联合投送法规制度体系的构建

彭富兵，郭鹏飞，崔腾龙，朱颖亮

(1.军事交通学院 联合投送系，天津300161； 2.73031部队，江苏 无锡214064；3.军事交通学院 研究生管理大队，天津300161)



联合投送法规制度体系的构建

彭富兵1，郭鹏飞1，崔腾龙2，朱颖亮3

(1.军事交通学院 联合投送系，天津300161； 2.73031部队，江苏 无锡214064；3.军事交通学院 研究生管理大队，天津300161)

构建联合投送法规制度体系，是提升联合投送法制化规范化水平、提高部队投送能力的重要举措和根本保证。阐述联合投送法规制度体系构建的重要意义，梳理外军经验做法，分析我军相关法规制度建设现状与问题，从原则、架构、方法等方面提出体系构建的总体思路，并提出推进体系建设的对策措施。

联合投送；法规制度；体系构建

联合投送是指军队单位同时或梯次运用国家、总部和军兵种两种以上运输力量，将人员、装备物资快速运达任务地区的军事行动[1]。近年来，按照“能打仗、打胜仗”的总要求，着眼提高实战化训练水平，我军组织了大量的训练演练活动，联合投送成为部队跨区机动演习和国际联合军演的重要内容[2]。然而，作为规范和指导联合投送行动的联合投送法规制度相对落后，法规体系很不完善，难以满足日趋常态化的联合投送训练和行动需要。尤其是随着我军领导管理体制、联合作战指挥体制改革的不断深入，“军委管总、战区主战、军种主建”的格局逐步形成，联合投送组织实施的行为主体的关系发生调整变化，重新梳理现有相关法规制度，构建科学的法规制度体系势在必行。本文在把握联合投送法规制度体系构建的重要意义、梳理外军经验做法的基础上，通过分析我军建设现状与问题，提出构建思路和对策措施。

1　构建联合投送法规制度体系的重要意义

军无法不立，法治是强军的基石。加快构建联合投送法规制度体系，调整联合投送各行为主体关系，规范并指导部队联合投送行动，是贯彻中央军委依法治军要求、提升联合投送法制化水平的重要举措，是完成多样化军事行动联合投送任务、提高部队投送能力的根本保证。

1.1贯彻落实依法治军的重要体现

2015年，《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》印发全军，体现了依法治国方略在军事领域的具体运用。依法治军、从严治军作为强军之基的地位进一步夯实。习主席多次强调，要加强军队法规制度建设，提高国防和军队建设法治化水平。联合投送是信息化条件下联合作战部队机动的主要方式，是部队能打仗、打胜仗的基础支撑。其行为主体涉及陆、海、空、火箭军等多个军种及部队作战、后勤多个部门。加快构建联合投送法规制度体系，规范军队相关部门单位的行为关系，有利于提升军队法制意识，是贯彻党中央、中央军委依法治军要求的重要体现。

1.2提高联合投送法制化规范化水平的具体举措

联合投送行动包含多个环节、涉及多个部门，时限要求高、投送环境复杂，需要强有力的法规制度进行规范和保障。目前，我军联合投送专业性法规较多、综合性法规相对较少，现有法规实战化、操作性不高，在体系构建上更需要创新发展。加快构建联合投送法规制度体系，对于更好实现联合投送有法可依、有章可循，提高法制化规范化水平具有重要作用。

1.3为部队联合投送组织实施提供法理依据

部队投送，特别是铁、公、水、空单一方式的投送组织，经过多年的实践发展，形成了相对规范的组织流程和保障模式。但对于联合投送一体组织的程序方法，尤其是在方式分担、运力分配、衔接转运等环节上还缺乏成熟有效的规范，影响了联合投送整体效能。军队领导管理体制改革之后，联合投送组织实施中各行为主体关系更趋复杂。加快构建联合投送法规制度体系，调整并完善联合投送相关法规制度，能够为部队联合投送组织实施提供有力的法理依据。

2　外军投送法规制度体系建设的经验做法

美国、英国等世界发达国家军队在建设发展投送力量的同时，大力推进相关法规制度体系的建设，目前法规体系比较健全，层次性、完整性、针对性很强，并在投送实践中不断发展完善。基本实现了主体、内容和任务的全面覆盖，各法规条例之间关系顺畅、系统完整，且便于使用、兼顾发展，较好地保障了军队遂行各种投送任务需要。虽然美军等使用“兵力投送”“力量投送”的概念，但在法规的命名上，一般称“军事交通运输”或“国防运输”，军事交通运输法规实际上也是对其投送活动的规范。

2.1美军主要做法

美国采用的单行法模式，即国家没有统一的联合投送法典，只制定单项的法律、法令。美国既有《国家安全法》《战争权限法》等具有母法性质的基本法规，还有《商船法》《民航后备役条例》《海运法》《国家动员法》《海商法》《军事交通法》《民用运输动员法》以及《国防交通管理条令》《美军联合动员条令》《国防运输条例》等一系列法律法规。这些法规具有很好的灵活性和适应性，全面涵盖了美军投送活动的各个方面，能够有效地保证美军兵力投送的需要。

2.2英军主要做法

英国军事交通运输或投送法规的制定与其他西方国家不同，除《紧急全权国防法案》及《陆、海、空三军后备役动员法》以外，有关运输投送的法律规定均包含在各种民法、行政法、经济法之中。这些法规对执行单位的职责规定得很明确，有利于紧急状态下顺利地贯彻落实。如在《运输法》《民航法》《民航公司法》中均规定，在国家利益需要时，政府可以征用和租用民航飞机、民用商船和民用车辆。

2.3外军投送法规制度体系建设的特点

尽管世界上发达国家的联合投送(军事交通运输)法规体系的立法体例模式不同，但具有共同的特点：一是依据本国宪法及其相关条款，在法律权威性、强制性和约束性的基础上，注重法规制度的针对性和可操作性，强调与现代战争特点相适应；二是注重法规体系的完整性，涵盖部队投送的各个环节，既有专门的军事交通运输法律，也有其他法规中的运输投送条款，有立法机关制定的具有长期法律效力的基本法律，也有军政当局颁发的有关部队投送的各种法令、命令、决定、规定、条例和条令等。这些法律、法规、条例为平时和战时的部队联合投送提供了强有力的法规制度保障。

3　我军联合投送法规制度体系的现状及存在的问题

3.1建设现状

随着我国国家交通运输的发展以及运输投送的长期实践，运输投送法规制度逐步完善，初步形成了以《国防法》《国防动员法》等上位法为统领，以《中国人民解放军军事交通运输条例》《部队军事交通运输规定》《国防交通条例》《民用运力国防动员条例》等综合性法规为基础，以铁路、公路、水路、航空运输法规等行业法规为主体的运输投送法规制度体系。

3.2存在的问题

联合投送是信息化条件下联合作战运输投送保障的核心任务，是现代运输投送的核心职能。运输投送是部队联合投送的重要基础。运输投送相关法规制度，应该纳入联合投送法规制度体系之中。近几年，我国综合国力和国际地位的大幅跃升，国家利益全方位快速拓展，军队维护国家安全和发展利益的使命不断拓展。我军遂行抢险救灾、反恐维稳、国际维和、跨区机动演习任务明显增多，为了快速高效地将部队投送至任务地区，部队运输保障模式从单一方式向铁、公、水、空多种方式综合运用转变。运输投送相关法规制度呈现与联合投送不相适应的现象。联合投送法规制度体系面临着许多现实问题。

(1)单一投送方式规定较多，联合投送专项规定少。经过多年实践，我军铁路、公路、水路和航空单一方式投送的组织实施较为顺畅，相应的法规制度较为完善，但针对多种方式综合运用的联合投送专门性法规制度很少，目前只有《军队联合投送训练规定》颁布实施。涉及联合投送的相关规定大多分散于不同法规制度中，且相互独立，缺乏联系，影响了联合投送组织筹划效能发挥，难以保证联合投送组织管理机制高效运行，无法满足部队联合投送的现实需求。

(2)现行法规制度大多规范平时工作，缺少战时规定。联合投送是战时交通运输工作的重要内容，具有作战和保障的双重属性，实战化要求高。战时，联合投送时限要求更高，投送环境复杂，组织实施难度很大，更加需要用法律法规的形式对其内容、程序与方法进行严格规范。现行的法规制度内容大多涉及平时投送保障的组织实施工作，对战时部队联合投送缺乏规范。

(3)现行法规制度的规范方式缺乏适用性。联合投送法规制度具有法规强制性和理论指导性双重属性，既有规范行为、明确关系的强制作用，也有揭示规律、指导行动的理论作用。现行的法规制度重强制性内容规范、轻理论指导性内容规范，只规范“是什么”“怎么做”，不讲“为什么”，造成了“法不论理”的现象，导致对联合投送实践中的一些重要问题规范不深、不透、不完整，影响了法规制度的操作性和实用性。

4　构建联合投送法规制度体系的基本思路

以新形势下军事战略方针为指导，紧贴战争形态和作战方式演变，着眼依法治军、从严治军的要求，与军队领导管理体制、联合作战指挥体制改革相适应，聚焦保障打赢的目标任务，紧跟我军联合投送能力建设发展，借鉴外军的经验做法，瞄准需求、科学设计，构建全面覆盖、系统配套、科学有效、兼顾发展的，具有中国特色的联合投送法规制度体系。

4.1体系构建的原则

(1)全面覆盖。确保各级各类部队和有关单位部门遂行联合投送任务时，能够有法可依、有章可循，是构建联合投送法规制度体系的基本目的。体系总体上应实现主体、内容、任务“三个全覆盖”[3]。即：根据国防和军队改革调整情况，覆盖各级各类部队、各专业系统和单位部门；根据联合投送组织实施过程，覆盖投送职责、方案计划、组织筹划、准备实施、科研训练、考核评估等环节内容；根据军事任务拓展需要，覆盖战争和非战争军事行动部队联合投送任务。

(2)系统配套。完善的联合投送法规制度体系，应做到逻辑严谨、关系顺畅、种类齐全、系统完整。上位法规、下位法规关系明确，同位法规之间衔接紧密，各法规制度主体明确、内容切割清晰、避免交叉重复。

(3)科学有效。科学有效是法规制度得以落实的根本保证。从使用的角度看，联合投送法规制度的规范主体要明确，对同一主体、同类行动的规范应相对集中，力避交叉规范、重复规范和分散规范。在满足需要的前提下，尽量减少法规制度的数量。

(4)兼顾发展。有效性是法规制度的生命。联合投送法规制度体系要保持开放性，要充分考虑法规制度对投送任务环境变化、投送力量发展和体制机制调整等的适应性，各法规制度保持相对独立，能够随时补充完善和滚动修改，增强联合投送法规制度体系的时效性。

4.2体系的基本架构

联合投送法规是军事法规体系的有机组成部分，属军事法的一个重要法律门类。根据适用范围和效力的不同，按照军事立法体制和国家立法权限与效力层次，可以划分为法律、法规、行政规章、技术标准4个层次，以及综合、运输投送、交通战备、车船勤务、科研训练5个类别。联合投送法规横向和纵向的相互联系、有机结合，形成了联合投送法规制度体系的总体结构。当前，国防和军队改革正在有序推进，本文重点阐述按层次划分的联合投送法规制度体系的架构。

(1)联合投送法律。涉及联合投送方面的法律目前主要包括《国防法》《国防动员法》等，运输投送相关的专门法律《国防交通法》已上报全国人大常委会，有望2016年颁布施行。

(2)联合投送法规。法规是国务院和中央军委制定的规范性文件。现行的相关法规包括《国防交通条例》《民用运力国防动员条例》等。联合投送作为军队行动的重要组成部分，应由国务院、中央军委制定《军队联合投送纲要》或《军队联合投送规定》。同时应在《联合战役纲要》《联合战役后勤纲要》等法规中体现联合投送的内容。

(3)联合投送行政规章。行政规章是由国务院各部委和军委机关制定的规范性管理文件，既包括国务院各部委与军委机关制定的规章，也包括军委相关机关联合制定的规章。目前联合投送相关的法规制度大部分属于这一层级，联合投送规章是联合投送法规制度体系的主要组成部分。包括综合性行政规章和铁路、公路、水路、航空等行业性行政规章。如，《军队联合投送训练规定》《部队军事交通运输规定》等属于综合性行政规章，《铁路军事运输管理办法》《水路军事运输计划管理规定》等属于行业性行政规章。现有的铁、公、水、空各行业运输法规体现联合投送特点要求不足，需要补充完善。

(4)联合投送技术标准。技术标准是法规制度一种特殊表现形式，主要是指运输投送相关的国家军用标准。现行的标准一般是由原总后勤部组织制定、批准和发布的。现有的铁、公、水、空相关技术标准仍然具有约束性质，但还需要更多的相关技术标准来对联合投送行动、尤其是衔接转运过程中涉及的技术问题进行强制规范。

4.3体系构建的方法

联合投送法规制度体系建设，基本目标是形成一套健全完善、能够有效调整规范联合投送行为的法规制度体系，提高联合投送效率和能力水平。要根据实际，灵活采取各种办法举措，坚持继承与创新相结合，根据立法工作实际，既要有效继承已有法规制度的相关成果，又要根据现实需求和发展变化，灵活采取融入、构建、修改、补充完善等多种形式，促进联合投送法规制度体系的形成与完善。一是整合现有法规制度，吸收借鉴合理规定；二是将联合投送规定相关内容有机融入作战法规、后勤法规之中；三是制定形成联合投送专门性法规制度，填补空白内容；四是修订现有运输投送法规相关条款规定，增补完善联合投送法规制度，使其更好地体现联合投送的特点要求。

5　推进联合投送法规制度体系建设的对策举措

联合投送具有军民融合、平战结合、三军联合、陆水空综合等特征，涉及部门多、领域广、专业复杂。联合投送法规制度体系建设是一项复杂系统工程，需要采取积极有效的措施，强力推进。

5.1加强统筹规划，确保法规制度体系建设稳步推进

联合投送法规制度体系建设是一项综合性、整体性很强的工作，必须做好顶层设计，统筹把握建设规划、立法基础、体系结构等问题。加强立法规划论证，科学确立立法目标、内容和途径，增加规划的可行性、科学性和权威性，确保联合投送法规制度体系建设稳步推进。

5.2强化组织领导，确保法规制度体系建设持续用力

联合投送法规制度体系建设既是一项长期性、基础性工作，也具有较强的政治性、专业性和技术性。当前，我军联合投送法规制度体系还不健全，建设任务十分艰巨，立法工作需要协调各种利益关系，难度较大，需要加强组织领导，建立专门的权威的立法机构，有效聚合各方面力量，持续用力推进联合投送法规制度体系建设。

5.3严把立法质量，确保法规制度体系建设科学规范

立法质量是法规制度科学性、有效性的重要支撑和强力保证。联合投送法规制度体系建设，要严格遵守国家、军队不同层次，铁、公、水、空不同方式的法规制定技术要求，突出“军法”特点和规律，同时加强立法监督，明确监督内容、程序、标准和要求，消除有争议、有分歧的法规条文，确保联合投送法规制度体系建设科学规范。

6　结　语

构建联合投送法规制度体系，是提升联合投送法制化规范化水平、提高部队投送能力的重要举措和根本保证。随着我军领导管理体制、联合作战指挥体制改革的深入，原有法规的适应性问题、新的法规缺失问题等日益突出，重新梳理、修改完善联合投送法规制度，构建科学有效的法规制度体系是一项紧迫的现实任务。本文对体系构建的思路方法作了初步探讨，下一步应以制定《联合投送纲要》为重点，以修订现有法规规范为辅助，同步推动联合投送法规制度体系建设。

[1]总参谋部,总政治部,总后勤部,总装备部.军队联合投送训练规定[A].北京:总参谋部,2014.

[2]陈兆仁,崔腾龙.联合投送核心理念与理论创新[J].军事交通学院学报,2015,17(7):3.

[3]刘仁献.加强我军新一代作战条令体系的创新[J].军事学术,2015(2):18.

(编辑：张峰)

Construction of Joint Projection Laws and Regulations System

PENG Fubing1, GUO Pengfei1, CUI Tenglong2, ZHU Yingliang3

(1.Joint Projection Department, Military Transportation University, Tianjin 300161, China; 2.Unit 73031, Wuxi 214064, China; 3.Postgraduate Training Brigade, Military Transportation University, Tianjin 300161, China)

Laws and regulations system is very important for the joint projection of our army. Constructing such a system not only helps to build a strong army, but also improves the joint projection efficiency and capability of our army. In this paper, the significance of constructing such a system is emphasized and the experience and practice of the other countries are introduced. Then, with an analysis of the status and problems of our army in this field, it is suggested that certain principles should be followed and certain measures should be taken to promote the construction.

joint projection; laws and regulations; system construction

2016-03-13；

2016-05-19.

全军军事交通运输工作研究项目(BJJ15L008).

彭富兵(1982—)，男，博士，讲师.

10.16807/j.cnki.12-1372/e.2016.08.001

E234

A

1674-2192(2016)08- 0001- 05

● 战略投送Strategic Projection