中国化石能源补贴改革与可持续发展文献综述

王鹤橦

摘 要：在新一轮能源革命的背景下，构建低碳经济，实现经济、环境和社会的可持续发展是总体目标，而原有的化石能源补贴政策在能源消费、能源供给和能源技术创新等方面都产生了不利的影响，甚至与补贴的初衷相违背，因此亟需进行改革。为此，从可持续发展的内涵出发，从经济、环境和社会三个角度，梳理了化石能源补贴改革的影响，为选择改革的方向、力度等做出参考。

关键词：化石能源补贴；可持续发展；能源革命

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2015）25-0232-03

1 引言

化石能源补贴是目前我国能源补贴的主要形式。能源补贴，主要针对能源部门，旨在降低能源生产的成本，一般表现为提高能源生产者获得的价格，降低消费者购买价格以及对投资者的补贴。能源补贴的初衷是弥补由于能源外部性导致的市场失灵，在国际竞争中保护国内企业，避免潜在的失业，为能源贫困人群提供更多的现代能源服务。

然而，对化石能源的补贴，通常会导致不合理的能源消费和单一的能源供应体系，造成能源过度消费和二氧化碳等污染气体的排放增加。现有能源低价政策使能源消费越多则得到补贴越多，导致能源低效使用，甚至能源浪费。化石能源补贴会将社会推向消费和生产的无效路径，产生路径依赖。一方面是对化石能源本身的依赖，另一方面，会阻碍能源技术创新和产业的升级。

在2014年11月9日的亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上，习近平主席将“能源革命”列为全球四大新一轮革命之一。能源革命最重要的是“推动能源体制革命，还原能源商品属性。”究其内涵，能源革命要求首先推动能源消费革命，抑制不合理能源消费，坚决控制能源消费总量；其次推广能源供给革命，简历多元供应体系，着力发展非煤能源；再次推动能源技术革命，带动产业升级，以绿色低碳为方向，推动技术创新、产业创新、商业模式创新；最后推动能源体制革命，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系。

在能源革命的大背景下，有必要对化石能源补贴进行改革。改革的主要挑战在于提供现代能源服务的同时，还要应对气候变化，同时不能过多损害人民福利。因此，能源补贴改革应围绕可持续发展的三个方面：确保经济增长、减少环境污染和保障人民福利水平。

2 化石能源补贴改革对经济的影响

2.1 化石能源补贴改革对GDP和就业的影响

化石能源补贴改革的一个重要前提是，确保其对宏观经济的影响控制在可接受的范围内。那么如果取消现有的化石能源补贴，对宏观经济的影响会有多大呢？由于能源补贴的直接效应是保护国内企业，避免潜在的失业，因此在目前学者的研究中主要考察的也是取消化石能源补贴对GDP和失业的影响。

现有研究的总体结果都表明，削减能源补贴会对宏观经济指标均是负面影响。Liu和Li（2011）构建可计算一般均衡模型对中国不同情形下的能源补贴改革进行模拟，结果表明取消煤炭和原油补贴能够改善能源消费结构，但是经济和社会指标会受到负面影响。

Lin和Jiang（2011）估计2007年中国化石能源消费补贴总量为3567.3亿元，占2007年GDP的143%。如果直接取消能源补贴，由于能源价格的提高，福利水平、GDP和就业分别减少2.03%、1.56%和1.41%；如果取消的能源补贴的35%被重新分配在农业、服务业、轻工业这三种能源强度较低的产业，则福利水平、GDP和就业分别增加0.16%、0.37%和053%；如果取消的能源补贴的50%被重新分配，福利水平、GDP和就业分别增加1.52%、1.74%和2.07%。

严静，张群洪（2014）构建了基于灰色预测模型的中国可再生能源电价补贴模型，并对2009年增加可再生能源投入的影响进行了模拟测算。当新增投入为下限时，单位GDP能耗将降低0.156%，二氧化碳和二氧化硫的排放将分别减少0.108%和0.028%；当新增投入为上限时GDP和就业将分别增长0.089%和0068%，单位GDP能耗将降低0.217%；二氧化碳和二氧化硫的排放将分别减少0.147%和0.044%。

考虑到能源外部性的重要性，姚昕、蒋竺均等（2011）在考虑了能源使用的外部成本的情况下，对2007年中国的化石能源及电力的补贴规模进行了估计，并通过构建中国能源环境可计算一般均衡模型模拟取消能源补贴的宏观经济影响。估计结果表明2007年中国化石能源消费补贴为11246.8亿元，占当年GDP的4.51%。取消能源补贴将减少能源消费245.7百万吨标准煤，约占2007年一次能源消费总量的925%。可以看出，不考虑外部成本会导致补贴数量及其宏观影响的低估。作者在研究中进一步估计了在能够完全弥补发电成本的情况下2007年清洁能源发电所需的补贴规模，发现2007年中国对清洁能源的补贴远不能满足其发电成本。他们提出将部分取消化石燃料节省的资金投入到清洁能源部门，并进行了模拟。结果表明：增加清洁能源投入对宏观经济有显著的正作用，而且投入越多，正的影响越大。当新增投入为下限时，GDP和就业将分别增长0.034%和0.026%，单位GDP能耗将降低0.75%；当新增投入为上限时，即进一步增加清洁能源的投入，GDP和就业分别增长0046%和0.023%。

目前可再生能源的发展对经济发展的带动已见成效。以风电行业为例，2006年，有100亿人民币投资在风电行业，风电装机容量上升了76%。2007年，投资金额上升到240亿人民币，并同时推动了相关制造产业的发展。为了在2020年实现3000万千瓦的风电装机容量的目标，预计将需要总投资290十亿人民币。这将带动相关产业的产值达到3200亿人民币，并创造200万个就业岗位（Hui-ru Zhao，Sen Guo etc，2014）。将取消化石燃料节省的资金转移到可再生能源部门进行投资是具有明显的经济效益的。

2.2 化石能源补贴改革促进能源结构升级

能源补贴的改革不仅对宏观经济总量指标产生直接的影响，而且能够带动产业创新和升级，尤其是能源供应方式的多样化。

从理论上讲，经济的快速增长将会推高石油进口量，这将导致石油进口的不断上升的增长比率。然而，根据测算（Hui-ru Zhao&Sen Guo etc，2014；Jianfei Shen & Chen Luo，2015），2006-2011年石油进口的增长比率几乎是恒定的。石油在中国能源结构中的比重从2005年开始，一路从20.9%下行至2009年的177%，并将这一比率基本保持至2012年。煤炭虽然仍是中国主要的能源，但在新增发电量中的比例却在下降，从2009-2012年的61%，下降到2013年的42%。国家对新能源产业的大力扶持正是始于2005年《可再生能源法》的颁布。在随后的这些年中，每年都有大量针对的可再生能源的补贴。因此，上述能源结构的改善的一个主要原因是迅速的可再生能源发电的发展推动了中国能源结构的升级，某些传统发电被可再生能源发电所取代。另外，受补贴政策的激励而得以发展的可再生能源电力在增加能源供应方式的多样性的同时，也有效地保障了中国能源安全。

张徐东，刘洋等（2012）的研究表明：在能源补贴政策发生变化后，可再生能源微电网分布式发电技术投资结构也将发生变化。作者根据经济、技术及环境指标运用多层次决策（MADM）法对能源补贴减少前后的微电网分布式发电技术的效益和成本进行了计算，并与化石能源投资成本进行了对比。分析结果表明，削减化石能源补贴促使投资者减少常规发电技术的投资比重，增加微电网分布式发电技术的投资份额。对提高投资效益、降低投资成本具有关键性作用，对增加社会效益及环境效益具有重要意义。

在我国的版图上，存在着一片地域广阔的西部偏远地区，由于这些西部省份在可再生能源储量丰富，因此，如果政府能够进一步提高对其补贴的力度，新能源产业的发展将成为其新的经济增长支柱。以甘肃为例，可再生能源产业是其促进经济发展的“五大支柱产业”之一。2013年甘肃的可再生能源占比已经达到了30.2%，2006-2013年累计请简要投资额为30.6十亿美元。在2014年彭博新能源财经发布的《清洁能源新视野研究报告》中，甘肃位列中国省份排名的第二位，在清洁能源相关的就业和投资得分上表现突出。可以看出，能源补贴的改革不仅能够带动这些地区的能源供应结构升级，从而带动全国范围内的能源结构升级，还能够创造新的经济增长点，带动偏远地区的总体经济发展，提供大量就业，是对西部大开发战略的重要实践（Climatescope 2014 Focus Asia，2013）。

3 化石能源补贴改革对环境的影响

削减能源补贴被认为是降低能源强度和能源相关排放的最有效的方法。

在Lin和Jiang（2011）的研究中，以估算的2007年补贴规模进行模拟，如果能源补贴完全取消，能够节约的能源消费和减少的二氧化碳排放分别达到65.07百万吨和172.3百万吨标准煤，能源强度下降3.56%。从而得出减少或取消能源补贴能够显著减少能源消耗，并对减排做出重要贡献。同时，如果取消的能源补贴的35%被重新分配在能源强度较低的产业，则能源强度仍然会降低，幅度为2.79%；如果取消的能源补贴的50%被重新分配，能源强度的降幅为1.95%。从上述变化可以看出，如果将化石能源部门节约的补贴在分配给一些其他的特定部门，对宏观经济将有提振作用，但会损害降低能源强度的政策效果。因此，削减的补贴的再分配目标也需要进一步的研究。

姚昕、蒋竺均（2011）等的研究表明：按照2007年的情形，增加清洁能源投入对排放的影响为负，也就是说将减少对环境的污染。当新增投入为下限时，二氧化碳和二氧化硫的排放将分别减少0.055%和0017%；当新增投入为上限时，即进一步增加清洁能源的投入，二氧化碳和二氧化硫的排放将分别减少0076%和0.023%。

Ke Li & Boqiang Lin（2015）估计了中国22部门2006-2010年期间的补贴规模，对不同行业和能源类型分析取消补贴对能源消耗和二氧化碳排放的影响。结果表明，削减能源补贴将使能源消耗和排放量分别减少3.77%和2.85%，但各部门效果各不相同。交通运输、仓储和邮政业、电力、供气和供水业比其他行业更容易受削减能源补贴的影响。从能源类型上来看，燃料油和天然气对补贴最敏感，在这些燃料类型上取消补贴可能会显着降低二氧化碳排放量。更重要的是，作者认为化石燃料补贴的存在导致了过度能量消耗和CO2排放。化石燃料补贴被认为是导致能源“反弹效应”的一个重要因素。研究表明，化石能源补贴会使由技术进步带来的节能减排被抵消。作者在文中指出，取消化石燃料补贴将使能源价格回归到对成本的反应，也就是说还原能源的商品属性，这将削弱反弹的影响，有助于通过能源体系创新达到节能减排的目的。

2006-2011年，中国的可再生能源发电提供电力供应约204.77十亿千瓦时，降低污染物CO2、SO2、NOx、CO、TSP、灰尘和残渣排放分别为98250053、270916、271776、14836、7310、8062976和3074682吨。这些污染物减排的环境收益分别为12772.51、162550、2174.21、14.84、16.08、967.56和307.47百万人民币。在这六年间，可再生能源发电引致的污染物减排带来的环境收益总额达17.88十亿人民币（Hui-ru Zhao，Sen Guo etc，2014）。

实际上，虽然现有的可再生能源补贴政策扩大了可再生能源发电的规模，尤其是风力发电和太阳能发电，然而，可再生能源的补贴始终面临着严重的资金短缺。以风电为首的可再生能源发电自2006年以来得到了快速的发展，但目前补贴和激励政策机制，如省内的上网电价，仍然是激励风电未来发展的关键。运用整合的可再生能源发电规划（IRPP）模型，对福建省重点风电规划的执行进行案例研究。如果风电上网电价为0.61元/千瓦时，发电可达到约3.7亿千瓦时，补贴总额将约为26亿元（含已支付的现有项目的补贴）。2010年，我国额外征收了100亿美元的关税，但仅能满足70%的补贴需求。在2011年，资金缺口达到了100亿美元。在2012年，资金缺口超过200亿美元。预计2015年补贴资金将超过1000亿美元。另根据2013年9月10日公布的最新政策，估计2015年将有约900亿美元的额外关税，但这要以可再生能源电价附加费提高0.015元/千瓦时为前提。（Jianfei Shen，Chen Luo，2015）

4 化石能源补贴改革对社会的影响

4.1 化石能源补贴改革对居民生活的影响

根据李虹（2011）的研究，化石能源补贴改革对居民生活的影响主要表现在两个方面：一方面是能源产品本身价格的上涨。如果取消煤炭消费补贴，对农村居民的生活成本的影响会高于城镇居民，因为煤炭消费在农村生活能源消费总量中的占比较大，约为363%（程胜，2009）。而对于燃气和电力来说，由于是居民日常生活的重要能源，因此取消其补贴将会对城乡居民生活带来难以忽视的影响，且这种影响由于居民所处城乡不同、收入水平不同而有所差异，尤其对低收入阶层影响较大。取消燃气和电力补贴后，能源价格上涨的联动效应导致10组居民的食品、居住、交通等各项家庭支出都有所增加，以城镇困难家庭与农村低收入家庭为例，这种间接影响导致家庭总支出分别增加2.08%和1.93%。另一方面，化石能源补贴改革同时还会引发一些内涵能源产品价格上涨，例如对日用品、交通、住宅价格的影响。这种间接的影响对生活成本的增加比直接成本的增加的影响会更大。

根据世界银行的研究，取消能源补贴对各个国家不同群体收入水平的影响不同，最低收入群体受到改革的影响比最高收入群体更大。由于上述化石能源补贴改革对居民生活的影响，在实施该项改革时，可考虑配合实施一些配套措施，以减轻改革的负面影响，如增加对贫困家庭的现金转移支付，以及间接转让，包括费用减免，以帮助维持家庭获得医疗、教育等基本服务。同时，削减能源补贴获得的资金可用于补偿购买家庭的电力减少，并减少因补贴改革的负面影响。如果增加改革的透明度，也将有助于得到广泛的公众支持。此外，如果在广泛的社会改革的同步进行，如建立社会保障体系补贴，改革更可能被接受（Zhujun Jiang&Jijun Tan，2013）。

另外，根据机构的预测和判断，化石能源补贴改革在短期将会增加城乡居民的生活成本，但从长期来看将从整体上提高城乡居民的福利水平。一方面，化石能源补贴改革将促进能源使用效率提高，有利于经济增长。另一方面是对改善环境。OECD（2010）的一项研究表明，取消单边化石能源补贴后，由于资源分配的有效性提高，大多数国家的实际收入都会增加。

我们还应该考虑到，如果将削减的化石能源补贴用于可再生能源项目，支持其在农村和边远地区的发展，将会改变这些地区的能源消费方式，甚至生活方式。

4.2 化石能源补贴改革对居民收入分配的影响

我国的居民电力补贴存在严重的分配不均，占总人口22%的低收入群体仅获得了10.1%的居民电力补贴，而占人口总数27%的高收入居民却获得了45%的补贴（林伯强等，2009）。对于中国这样一个居民平均收入水平偏低、贫富差距日益扩大、社会结构相对复杂的发展中国家而言，这种“富人搭便车”的现象势必会威胁到整个社会经济的可持续发展。

我国不同收入居民的能源消费水平和结构不同，且符合能源阶梯理论。取消能源补贴对居民收入分配的综合影响，不同种类能源补贴改革对居民消费的影响差异很大。第一，不同种类燃料的收入分配影响不同。取消交通燃料补贴的累进性很强，取消煤炭补贴接近中性，而取消电力补贴则是累退的。第二，不同种类燃料的影响程度不同，取消成品油补贴对居民消费的影响最大。第三，补贴改革对居民的间接影响大于直接影响。这就使得制定合理的补贴改革机制显得尤为关键。提高补贴的针对性，才能有利于改善收入分配的不公和效率（蒋竺均，邵帅，2013）。

李虹，谢明华（2010）则关注化石能源补贴改革对城镇居民生活影响的区域差异性，从气候条件、能耗水平和地区收入水平等角度分析改革对不同地区城镇居民生活产生的影响。随着居民收入水平的提高，改革对各地区高收入阶层居民生活的直接影响趋向于收敛；最低收入阶层受到的直接影响最大，随着收入水平的提高，直接影响逐渐减弱。在分区域的研究中得出以下结论：不同地区居民受到的间接影响差异性较大；同一地区不同收入阶层中，各地区的最低收入阶层受到的间接影响最大；居民受到的间接影响比直接影响大，前者大约是后者的1.20—4.42倍。居民消费性支出结构是间接影响大小的主要因素。居民消费性支出结构对间接影响的平均贡献率约为87.92%—9333%，地区收入水平对间接影响的平均贡献率约为6.67%—12.08%。不同地区比较而言，地区收入水平越高则收入因素在间接影响中的平均贡献率越高，同时，居民消费性支出结构的平均贡献率相应地较低。

5 结语

随着能源供需矛盾突出，环境恶化加剧，只有改善以往对化石能源使用的低效激励，建立以可持续发展为目标的能源补贴机制，才能在新一轮能源革命中获取先机。化石能源补贴改革势在必行。逐步取消化石能源补贴的过程是逐步改变低效能源消费方式、促进能源产业升级的过程。在这个过程中可以配合对可再生能源补贴的转移，尽可能地降低取消补贴对经济、社会和环境的不利影响。