美国大学和学院治理结构与特征研究

庄丽君

摘 要：大学治理是利益相关者参与大学重大决策的结构和过程。美国大学和学院的治理结构与制度安排对其高等教育的发展有着重要促进作用。自殖民地时期，美国高校就创建了由外界人士组成的董事会来管理学校。如今，董事会制度已成为美国大学治理结构的基石。随着以校长为代表的行政管理系统的日渐发展和成型，以及以教师评议会为代表的教师学术权力的复位和回归，美国高校形成了“共同治理”的基本模式。

关键词：美国；大学和学院治理；董事会；校长；教师评议会

大学治理是指利益相关者参与大学重大决策的结构和过程，涉及大学内部权力的配置与行使。大学治理的制度安排和效率对大学自身乃至本国高等教育的发展具有重要的影响，美国高等教育的强盛与其独特的大学治理结构是密不可分的。

一、美国高校治理结构的历史演进

美国学院和大学治理模式是在殖民地时期奠定的，当时采用的学术法人和外行董事会制度一直延续至今，并对美国高等教育的发展与强大产生深远的影响。殖民地时期形成并不断巩固的外行董事会和校长治理结构，确保了高校的灵活性和持久性，为美国高等教育今日的成就奠定了基础。

（一）殖民地时期：以董事会为主导的学院治理结构

殖民地学院主要借鉴了英国牛津学院（今名牛津大学）和剑桥学院（今名剑桥大学），荷兰、苏格兰和爱尔兰高校，以及欧洲大陆和英格兰高级中学的管理结构和运作模式[1]。这些学院移植了牛津学院和剑桥学院的“学院制”和法人结构，借鉴日内瓦学院、莱顿大学、爱丁堡大学、都柏林大学的外行董事会模式，设立了由外界人士组成的董事会来管理学校。殖民地学院的董事会制度包括双重委员会结构和单一董事会制度两种模式，董事皆由校外人士担任。9所殖民地学院中，哈佛学院（今名哈佛大学）、威廉·玛丽学院和罗得岛学院（今名布朗大学）采用双重委员会管理结构，其他6所学院采用单一董事会管理模式。随后建立的绝大多数美国高校都仿效耶鲁学院（今名耶鲁大学）的单一董事会制度。因此，单一董事会制度逐渐演变为美国高校治理的主导模式。

董事们来自校外，往往既无时间也无兴趣去管理学校，而学院的教师通常年纪较轻且经常变动，难以胜任管理岗位[2]，因此，衍生了美国高校的行政首脑制度，即董事会遴选并授权大学校长作为代理人来管理学校的日常事务，执行董事会的各项政策，大学校长没有任期限制。殖民地学院的规模一般都很小，因此，校长熟谙校内所有事务。

（二）南北战争后：以校长为主导的大学治理结构

美国独立以后，战争所引发的财政困境使得“大学需要经营并具有一定的规模和预算”的理念迅速传播开来，这对美国大学治理结构调整带来了重要的影响。尽管董事会从法律地位来说依然是美国高校的最高权力机构，但随着高校规模的扩大、管理职能的增加以及学科的分化，大学校长改变了以往集牧师、教师和管理者诸多角色于一身的传统身份，转而全身心地专注于大学的行政事务。19世纪下半叶以后，校长逐渐在大学治理中占据主导地位，越来越多的大学校长进入董事会，成为董事会的当然成员（Ex Officio Member），董事会赋予校长一部分权力。

另一方面，随着大学教师逐渐从教授多种科目的短期助教转变为长期从事特定专业领域教学和研究的全职教授，他们在大学治理结构中取得了学术事务治理权。大学教师的学术事务治理权主要通过教师评议会得以确立和实施。教师评议会制定颁发毕业证书和授予学位的标准，享有增加或者删减课程、聘任教师等权力。虽然董事会拥有最后的决定权，但是新教师的聘任必须由院系推荐提名。

（三）二战以后：共同治理结构的确立与盛行

二战后，教授权力的增长是美国大学治理结构最为显著的变化之一。随着民权运动的兴起以及高等教育权利保障政策的逐步确立，大学教师和学生要求参与学校治理的呼声更加强烈。集体谈判制度的出现不仅维护了教师的权益，而且改变了美国高校原有的治理模式。大学教师不仅控制着课程、教学、研究等领域的学术治理权，而且开始参与大学管理，董事会逐渐设立教师成员代表席位。1966年发布的《学院与大学治理声明》（Statement on Government of Colleges and Universities）指出，董事会、行政管理部门和教师之间应该相互依赖、理解和沟通。大学的重大决策既需要首创精神，又需要学校全体人员的参与；校内各群体在不同事务上具有不同权重的发言权，谁对具体事务负有首要责任谁最有发言权。教师对课程安排、专业设置、教学方法、学术研究、教师队伍发展等学术事务负有首要责任，因此，对上述学术事务，董事会或其授权的校长只在特殊环境下享有最终决定权，且必须征求教师的意见和建议。该声明建议，大学在校、院、系各个层面都建立教师参与学校治理的组织机构。由此，美国大学和学院“共同治理”（Shared Governance）的基本模式得到确立，董事会、以校长为首的行政管理人员、教师共同参与学校管理。2002年的调查显示，美国绝大多数高校采用了共同治理结构，约90%的四年制大学和学院建立了参与学校治理的教师评议会[3]。教师评议会日益成为美国大学治理结构中不可或缺的重要组成部分。

二、当前美国高校共同治理的制度安排

共同治理是美国高校的显著特征之一，要实现有效的共同治理，最重要的原则就是对不同群体的责任和权力做出合理、清晰的界定。董事会虽然享有法定的最高权力，但以校长为首的行政管理系统和以教师评议会为代表的学术管理系统通过分权制衡，与董事会形成了相互制约又彼此依赖的关系，三方各负其责、相互依存，使美国高校在尊重学术自由和服务社会的前提下自治运行。

（一）董事会的职责与权力

董事会制度是美国高校治理结构的基石[4]。它是致力于维护高校与外部利益相关者以及内部管理层之间关系的保护机制，也是一种内在的监督机制[5]。正是董事会的存在，使美国大学既独立于外部政府的严密控制，又免于受内部某一主体的控制，并在大学内外各利益相关者之间保持适当的平衡。董事会既履行其受托人职责，又能促进学校长远的战略发展。

董事会是美国高校的法定代表机构和最高决策机构，其权力通常在创立该校的特许状或学校章程中加以规定。董事会可以将自己的部分权力授予校长、行政人员和教师，但应该保留提出质疑和挑战的权力，当其断定被授权者的决策或建议与高校的使命、名誉和财务状况不一致时，可以取消这些决策和建议。有些权力必须由董事会来行使，而不能授予个人或者群体，一般来说，主要包括以受托的方式持有学校的财产并使受益人利益最大化，聘任和评估校长，监督学校相关机构的管理工作，审批预算，筹集资金，管理捐赠，确保足够的物质设施，监控教育项目，审批长远规划，在大学与社会之间发挥“桥梁”与“缓冲器”的作用，确保大学的自治[6]。美国高校的董事会根据大学特定的需要，建立常设委员会监督学校各方面的运作，有时基于某些特定目的临时任命特别委员会。聘任和评估校长是董事会的首要责任，理想情况下每年评估一次，评估内容主要是校长的工作表现，目的是帮助校长更有效地开展工作，这也是校长对董事会负责的一种表现。

（二）校长的职责与权力

美国大学校长是董事会的代理人，依据董事会的授权成为学校的首席行政长官，对内领导和管理大学的运作，对外代表学校。具体来说是，确保学校在符合董事会的政策和学术规范的前提下高效运转；维持学校现有资源并开发新资源；对学校绝大部分非学术性活动具有最终管理权；争取外界对学校的理解与支持。为有效实现董事会制定的政策和目标，校长组建包括教务长和副校长在内的高级管理团队，拓展和履行校长的领导和管理职能，并在高级管理团队下设立职能办公室，开展具体的管理和服务工作。

近年来，随着大学与政府和社会的联系日益密切，以及州政府教育经费的削减，美国大学校长将大量的日常管理工作交给教务长，以便将更多的时间用于公共事务和筹集经费。美国教育委员会（American Council on Education）开展的调查发现，自2001年以来，大学校长绝大部分时间用于筹集经费、统筹预算、维护社会关系和制定战略规划[7]。其中，2012年的调查数据显示，美国大学校长用于筹集经费的时间最多，其次是问责与评价，资本运作花费的时间排在第3位[8]。可见，筹集经费在美国大学校长的工作中占据着重要地位，其主要原因是美国高校从殖民地学院起，就是植根于当地的机构，依赖学费、捐赠以及财政补贴来维持运转。因此，美国高校的校长从一开始就不得不以创业者的形象出现。[9]

（三）教师评议会的职责与权力

教师评议会是教师代表和学校行政管理机构交流的主渠道，是校长、教务长和副校长的重要咨询机构。在董事会授权下，教师评议会代表全体教师参与学校治理，发挥重要的咨询、审议和立法职能。教师评议会对有关大学发展事宜的所有决定享有建议权，在课程、教学、学术研究、教师晋升和终身教职评定、教师学术休假、绩效工资，以及与教育过程相关的学生生活等领域负有首要责任。通常来说，教师评议会由教授或以教授为主的学术人员组成，包括当然成员和选举产生的成员两大类，其中选举产生的成员是主体（一般由教师组成），这确保了学术共同体对学术事务的有效控制。

教师评议会参与学校共同治理，主要包括院系和学校两个层面，其中管理的重心在院系层面。校级教师评议会的主要职责是制定全校的学术政策，审核学院的教师聘用、考核和职称晋升名单，认可、批准和监督课程，就预算和行政事务向校长提出建议，确保校内教育资源的高效使用等。与校级教师评议会相比，院系教师评议会负责的事务更多，权力也更突出，几乎包揽了学院的全部事务：制定研究生和本科生的学位要求及课程设置；审核新的学位和课程；监督学院行政管理；任命和留用教师、评定职称和终身教职；确定教师工作量；评审与发放学生奖学金，制定教师奖励政策。无论校级还是院系教师评议会，通常都设立常设委员会和特别委员会专门负责相关学术事务。这些委员会都是学校或学院的服务性组织，不是行政机构，教师在大学章程及其细则的条款下，都有义务自愿参加。

三、美国高校治理的特征与启示

（一）分权与制衡

美国高校的内部管理权力被董事会、以校长为首的行政管理体系和以教师评议会为代表的学术管理体系分别掌管，三方各司其责，分权制衡。董事会对高校进行宏观治理，首要责任是聘任和评估校长；以校长为首的行政管理体系对学校的非学术性事务进行具体管理，执行董事会的决策；教师评议会代表教师对学校的学术事务享有立法权，对其他事务享有咨询和建议权。在权力关系上，董事会将许多权力委托给校长，但校长要对董事会负责，接受董事会的监督、任免与评估，这一制度设计既保证了校长权力的充分发挥，又限制了校长权力的无限扩张；教师评议会在学术事务上具有立法权，这使教师能最大程度地避免行政权力的干扰，而校长是教师评议会的当然成员，且教师评议会的重大决策需经董事会最终审核，该制度又保证了教师学术权力的合理运用。

（二）学术自由与有效治理

有效的治理实践和学术自由是密不可分的。治理结构虽不能保证学术自由，但如果在学术事务上教师不具有首要权力，那么这种不合理的治理结构将危及学术自由。可以说，尽管学术自由不是有效治理的充分条件，但它却是有效治理的必要条件。美国高校内部治理结构的演变与发展历史，显示了大学教师在学校治理，尤其是在学术事务中权力和作用的变化，从无到有、从弱到强。美国高校董事会制度产生的一个重要原因是殖民地时期大学教师并未成为一个自治的专业团体，因此，学校的治理和管理权限都交予董事会及其代理人校长。随着大学教师日益专业化和数量的不断增加，在美国大学教授协会等专业组织和大学教师的共同努力下，董事会及其校长将课程、教学、专业设置、教师聘用和职称晋升、入学和学位授予标准、教师待遇和工作条件、教育资源管理等学术事务的立法权和决策权交给广大教师的代表——教师评议会，有效维护和保证了学术自由，使学术事务的决策不受短期管理和政策变更的影响。

（三）大学自治与外界适度参与

与欧洲高校相比，美国大学校长拥有更多的权力，当美国高校的规模日益增大且需要一个庞大的官僚机构来管理时，美国高校的行政管理体系设计确保了管理人员只对校长负责，而不是对教师专业组织或州政府负责。通过聘任管理人员，以校长为中心的行政管理体系有效维护了美国高校的自治。另一方面，以校外非学术人员为主体的董事会制度既为外界影响高校提供了途径和通道，又避免了外部对学校内部事务的直接干预。校长和教师对高校的发展负有不可推卸的责任，但大学校长可能过多地受制于一些更直接、更急迫的具体事务，教师可能更多地局限于特定的学科和专业，以校外人士为主体的董事会代表了社会的利益诉求，在高校与社会之间发挥“桥梁”和“缓冲器”的作用，使高校既不受外界的完全控制，也不受内部共同体成员的独自支配，持续积极应对社会的需要和变化。

参考文献：

[1]Cowley W. H. Presidents， Professors， and Trustees [M]. San Francisco， California： Jossey-Bass Inc. 1980： 17.

[2]和震. 美国大学自治制度的形成与发展[M]. 北京：北京师范大学出版社，2008：79.

[3]Minor J. Understanding Faculty Senates： Moving from Mystery to Models[J]. The Review of Higher Education， 2004， 27（3）： 343-363.

[4]Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching. The Control of the Campus： A Report on the Governance of Higher Education[R]. Princeton， NJ. 1982： 72.

[5]王绽蕊. 美国高校董事会制度：结构、功能与效率研究[M]. 北京：高等教育出版社，2010： 34.

[6]John W. N. The Nature of Trusteeship： The Role and Responsibilities of College and University Boards[M]. Washington D. C.， 1982：12-15.

[7]Bryan J. C. The American College President Study： Key Findings and Takeaways[EB/OL]. http：//www.acenet.edu/the-presidency/columns-and-features/Pages/The-American-College-President-Study.aspx， 2015-03-13.

[8]Diana C. Changing the Demographics of the Leadership Pipeline： One Woman， One State at a Time[EB/OL]. http：//www.twhe.org/wp-content/uploads/2013/04/Cordova-TWHE-April-2013.ppt， 2015-03-13.

[9]约翰·塞林. 美国高等教育史（第二版）[M]. 北京：北京大学出版社，2014： 30-31.

编辑 吕伊雯 校对 潘雅