加快我国新型城镇化建设的对策研究

李刚

摘 要：建设新型城镇化是党在新的历史条件下，对我国城镇化建设规律高度把握基础上提出的新使命。受各方面因素的制约，目前我国城镇化的质量不能满足经济社会发展的要求。文章在总结我国城镇化建设的成绩和问题基础上，深入剖析制约新型城镇化建设的瓶颈，提出加快我国新型城镇化建设的相关对策。

关键词：新型城镇化 发展现状 制约因素 经验分析 对策建议

中图分类号：F292 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）12-066-03

当前，我国正处于推动城镇化转型，构建新型城镇化的重要机遇期。面对新常态下国内经济增长压力逐步加大，在调结构、促转型中寻找新的经济增长点显得越来越迫切。放眼未来，随着我国城镇化建设体制机制的逐步完善，新型城镇化必将成为推动我国经济社会健康平稳发展的新增长极。

一、背景及意义

1.背景。改革开放以来，我国城镇化的建设取得了不俗的成绩，城市面积和城镇化率都有了质的飞跃。2014年，城镇化率高达54.77%。但是，单纯数字上的成绩也带来了一系列的问题，以人为本的理念没有得到充分的体现，城镇化带来的红利未能完全惠及到社会大众，广大农民工不能充分享受到平等的公共服务。如果考虑户籍因素，当前我国实际城镇化率仅30%多。为促进我国城镇化健康、科学、可持续的发展，推进城镇化的提质增效，加快我国城镇化红利的释放，使城镇化成为经济社会转型的重要引擎，党的十八大提出“新型城镇化”的概念，随后的中央经济工作会议把加快新型城镇化建设作为重要任务，进行了具体的安排部署。目前，新型城镇化建设已经成为城镇化发展的必然趋势和根本要求，要加快走出一条集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

2.意义。城镇化是工业化发展到一定阶段的必然产物，是我国培育新的经济增长点的重要抓手，“十三五”乃至更长一段时期内，加快推进我国新型城镇化的建设对解决城乡二元结构，促进经济社会健康持续发展具有重要的现实意义和战略意义。

（1）城镇化的进程有着客观的规律性，是工业化和现代化发展的必然趋势。新常态下加快推进新型城镇化的建设，是拉动内需，培育新的经济增长点，保持经济中高速增长和调结构促转型的重要抓手。由于长期以来，我国城镇化发展比较落后，城市基础设施的投入欠账多，与工业化发展不协调，提供公共服务的能力和水平较低，难以满足社会需求。新型城镇化的推进必然会带来大量的基础设施投入，这恰恰就是经济增长的重要推动力。因此，新型城镇化建设有利于我国经济社会保持健康稳定的发展。

（2）新型城镇化建设是有效解决城乡二元结构的重要途径。当前，我国城乡居民收入间的差距仍然较大，广大农村地区的衣食住行条件依然较差，迫切需要城市的“先富”发挥更好的带动作用。随着新型城镇化建设的推进，城镇范围的逐步扩大，可以促进符合条件的广大农村地区在实现地域城镇化的同时，吸纳更多的农村富余劳动力实现市民化。

（3）新型城镇化是贯彻统筹发展理念的重要体现。长期以来，我国经济发展在很大程度上依赖工业化，未能实现新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化的有效融合。协调发展是十八届五中全会提出的五大发展理念之一，加快新型城镇化的建设，有利于实现四化的协调发展，相互促进。

二、相关概念

谋划新型城镇化建设的对策及建议，首先要正确把握城镇化和新型城镇化的概念，充分理解潜在的内涵和特征。

1.什么是城镇化。正确理解城镇化的概念，应该从城市化与城镇化的区别、城镇化的主要特点、城镇化水平的衡量标准三个方面来重点把握。

首先，城镇化包含的范围要比城市化更高。城镇化在涵盖城市化的基础上，重点突出了中心镇和中心城市，体现了更大的包容性，是社会主义制度下城乡统筹发展的内在要求。当前，城镇化的产生主要是因为在工业化的进程中，产生了大量的农业转移人口，这部分农业转移人口逐步实现市民化的过程，最终真正融入到城市的生产、生活中。其次，从字面意思理解，城镇化就是指城镇的形成和产生，就是农村人口转变为城镇人口，就是从事第一产业的人转向从事第二、第三产业，就是第一产业逐步萎缩，第二、第三产业逐步壮大，就是公共服务在城乡间逐步公平，就是以城市的先富逐步带动农村的共同富裕。最后，城镇化水平通常用城镇人口比重、建成区面积等来衡量。目前，我国城镇化水平虽然较高，但是人的城镇化较低，城镇化的实际水平依然偏低。

2.对新型城镇化的理解。新型城镇化是与传统城镇化相对应的，对新型城镇化概念的理解应该在“新”字上面重点把握。

（1）新型城镇化的提出。新型城镇化概念的提出是个漫长的探索过程，体现了对城镇化内涵认识的不断提升。历经了从城市化到城镇化再到新型城镇化的阶段，是对城市化和城镇化概念的继承和发展，是对中国特色国情的更高层次把握。

（2）新型城镇化的内涵。一是新型城镇化要体现以人为本的理念。与传统的城镇化不同，新型城镇化在注重城市规模扩张和城镇化率提高的基础上，更加注重城镇公共服务体系、文化建设等软实力上。不仅要促进农业人口向城镇转移，更要注重转以后的生产、生活环境。同时，确保农村土地的价值最大化，经济效益最大化。二是新型城镇化的建设要有足够的产业作为支撑。三次产业在不同的层面上，发挥着各自对城镇化的促进作用。第一产业是城镇化建设的基础，第二产业的大发展的直接产物便是是城镇化的快速建设，第三产业对城镇化建设起着积极的促进作用。现代农业的大发展，直接造就了大量的农村剩余劳动力，也就是所谓的农业转移人口。第二产业和服务业的繁荣发展，直接造就了大量的工作机会，使得农业转移人口得以在城市安身立业。三是新型城镇化必须更加注重提高自身质量。决不能一味追求高规模的城镇化，要在城市扩张的同时，最大限度地保护生态、保护环境，走资源节约型、生态友好型、绿色低碳型的城镇化发展道路，着力解决重点领域的民生问题，健全社会保障体系，改善人居环境，正确引导形成宽容、和谐的社会氛围，帮助广大农业转移人口形成市民的世界观、人生观、价值观，推动农业人口在城市快速提升自身素质，真真正正成为市民。四是新型城镇化的建设必须稳妥推进。城镇化的建设有着自身的特殊规律，是经济社会发展的必然产物和必要过程。因此，新型城镇化的建设要在认识规律、把握规律的基础上稳妥有序推进。五是新型城镇化必须彰显地域特色。要结合当地的不同自然风光、民俗风情、功能定位等特点，切实彰显本地特色，避免产生千篇一律的城镇化模式。

（3）新型城镇化的特点。与传统城镇化相比，新型城镇化在根本目的、基本要求、基础动力、重要任务、支撑条件、必备要素等方面有着新的特点。一是让更多的农村人口实现市民化，到城市生产、生活，享受城市化带来的各项红利，是新型城镇化建设的根本目的。二是科学规划、合理布局，集约高效发展是新型城镇化建设的基本要求。三是结合当地的资源禀赋、比较优势，发展高效的产业作为支撑，是新型城镇化建设的基础动力。四是解决城乡二元结构问题，推动基本公共服务均等化，逐步缩小城乡收入差距，是新型城镇化建设的重要任务。五是绿色、低碳、安全的生态环境，经济与生态的互利互赢是新型城镇化建设的支撑条件。六是浓厚的地域文化、个性化的城市建设是新型城镇化建设的必备要素。

三、我国城镇化发展的现状

改革开放以来，我国在总结国外城镇化建设经验教训的基础上，积极探索符合我国基本国情的城镇化建设道路，城镇化的建设取得了不俗的成绩。但是，新型城镇化的建设是一项系统工程，当前我国城镇化建设依然存在不少的问题，水平不高是最大的短板。

1.取得的成效。我国城镇化的推进过程与工业化的发展阶段紧密相关，总体来看，随着工业化的不断推进，城镇化的发展大致经历了三个阶段：新中国成立——改革开放——21世纪，取得了不俗的成绩。主要体现在以下几个方面：

（1）步伐越来越快。据国家统计数据显示，2014年我国城镇人口达到74915.5万人，城镇化率达到54.77%。城镇化的规模有了质的飞跃，比本世纪初提高了18.6个百分点，年均增长3%（见表1）。

（2）与工业化步伐逐步协调。城镇化的产生是工业化直接推动的产物，随着工业化的不断推进，会带动居民就业机会不断扩大、收入水平逐步提高，农村土地利用方式不断转变，进而推动农村地区不断城市化、广大农民不断市民化，直接推动城镇化率的不断提高。长期以来，我国城镇化的欠账较多，与工业化水平相比有些滞后。但是，随着我国工业化、城镇化良性互动机制的逐步形成，近年来，城镇化与工业化的步伐呈现逐步协调的趋势。

（3）开放型城镇体系逐步建立。近年来，我国加大开放型城镇体系建设力度，以区域协同发展的理念重点构建了京津冀、长三角、珠三角、环渤海等城市群，同时形成了东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。特别是近期加大京津冀地区的协同发展，必将成为引领我国区域协同发展的示范。

（4）人口流动愈发频繁。在城镇化建设的过程中，随着各种相关体制机制的不断完善，农业转移人口市民化的步伐越来越畅通，人口流动的规模和频率上升的劲头愈发强劲。特别是东部沿海城市成为我国吸纳流动人口的主要地区，推进了我国城镇化的总体进程。

（5）城镇人居环境日益改善。随着我国城镇化的不断推进，扩容提质对城市的发展显得愈发重要。主要表现在建成区的面积不断拓展，配套的各类市政设施逐步完善，城市的综合承载能力和服务水平显著提升，人居环境日益改善。2014年，我国设市城市数量达到653个，城市城区户籍人口3.86亿人，建成区面积达到4.98万平方公里（见表2）。

总之，当前我国城镇化的进程愈来愈快，城镇化的数量和质量都在不断提升。与国外同期水平相比，我国城镇化推进的速度占据绝对的优势，新型城镇化越来越成为新常态下我国经济转型提质的重要推动力。

2.存在的问题。虽然我国城镇化取得了不俗的成绩，但是，与国外相比、与当今社会的现实要求相比，质量不高依然是当前我国城镇化建设的突出短板，城镇化的转型提质已迫在眉睫。集中体现在以下几点：

（1）发展不均衡。大型、特大型城市发展速度远远高于中小城市，在大型基础设施、城市管理水平、公共服务水平、城市建设水平、城市辐射能力等方面都存在较大的差距。

（2）人的城镇化比较滞后。受城乡二元户籍制度、政府财力不足、农业转移人口自身素质不高等因素的制约，长期以来我国农业转移人口市民化渠道不畅通，大多数人虽然实现了地域上的城镇化，但户籍城镇化水平依然不高。

（3）城镇化的可持续能力不足。良性、健康、可持续的城镇化需要一定的产业体系来支撑，这恰恰是目前我国主要依靠资源粗放式利用的城镇化所欠缺的。

（4）总体上处于城镇化的初级阶段。东部地区城镇化发展水平高，中西部发展不足，总体尚处于城镇化的初级阶段。

（5）对文物、遗址破坏较大。一段时期内，部分城市为了盲目追求数量上的规模城镇化，往往在城市建设、城市扩张过程中缺乏对重要历史文物、历史遗址保护的考虑，造成了不可恢复的破坏。

四、新型城镇化建设的制约因素

全面分析、准确把握关键制约因素，是谋划促进新型城镇化建设对策及建议的前提。当前制约我国新型城镇化建设的因素众多，除了一些客观条件外，更多的是体制机制问题。

1.观念上的制约。我国是一个传统农业大国，这是不可回避的基本国情。长期以来，广大农村人口对农村土地有着独特的情怀，习惯于农村的生活、生产方式，对现有的生活状态比较满意，不远改变既有的生活模式。对现代都市的生活感到陌生和彷徨，甚至对城镇化和现代产业持排斥的心态，主观上缺乏市民化的积极性。另外，多数地方政府潜意识地认为城镇化就是城市在空间上的扩张和在硬件设施上的建设，导致大量的造城、拆城——再造城等运动盛极一时，披着城镇化的外衣，大肆开展城市建设。从某种程度上说，房地产市场的潜在泡沫是这一观念在实践层面的产物。

2.体制机制原因。体制机制问题是制约新型城镇化建设的最重要因素之一。首先，我国现有的城镇管理体制具有严格的行政等级色彩。在我国城镇化的进程中，市场的推动力很小，更多地是依靠政府的主导行为。地方政府间严格的行政等级造就了城镇发展体系的严重失衡。相比小城市而言，大城市有着更多的规划权、决策权，有着更多的土地、资金、人才等资源，在吸收外来务工人员方面有着更大的优势，而小城市更多的是执行权，直接导致城镇发展体系的严重失衡。

3.资源投入依赖。首先，城镇化的建设需要大量的基础设施投入、社会保障的投入、公共服务支出等，归根结底是资金的投入，是对政府财力的考验，是对政府融资能力的比拼，是对地方资本市场发展的验证。农业转移人口市民化需要“转出、留住、发展”三个环节的有效衔接。“转出环节”要求政府推进农业转移人口市民化不能以农民失地为代价，要求农村土地增值收益按比例分配，提高农业转移人口市民化的能力。“留住环节”需要政府提高公共服务供给能力和水平，提高社会保障能力和水平，要在更大程度上增加财政支出。“发展环节”要求政府通过各项政策措施提高农业转移人口综合素质，以便形成长期稳定的工作状态。其次，资源环境约束日益加大。长期以来，我国城市建设造成的资源环境欠账较多，并且新常态下的资源环境约束将会空前加大，新旧欠账叠加一起，导致新型城镇化建设的资源约束日益加大。

4.推进模式依赖制约。多年来的“城乡割裂、城乡二元”导致我国城镇化的建设在很大程度上是依靠廉价的土地、劳动力，和对生态环境的严重破坏，忽略了以人为本理念的贯彻。

从以上分析可以看出，新型城镇化建设的制约因素既有客观的，又有其他方面的原因。但最重要的原因是体制机制问题，只有突破体制机制障碍，才能在更大程度上实现新型城镇化的健康、协调、可持续发展。

五、国外相关经验分析

对世界主要国家城市化实现路径整理分析发现，对我国有以下几点启示。

1.第一产业是城市化发展的基础和前提。第一产业是国民经济和社会发展的重要基础，离开第一产业的大发展，城镇化就失去了依托。第一产业的基础作用体现在几个方面。一是，第一产业的产品是二、三产业从业人员生存的必须品，离开第一产业的繁荣发展，离开第一产业大量的剩余产品，难以支撑大规模的城市二、三产业人口扩张，城市的扩张更无从谈起。二是，第一产业的发展为作为城市化重要推动力的工业化提供必要的生产资料。三是，第一产业的集约高效发展，会造就大量的农业转移人口，而这部分人口恰恰是城市扩张中二、三产业从业人员的主要来源。最后，从第一产业中解放出来的土地资源是城镇化发展的最重要的载体。

由此可见，城镇化的快速推进必须以第一产业的大力发展为前提，离开第一产业的城镇化是扭曲的、不可持续的城镇化。这一点在发达国家城市化的进程中得到了很好的实践印证，他们在推动城市化之前，普遍实现了农业化的优先大发展。

2.第二产业的规模化、集群化发展，是城市化发展的必要支撑。发达国家的城市化历程很好地诠释了工业化程度的高低，以及由此体现的经济发展水平，直接决定了城市化水平的高低。不仅高度的工业化需要产业的集群发展，城市化也需要分工明晰的产业集群作为支撑。反过来，高度的城市化对工业化也起着重要的推动作用。离开了工业化，城市化便缺少了支撑，离开了城市化，工业化便缺乏了动力。

3.城市化需要以市场作为主导。高度的城市化需要高效率的生产要素流动，而市场恰恰是资源配置的最好手段。在市场化条件下，健全的激励机制会使生产要素以最快的速度从低效率的农村流向高效率的城市。城市化的推进必须以市场为主导，健全市场经济体制，这样的城市化才是最有效率的城市化。这一点在发达国家也得到检验，高度城市化的发达国家基本都是市场经济体制最成熟的国家。

4.要更好地发挥政府的宏观调控功能。在市场调节失灵的领域要发挥好政府的宏观调控功能，政府要确保对城镇化建设一盘棋的驾驭能力。在城市基础设施、就业教育医疗等公共服务领域加大投入力度，要对城镇化建设过程中的各类外部不经济行为加强管控，对外部经济行为要适当奖励。

5.城市化进程中还应注意统筹协调。城市化不仅包含大城市，中小城市和中心镇也是城市化的重要组成部分。人员过度向大城市集中的城市化，会带来很多的弊端，会给大城市带来一系列的压力和问题，更严重的还会带来生存环境恶化、社会治安恶化、地价居高不下等“城市病”。因此，城市化的推进中，必须统筹协调发展各类城市，强化中小城市、中心镇的作用，引导部分群体向其集中。

六、推进新型城镇化建设的对策及建议

新型城镇化的建设是一个漫长的过程，是一项复杂的系统工程，需要全社会的共同参与，需要全面深化改革来破除各类体制机制障碍。为加快我国新型城镇化建设步伐，提出以下几点建议。

1.要大力推动户籍制度改革，破除城乡二元户籍制度，减少农业转移人口市民化的障碍。坚持以人为本的理念，以最终实现人的城镇化为根本要求。适时解决符合条件的城镇务工人员的户籍问题，将其真正纳入城镇人口群体。加快城镇二、三产业的发展，为农业转移人口提供更多的就业机会。要大力发展第二产业，逐步形成高度的产业集聚集群，要重点提高第三产业吸纳就业的能力。要加大财政投入，提高公共服务供给的能力和水平，最大程度上满足农业转移人口的多样化需求，要避免农业转移人口返流乡村。

2.把中小城市和中心镇作为推进新型城镇化建设的重要抓手，切实发挥其在吸纳一般农业转移人口，缓解大城市压力的功能。当前，我国东部地区的新型城镇化建设水平已经达到一定的高度，各种承载能力已日益饱和，未来要重点发挥其辐射带动能力，加快产业的分工，能转移的要加快向中西部地区转移，形成中西部地区的新增长点。同时，要逐步放宽小城市的落户条件。

3.加快支撑产业的培育。要结合资源禀赋、产业基础、交通区位等优势，大力发展优势产业、特色产业，同时要合理规划，避免造成项目建设的重复浪费，切实提高产业的综合效益。要加大深化改革力度，对发展空间不足，产业落地困难的地区，要探索通过财税改革等方式，发展飞地经济，助推项目的落地实施。

4.加快城市群的建设，配套推进部分城市组团式发展。发挥中心城市和卫星城对城市群的辅助功能。中心城的建设要充分挖掘自身的比较优势，增强其吸引力。

5.切实提高城市的品质。要创新理念，高规格规划城市空间布局，高标准进行城市建设。要把生态文明理念引入到城市建设中，在交通、建筑等重点领域要强化节能减排的约束。城市地下管网规划要有前瞻性，强化中长期的服务功能。创新城市治理方式，充分发挥人民群众的主体地位。

参考文献：

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[4] 沈清基.论基于生态文明的新型城镇化[J].城市规划学刊，2013（01）

[5] 焦永利，叶裕民.基于哲学思考的可持续发展评价研究[J].东南学术，2013（02）

（作者单位：山西省发展和改革委员会宏观研究院 山西太原 030002）

（责编：李雪）