cn/n/2014/1204/c1053-26150452.html.

北京大学教育经济研究所. 2013年就业蓝皮书发布：“体制内”工作受追捧[EB/OL].http:∥www.jyb.cn/job/jysx/201306/t20130609_541279.html.

汝信,陆学艺,李培林.2009年中国社会形势分析与预测.北京：社会科学文献出版社，2008:126-142.

珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务，而不是掌舵.方兴，丁煌,译.北京:中国人民大学出版社，2004： 131.

Auguste Comte. translated by Harriet Martineau. The Positive Philosophy (volume 1).Kitcher:Batoche Books,2000:51.

丁水木.现行户籍制度的功能及其改革走向.社会学研究，1992(6):100-104.

[10] 宫希魁.中国现行户籍制度透视.社会科学，1989(3):32-36.

[11] Marc Blecher.Peasant labour for urban industry.World Development,1983(8):733-734.

[12] Sylvie Démurger,etc.Migrants as second-class workers in urban China?.Jounrnal of Comparative Economics,2009(37):610-628.

[13] 景朝亮,毛寿龙.从政府职能转变的视角反思社区基本公共服务.天津行政学院学报，2015(1):3-8.

[14] 刘明中.推进基本公共服务均等化的重要手段.中国财经报,2006-02-08(1).

[15] 杨亮.构建现代财政制度的“中国之问”:访财政部财科所所长贾康.光明日报,2014-07-09(12).

[16] Aristotle.Politics.Kitchener:Botoche Books,1999:24.

[17] 吕明合. “地铁为什么是弯的”∥郭俊华.公共项目管理.北京：清华大学出版社，2014：262.

[18] Christopher J. Smith，and Dai Fan.Health,wealth,and inequality in the Chinese city.Henlfh & Place,1995(3):167-177.

[19] James G.Carrier,Meanings of the Market.Oxford and New York:Berg,1997:2-7.

[20] 克劳斯·奥菲.福利国家的矛盾.郭忠华,译.长春：吉林人民出版社，2006:2-3.

[21] 新一届中央政治局常委同记者见面会[EB/OL].http:∥www.xinhuanet.com/18cpcnc/zhibo/18da/wz.htm,(2015-06-12).

An Institutional Analysis about the Existent Constraints for the

*福建省社会科学规划项目“美国十九世纪女性小说研究”(2014C062)之成果。