黑龙江省国有农场深化体制改革的问题及建议

张宇梁

[摘 要] 自北大荒进行大规模开发以来，黑龙江省跟随着国家国有农场改制大潮，先后实行了家庭联产责任承包制，国有农场社会管理职能下放到县等措施，目前黑龙江垦区已经成为我国耕地规模最大、现代化程度最高、综合能力最强的商品粮基地。但在改革中也存在改革成本过高、利益分配不均、权力寻租盛行、治理结构混等问题。对此，应强化上层机制设计，加大改革投入力度，加快农场混合所有制经济建设，引入市场竞争机制，依法行政，加强法律监督。

[关键词] 黑龙江省；国有农场；体制改革；问题及建议

[中图分类号] F270 [文献标识码] B

一、黑龙江省国有农场发展现状及改革进程

（一）黑龙江省国有农场发展现状

黑龙江省国有农场是由黑龙江省农垦系统所管理，主要以粮食产品以及畜牧业产品为生产经营对象，生产资料归全民所有的国有农业经济组织。

1947年，为巩固解放区的根据地，并为前线提供牢固的后勤保障，中共派遣了大批部队与干部北上黑龙江地区，会同当地政府，创建了宁安、赵光等国有农场，成为了黑龙江省国有农场建设与发展的开端。20世纪50年代中后期，为支援北大荒建设，王震将军带领10万多转业官兵来到黑龙江省，开始了北大荒第一次大规模的开发与建设，并相继成立组建了东北农垦总局、黑龙江建设兵团和黑龙江省国营农场总局。1997年改称黑龙江省农垦总局，省内国有农场由其统一管理。

自1955年北大荒进行大规模开发以来，经过60多年的开发建设，黑龙江垦区已经成为我国耕地规模最大、现代化程度最高、综合生产能力最强的商品粮基地和粮食战略储备基地。到2014年黑龙江省垦区已累计生产粮食3283.4亿公斤，累计向国家交售商品粮2631.7亿公斤，目前粮食综合生产能力达到450亿斤，提供商品粮400亿斤，可保证1.2亿城镇人口一年的口粮供应，为国家粮食安全提供了重要的保障。

（二）黑龙江省国有农场改革进程

黑龙江省国有农场作为计划经济的产物，曾经为我国成立初期薄弱农业的振兴、全国人民的温饱问题与维护社会稳定做出了无可替代的巨大贡献。改革开放之前，各个农场完全遵循着国有企业的运行模式，有盈利上交国家，亏损由国家补贴。农场职工被分配在各个国有农场及下属生产队里，由农场统一发放工资。这种完全由国家控制的农业经济体不可避免地陷入计划经济固有的效率缺失的状态，造成生产力低下，人民生活水平提高幅度有限。

1978年改革开放以后，其他各省都先后实行了家庭联产责任承包制，黑龙江省垦区也在1983年尝试实行了小范围的家庭联产承包制，初步解决了农业生产效率低下的问题。但由于停止向农场职工发工资以及承包费用过高等问题，改革在黑龙江省并不是很顺畅，直到2002年土地承包制才在黑龙江垦区农场全部落实到户，基本实现了“四到户，两自理”，即通过承包租赁的方式把土地使用权明确到户、农机到户、核算到户、盈亏风险责任到户；家庭农场生产费和生活费全部自理。但是改革并不彻底，黑龙江省国有农场依然保留浓厚的计划经济色彩。

在这之后，黑龙江省也跟随着国家国有农场改制大潮，产生过几次改革方案，比如国有农场社会管理职能下放到县、农场划到国有控股公司中进行上市并实行内部政企分开、加快垦区司法、卫生、教育等改革与下放等措施，但是其社企不分，政府定位不明，国有农场管理缺陷等问题仍不能得到很好的解决。2000年到2014年间，公有和非公有经济结构从59.8%：40.2%变为60.1%：39.9%，其中第一产业的公有和非公有经济从75.5%：24.5%变为80.7%：19.3%，可以看出农场的所有制结构基本没有发生改变，改革的成效并没有在表面上凸显出来。

二、黑龙江省国有农场深化体制改革中存在的问题

（一）改革成本过高，利益分配不均

农业关系国家经济的命脉以及国有农场地位的特殊性与历史性，粮食的生产与销售一直由国家所控制，其体制上的控制也一直比较严格，因此与处于改革风口浪尖上的国有工业企业相比，国有农场在国企改革的整体体系中一直处于“后一批次”的队伍中，国家所给予的经济扶持与政策扶持都略显单薄，再加上国家政策所特有的时效性与间断性特点，（也就是过了政策刚颁布时的热潮，之后的配套跟进政策落实不到位，使得改革后劲不足，没有达到预期效果，从而改革没有了下文）所以体制改革一直没有在国有农场中顺利地开展。由于这种政策边缘化的缘故，黑龙江省国有农场改革所必需的投入也因此打了折扣，这就在国家财政支持方面加深了改革的困难。

而与此成为鲜明对比的是国有农场体制改革所需的巨大成本。在国有农场进行政企分离的过程中，弥补管理层利益受损、解决社企分离过程中员工待遇问题、安置农场职工以及解决其医疗卫生养老问题等，都需要投入极大的财政资金补贴。而实际上由于委托代理关系形成的信息不对称问题，使得改革投入资金在分配上出现极大的不公，下层职工的权益被忽视，农工的收入与福利待遇增长有限，改革成本基本上都落到了下层群众身上。

（二）权力寻租盛行，治理结构混乱

国有农场作为国有企业，其所有权归全体国民所有，农场管理者本质上是受全体国民委托代之管理农场的代理人，以获得劳动回报为目的，但由于存在代理风险，国有农场所有者有权对管理者进行监督，以防管理者利用信息不对称以及管理之便侵占和损害所有者的利益。由于国有农场地域性的特点，国家为降低管理成本，减少农场和政府之间的内耗，而赋予了国有农场政府职能，黑龙江省国有农场统一为农垦总局管理。因此黑龙江省农垦总局相当于一个小政府，并不在省政府的管辖之内。这种独立出来的政权机构缺乏有效的监督监管机制，导致权力寻租问题频频发生。国有农场内部治理结构同样混乱，其根源是权责不分和托管链太长，造成共同区域过大。

（三）改革动机不足，改革目标不明endprint

体制改革一般具有明确的目的性，改革的强烈动机促使不合理的体制进行自我完善与修复，或人为主观上进行彻底的翻新与改造。根据制度变迁理论的阐述，从深层次看，每一次制度的变革都与制度内部矛盾的激化息息相关，矛盾越是深刻越能诱发制度的变革。而从表面上来讲，制度变革的主要原因就是为了相对节约交易费用、减少交易成本与提高制度效益。因此简单来说，每一次改革的动机都与效率的高低和利益分配是否公平有关。因此效益越高的农场，改革进行的越是缓慢，矛盾越突出。

黑龙江垦区地处世界仅有的三大黑土带之一，全年光照充足水资源丰富，且很少遭遇自然灾害的侵袭，可以说黑龙江省发展农业有其得天独厚的区位优势和资源优势。黑龙江省国有农场凭借其自然优势，弥补了农场体制上的缺陷，即使体制再混乱、农民生产技术再落后，国有农场总体上却是盈利的，农户一般遇不到亏损的问题。下层农户没有收益上的困境，上层管理者没有财政上的压力，这样就导了致体制变革上动机的缺失，也就是人们在意识上缺乏进行改革的目标与激励。底层民众的改革诉求不积极，也就成为国家对黑龙江省国有农场体制改革的不重视的重要原因。

三、深化国有农场改革的建议

（一）强化上层机制设计，加大改革投入力度

体制改革需要花费巨大的经济成本与社会成本，单靠国有农场自身资金实力是无法完成体制改革重任的。国家对不同行业进行国企改革的重视程度不同，给予各地方的政策与资金投入也并不平等，是造成黑龙江省国有农场改革迟迟不往前推进的根本原因。这就要求国家应针对黑龙江省国有农场的突出问题，成立专门的改革小组，提供持续不间断的改革方案与意见，以强化政策的连续性和贯彻落实的可靠程度，并加大财政方面的支持力度，缓解国有农场各层面的改革阻力。

（二）加快农场混合所有制经济建设，引入市场竞争机制

计划经济色彩浓厚是黑龙江省国有农场发展进度缓慢的一大弊端，要想加快国企改革进度，必须引进更加自由开放的市场经济模式来调节计划经济陈旧落后的发展方式。但由于国家在考虑到粮食安全而不肯完全放开农场的自由竞争市场环境，所以需要加大混合所有制经济的发展力度，使国有农场全方位引进外来资本。这不仅能够有效的解决改革资金缺乏问题，而且有利于改变不合理的产权制度，为国有农场的发展注入新鲜血液。

（三）依法行政，加强法律监督

对于管理层的权力寻租问题，不仅是黑龙江省，而是整个国家，甚至在世界上都是一个棘手的难题。只有加强法律监督，提高人民的法律意识，才能提高官员寻租的成本，减少权力寻租发生的概率。只有在官员选拔上更加注重道德品质的因素，才能从根源上减少贪污腐败现象的发生。因此，依法治国、依法行政是加快黑龙江省国有农场国企改革的重要法律约束依据。

[参 考 文 献]

[1]唐正星.国有农场制度变迁[J].理论探讨，2009（10）：104-107

[2]李万奎.关于国有农场政企分开问题的思考[J].中国农垦，2011（1）：37-38

[3]李高峰，张襄棣.关于推进黑龙江省地方国有农场分离办社会职能改革的思考与探索[J].2014（3）：21-22

[责任编辑：刘玉梅]endprint