农垦团场单位体制及其公共产品供给途径分析

韦统义，宋　瀛，梁军疆

(1.西安电子科技大学 人文学院 西安 710071 ; 2.中国人民大学 马克思主义学院 北京100872 ;

3.新疆人力资源学院 乌鲁木齐 830000)



农垦团场单位体制及其公共产品供给途径分析

韦统义1，2，宋瀛1，梁军疆3

(1.西安电子科技大学 人文学院 西安 710071 ; 2.中国人民大学 马克思主义学院 北京100872 ;

3.新疆人力资源学院 乌鲁木齐 830000)

摘要：新疆生产建设兵团是以屯垦戍边为基本职能的经济社会组织，上政下企是其基本组织结构，农垦团场是兵团下属的基层企业单位。基于计划经济的背景和当时特殊的历史背景，农垦团场形成了单位制公共产品供给体制。在国家公共产品供给非单位化的改革中，农垦团场公共产品供给体制具有“逆非单位化”倾向，造成农垦团场社会成本沉重，企业经营失范。农垦团场公共产品供给体制创新路径必须明确政府责任、“单位制”历史路径以及“非单位化”的市场化改革原则，构建以政府公共财政为主体、农垦团场经营剩余为补充、市场化供给(特别是借鉴PPP供给模式)相结合的“三轨制”的供给路径。

关键词：农垦团场；公共产品；单位制；体制创新

新疆生产建设兵团(以下简称兵团)是以屯垦戍边(具有公共安全产品属性)为基本职能的经济社会组织,其中作为兵团三级组织的基层单位,农垦团场则是具有准政府性质的企业。因而,以兵团农垦团场(以下简称农垦团场)为研究对象的研究必须明确其立论基础“农垦团场是企业”,不同于我国内地农村;它是我国计划经济时期形成的具有显著地方特色和功能目标的企业组织,具有鲜明的地域性。

进入21新世纪,我国农村改革的力度不断加大,其中最为突出的战略举措就是明确了农村公共产品供给的责任主体是国家,要实现全社会公共服务均等化的目标。党的十八大再次明确要求要完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,提升基本公共服务水平均等化程度。与我国内地农村公共产品供给责任主体不断完善和服务水平不断提升相比较,兵团农垦团场公共产品尚存在供给责任主体不到位、公共服务均等化差异度明显加大以及处在基本公共产品服务满足的低水平阶段[1],严重地制约着兵团农垦团场可持续发展。而祖国西部边疆的历史和现实均昭示着:一个具有竞争力的可持续发展的兵团对于祖国统一和边疆安宁,无论过去、现在还是将来都具有国家战略意义。

一、相关研究文献简析

与前几年对内地农村公共服务均等化研究的热络相比,目前相关农垦团场公共服务均等化的学术文献仅有3篇,分别是吴春贤的《兵团公共产品供给模式研究》[2]、谢婷婷、王纤纤的《现行制度下兵团公共产品供给状况的调查分析——基于117 份调查问卷》[3]和谢婷婷的专著《新时期公共产品供给制度的改革与创新研究——以特殊体制下新疆生产建设兵团为例》[1]。三篇文献共同的价值在于提出了农垦团场既有公共产品供给体制的现有模式以及存在的问题,但缺乏较为系统的学理分析,特别是不能从兵团的组织属性和公共产品供给体制(单位制供给)形成的相关维度、从国家公共产品供给“非单位化”的市场化改革与农垦团场“逆非单位化”间的矛盾层面,对农垦团场既有公共产品供给低效的弊端进行深入分析。

基于同样的问题但却泾渭分明的智识着墨,直接的问题是为什么对农垦团场公共服务均等化的理论观照不足?农垦团场公共服务均等化是否具有研究价值?答案显然是否定的。虽然直接针对农垦团场公共服务均等化的研究者较少,但笔者在整理和阅读研究制约农垦团场经济社会发展因素的学术文献时,欣喜地发现一些学者的研究成果和逻辑正呈现出逐步归集、收敛的学术倾向,并归因于农垦团场公共财政体制的缺位与公共产品有效供给不足是制约农垦团场可持续发展的主要因素。这些研究分为业界和学界两个界别、三个层面,第一个层面主要是基于农垦团场经营实践,从农垦团场社会保障体制和社会管理、建设发展滞后等方面提出的现实问题,主要有裴恩均[4]等;第二个层面,是从区分兵团财政和农垦团场财务必要性及财务压力的研究视角,分析研究农垦团场的财务压力和社会负担如何化解,主要有马松立[5]、汤金平[6]、徐军[7]、龚新蜀[8];第三个层面是从农垦团场的组织性质入手,分析研究农垦团场社会负担为什么会产生以及会给农垦团场的组织行为以及发展带来什么影响,主要有刘俊浩[9]、张为栋[10]、曹之然[11]、张国玉[12]、王庆友[13]、韦统义[14]等。

尽管以上研究逐步触及到农垦团场的组织性质同公共产品供给体制转型间的矛盾,能够基于农垦团场公共财政缺位,分析研究农垦团场公共产品制度外供给存在的问题,但并没有形成一个更为严整的分析框架,从更为综合和深入的视角分析、研究农垦团场公共物品供给体制如何形成,为何转型以及公共服务非均等化,如何进一步从根本上进行治理。但研究所涉内容和重要研究结论都具有归集、收敛于农垦团场组织体制以及公共产品供给低效的特征。这也提示研究者,这既是以上研究者的研究空白,也是可进行深入研究的切入点。本研究正是通过引入单位制社会地方变量来破题,将农垦团场纳入到单位制社会这一更为宏观的分析框架内,对农垦团场单位制社会的形成、单位制条件下公共产品的供给模式、在市场经济条件下的“逆非单位化”以及“逆非单位化”对农垦团场经济社会和谐发展的体制制约展开研究。冀望在理论科学和客观真实的高度契合下,为农垦团场公共产品供给体制转型、创新和农垦团场实现公共服务均等化有所裨益。

二、兵团农垦团场公共产品供给体制的变迁

兵团农垦团场公共产品供给正经历着从单位制供给向政府为供给责任主体的供给体制转型。单位制社会是计划经济时期我国社会整合的基本形式,东北国有工业企业是典型代表,农垦团场作为承担特殊社会职能的国有农业企业也是地域性的单位制社会整合组织。兵团农垦团场是新中国在民族边疆地区为实现屯垦戍边特定功能的组织制度创新,其采用单位制进行社会整合,既符合当时国家经济社会体制整合的总体制度安排,也是兵团农垦团场空间布局所决定的。单位制在兵团农垦团场的采用,在于首先符合当时计划经济全国一盘棋的统合需要,其次屯垦戍边的特定组织功能需要一个集党政军企社合一的组织结构承载,保证兵团“战时为兵、闲时为民”的高度动员力,能够有力地履行屯垦戍边的特定功能。再次,可以为新疆地方经济发展和兵团自身发展提供资金积累[15]223,227,243,408,411,413,433,437。从空间分布上看,兵团农垦团场成立之初,本着不与民(地方)争利的原则,深入亘古荒原,呈插花状地交错分布于新疆各战略要地及边境地区,自立的需要、企业化的特殊管理体制以及生产和消费的“飞地”模式,不仅强化了兵团农垦团场公共产品供给的“单位化”,而且更使其公共产品具有较强的半公共产品属性和“俱乐部属性”。总之,兵团农垦团场公共产品供给体制在改革前形成的是以单位而不是政府公共财政为主体的制度外公共产品供给体制[16]。

兵团农垦团场目前并没有形成与市场经济相适应的以政府公共财政为主体的公共产品供给体制。随着我国市场化改革的深入,企业“单位制”公共产品供给形成的社会负担(社会成本)逐步成为国有企业改革的主要障碍,因为企业减负迫切要求政府和企业功能转型[17-19],特别是由企业供给公共产品体制必须而且逐步转型为以公共财政为依托,政府为供给主体的供给体制[20]。随着人民公社的解体,农村公共产品供给体制虽然历经磨难,但进入新世纪后随着“三提五统”和农业税的废止,事实上明确了国家为责任主体的农村公共产品供给体制。与我国工业企业和农村公共产品供给体制改革不同步的是,兵团农垦团场虽然也尝试构建以公共财政为主体的公共产品供给体制,但目前农垦团场自筹资金举办公共产品,依赖过往的制度外公共产品供给仍是主流(见表1),这集中体现在兵团每年的民生事业建设的重头戏——十件实事上*兵团十件实事是兵团及农垦团场以建设民生事业为代表的公共产品供给形式，其主要内容为团场、连队公路建设、团场中小学危房改造、团场医院和防疫站建设、团场饮用水工程、广播通讯建设等纯公共产品。。当然,随着国家西部大开发战略的稳步推进以及第二次援疆会议的召开,特别是2013年以来,国家通过财政转移支付手段给予兵团的支持力度在不断加大和提高,以及随着以石河子、五家渠、阿拉尔、图木舒克以及北屯等兵团城市、北泉、梧桐和蔡家湖等国家建制镇的建立,兵团以及农垦团场公共财政体系逐步形成,财务管理体制向公共财政预算管理体制转型逐步完善,兵团及农垦团场公共产品以公共财政为主体的供给体制正逐步走向正规。

表1　兵团十件实事投资及资金来源

数据来源 ：(1)新疆生产建设兵团统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,1996:82.(2)谢婷婷《新时期公共产品供给制度的改革与创新研究——以特殊体制下新疆生产建设兵团为例》[M].大连:东北财经大学出版社,2014:61.(3)兵团年鉴[M].乌鲁木齐:兵团年鉴社: 2009:279.(4)中华人民共和国商务部.兵团2011年“十件实事”计划总投资近百亿[EB/OL].[2011-01-07].http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/difang/bingtuan/201101/20110107381374.html.(5)兵团网.兵团2012年计划总投资203亿元为职工办“十件实事”[EB/OL].[2012-03-05].http://bt.xinhuanet.com/2012-03/05/content-24831264.htm.(6)中央政府门户网站.兵团2013年为职工办“十件实事”建设方案[EB/OL].[2013-03-08].http://www.bingtuan.gov.cn/zt/btwzgqzbsjss/ztfa/506379.shtml.(7)兵团日报(汉)2014-03-13(5).(8)兵团日报(汉)2015-02-06(1)

三、当前兵团农垦团场公共产品供给存在的问题及实证研究

“非政府化”的兵团农垦团场公共产品供给体制是当前兵团农垦团场公共产品供给存在的主要问题,并在此基础上衍生更多的问题。首先,单位而不是政府作为兵团农垦团场公共产品供给的责任主体,对于兵团农垦团场来说是事实上的“二次征税”[21]97,108,138, 149,这对于与其他企业同是市场经济主体的农垦团场来说,既不公平、不合理,更不严肃。其次,加剧农垦团场间的公共服务非均等化的程度。团场和个人自筹成为农垦团场公共产品供给主流,会随着不同农垦团场的经济实力差异,引致公共产品资金来源和投入出现较大的差异,进而恶化公共产品均等化水平。比如农八师石河子总场(北泉)、农二师29团就以其强大的经济实力,构建了水平较高的公共产品供给体系和投资环境,进而引致了外部更大规模的产业投资,形成了更为强劲的产业集聚,而有些农垦团场则不具备进一步改善自身公共产品和投资环境的经济实力,导致团场间公共产品和投资环境马太效应非常显著。再次,加重兵团农垦团场公共产品“逆非单位化”的程度和水平。公共产品供给非单位化,是我国市场化改革在公共产品供给领域的基本思路,也是国有企业减负和市场化主体建设的基本措施。兵团农垦团场公共产品供给长期依赖非政府供给,不仅无助于农垦团场作为企业的主体地位建设,也会进一步强化农垦团场公共产品供给的“路径依赖”,甚至“路径锁定”,从根本上弱化农垦团场自身的积累能力和可持续发展能力。对此问题,作为农垦团场的基层管理者,徐军结合本团实际,就团场公共产品的供给状况以及社会负担进行了业界总结和分析[7]。最后,没有稳定的制度化的公共产品供给资金来源,将会改变兵团农垦团场作为生产者的经营行为,而最为常见也是最基本的办法就是将负担转嫁给普通的承包土地的农工,致使农工的承包经营权残缺[22],以企业负债的形式恶化兵团农垦团场的资产负债率水平[5]。

综上,兵团农垦团场公共产品供给基本处于满足基本公共产品服务的阶段,公共产品供给存在明显的短缺,兵团农垦团场公共产品供给非均等化程度显著,团场和个人自筹在兵团公共产品资金来源上占主要地位,农垦团场公共产品有效供给效率较低等。

四、兵团农垦团场公共产品供给路径创新思路

基于以上分析,笔者认为农垦团场公共产品供给创新必须首先明确兵团农垦团场公共产品供给责任主体,然后在此基础上优化兵团农垦团场公共产品供给路径。

(一)兵团农垦团场公共产品供给路径创新的基本原则

政府是公共产品供给的责任主体,既是市场经济理论的基本教条,也被市场经济的发展所证明,这本然地和公共产品具有较强的非竞争性、非排他性、利益的外溢性等有关。当然现在西方公共管理中的一个重要创新在于提出并实证了公共产品可以由第三方提供的理论[23]。但需明确的是虽然可以由第三方提供公共产品,但供给公共产品的责任却是政府,只不过政府可以通过规制、行政授权、数量或价格购买等方式授权并由第三方提供。从农垦团场公共产品供给实践上看,农垦团场之所以社会负担(社会成本)沉重、企业经营行为失范以及公共产品供给短缺,主要原因还是缺乏一个稳定的制度化的公共产品供给责任主体，农垦团场构建公共财政实属必要。目前,农垦团场转型为政府以及构建公共财政,主要涉及到新疆民族地区的政权结构重构等难题,但兵团现有的师市合一和场镇合一的模式经过局地实验和实践,已经证明收到了良好的效果。因而,以上主要问题转化为执行的力度和执行的空间。

厘清财务和财政是农垦团场公共产品供给有效性的基本保障。农垦团场长期只有财务没有财政,只有企业财务管理而没有政府预算管理,企业经营粗放,财务软约束问题比较突出。健全农垦团场政府公共产品供给责任主体,必须要相应地健全农垦团场公共财政体系,健全农垦团场的财政预算管理体制,确保财政资金在公共产品使用中的合法、合规、合理和透明,强化财经纪律,硬化预算约束。在场镇财务和财政分灶吃饭的情况下,形成财务和财政之间有效的防火墙,确保财务和财政的安全。

坚持历史、现实与逻辑相统一的原则,丰富农垦团场公共产品供给的路径。兵团农垦团场除腹心师团自然环境条件和区位优势较好外,其他团场往往处于风头水尾以及边境地区,发展现代工业的条件和产业聚集功能并不强。因而,片面地强调依靠政府提供公共产品责任,往往会带来场镇财政力有不逮的问题。坚持政府供给,保持团场制度外公共产品供给体制的历史路径,以及充分引入第三方力量弥补资金不足,对于目前的农垦团场公共产品有效供给应是比较明智的选择。

坚持收益和成本相对应的原则。农垦团场交错分布的空间布局以及兵团与地方发展资源、财政利益的竞争,导致兵团与地方间、团场之间存在公共产品成本和收益的非对称性,为防止搭便车,不仅常见断头路和断头渠,而且常见一些公共产品的重复投资和重复建设。因而,做好收益与成本相对应的原则,谁投资谁受益以及共同投资共同受益、共同投资规模化发展应是最优选择。此外,有些居于风头水尾的农垦团场,地形封闭,其举办的公共产品具有一定的俱乐部属性,因而,要明确生产和生活的成本支出,提高公共产品供给的经济效益。

(二)兵团农垦团场公共产品供给路径创新

以兵团农垦团场新型城镇化建设为载体,优化场镇政府结构,构建以政府公共财政为责任主体的农垦团场公共产品供给体制。按照我国1994年实行的分税制规定,一级政府拥有一级财政,实现地方政府事权与财权、财力的匹配。农垦团场长期只有财务而没有财政的历史,使农垦团场长期存在有事权而无财权,事权与财力不匹配。这是农垦团场长期依靠单位制供给公共产品以及短缺的根本原因。因而,加大农垦团场城镇化建设力度,不仅是支撑农垦团场从团场经济向城市经济、从第一产业为主到向二、三产业为主转型的必然选择,也是农垦团场公共产品供给制度化的必然选择。

扬弃农垦团场公共物品供给 “单位制”的历史路径是现实选择。制度外公共产品供给体制作为农垦团场长期实行的以企业经营剩余支持的公共产品供给体制,比较政府公共财政为主体的公共产品供给固然存在非规范、非制度化等缺陷,但在我国人民公社时期以及兵团发展历史上起到过不可替代的作用,表明这种非正式制度安排有其存在的特定价值。对于农垦团场来说,在团场二、三产业普遍不够活跃的经济条件下,完全依赖公共财政供给公共产品,不仅不现实,而且会加大供给风险的力度,形成过分依靠中央政府转移支付的局面,制约农垦团场公共服务均等化的实现。比较现实的选择是发挥农垦团场农业企业化经营的优势,继续以农垦团场农业经营剩余为公共产品重要的资金来源,推动公共产品和公共服务现代化的发展。

市场化供给农垦团场公共产品是必要的补充。“非单位化”供给公共产品是我国市场化改革的趋势和要求,借鉴国外公共产品国有民营、私人提供以及PPP模式也是我国公共产品供给改革的趋势。特别是农垦团场作为较为封闭和完整的单位社区,公共产品的供给和消费具有较为典型的布坎南俱乐部公共产品属性。这为农垦团场公共产品供给借鉴和利用包括PPP模式提供了较为契合的环境和条件。

参考文献：

[1] 谢婷婷.新时期公共产品供给制度的改革与创新研究——以特殊体制下新疆生产建设兵团为例[M].大连：东北财经大学出版社，2014：64.

[2]吴春贤.兵团公共产品供给模式研究[J].新疆农垦经济，2012(3)：41-43.

[3]谢婷婷，王纤纤.现行制度下兵团公共产品供给状况的调查分析——基于 117 份调查问卷[J].兵团党校学报，2012(5):16-19.

[4]裴恩均.建立职工减负增收长效机制巩固农业减负成果[J].新疆农垦经济，2008(5):61-65.

[5]马松利，苟玉玲.农牧团场高负债率成因及对策[J].中国农垦经济，2000(7)：27-29.

[6]汤金平.对兵团农牧团场财政与财务的思考[J].中国农垦经济，2005(8)：44-45.

[7]徐军，刘新平.兵团国有农场职工减负问题探讨[J].新疆农垦经济，2009(12)：70-77.

[8]龚新蜀，李江成.新疆兵团城镇化发展动力机制的实证分析[J].全国商情，2010(10)：3-4.

[9]刘俊浩.新疆兵团农业经济体制改革回顾与展望[J].石河子大学学报：哲学社会科学版，2008(6):10-13.

[10]张为栋，刘俊浩，谢江桦.要素产权结构与合约安排的执行——对新疆兵团农业家庭联产承包责任制的理论及实证分析[J].中国农垦，2008(7)：51-53.

[11]曹之然，刘俊浩.兵团团场成员代际退出与国家安全[J].西北人口，2009(3)：67-70.

[12]张国玉.论新疆生产建设兵团屯垦戍边的公共产品属性[J].新疆农垦经济，2007(12):44-46.

[13]王庆有.论兵团行政主体资格[J].兵团党校学报，2009(1):49-51.

[14]韦统义.兵团农垦团场社会成本分析[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2012(2):64-68.

[15]赵予征.丝绸之路屯垦研究[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，1996：223-243.

[16]韦统义.人民公社制度与兵团农垦制度的比较与借鉴[J].电子科技大学学报：社会科学版，2011(1):69-73.

[17]李培林.中国国有经济转型的社会学思考[J].管理世界，1995(1)：180-187.

[18]李强，洪大用.社会重组与国有企业改革——国有企业改革的社会学视角[J].东南学术，1998(4)：103-108.

[19]谢志华.社会成本及其形式和控制[J].会计研究，1995(12)：27-29.

[20]田毅鹏，漆思.“单位社会的终结”——东北老工业基地“典型单位制”背景下的社区建设[M].北京：社会科学文献出版社，2005:79-100.

[21]张凤艳，高岗仓.新疆生产建设兵团屯垦戍边新型团场建设[M].北京：中国农业出版社，2011:97-149.

[22]杨明芳.新疆生产建设兵团农工收入现状与对策研究[D].新疆大学政治与公共管理学院硕士研究生论文，2006:115.

[23]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].周敦仁.译.上海：上海译文出版社，2006:17.

Analysis of Unit System of Xinjiang Production and

Construction Corps and Its Ways of Supply of Public Goods

WEI Tong-yi1 2；SONG Ying1；LIANG Jun-jiang3

(1.SchoolofHumanities,XidianUniversity,Xi’an710071; 2.SchoolofMarxism,RenminUniversityofChina,Beijing100872;

3.XinjiangCollegeofHumanResources,Urumqi830000,China)

Abstract：The Xinjiang Production and Construction Corps is a social and economic organization with the basic function of cultivating and guarding the border areas. Its basic organization structure is functioning as a government body in the upper levels and as enterprises in the bottom levels, and Nongken farms are grassroots business units of the corps. Based on the background of planned economy and the special historical period, the Corps formed a unit public goods supply system. In the national reform of non-unit public goods supply, the Nongken farms supply system turns an inverse tendency, resulting in heavy social cost and anomalous enterprise management. In the innovation of Nongken farms public goods supply system we must clarify the responsibility of the government, the historical path of “unit system” and the principle of market-oriented “non-unit” reform, thus to build a three-rail integrated supply system with the government public finance as the main body, Nongken farms operating surplus as a supplement, combined with market supply (especially from PPP supply mode).

Key words：Nongken farm; public goods; unit system; system innovation

文章编号：1009-9107(2015)06-0095-05

中图分类号：F324.1

文献标识码：A

作者简介:韦统义(1970-)，男，西安电子科技大学人文学院副教授，博士，中国人民大学青年骨干访问学者，主要研究方向为农业与农村社会发展。

基金项目:陕西省社会科学基金项目(2015A015)

收稿日期：(20)2015-04-08