福建省新型农村养老保险制度实施中存在的问题及对策建议

余舒悦

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108)



福建省新型农村养老保险制度实施中存在的问题及对策建议

余舒悦

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108)

摘要:完善农村养老保险制度，推进城乡居民社会养老保险制度一体化，是我国现阶段提升人民生活水平和质量的重要举措。福建省在推行新型农村养老保险制度中主要存在保障水平偏低、部分农民参保意愿不强、政府财政补贴机制不完善以及基金管理松散、保值增值能力弱等问题。据此提出以下对策建议:在推进城乡居民社会养老保险制度一体化的过程中要增强保障能力、提高农民参保意识、完善财政补贴的制度设计、规范基金运营管理，创新投资机制。

关键词:福建省；农村养老保险；覆盖率

一、福建省农村养老保险制度概述

党的十八届五中全会指出，全面建成小康社会是“十三五”时期的奋斗目标，要实现人民生活水平和质量的普遍提高，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。完善农村养老保险制度体系是实现社会保障全民覆盖的重要环节，是缩小城乡差距、推进公共服务均等化的重大举措，对全面建成小康社会具有重要意义。

2009年12月，福建省出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》，正式启动新型农村养老保险(以下简称“新农保”)的试点工作。2011年，福建省“新农保”制度实现全面覆盖，农村社会保障工作取得重大进展。尽管如此，随着农村养老保险规模的扩大，农村养老保险制度的缺陷和实施障碍也逐渐显现，阻碍了“新农保”工作的进一步深入开展，不利于福建省社会保障事业的可持续发展。

2013年3月，福建省人民政府出台了《福建省人民政府关于城乡居民社会养老保险制度一体化的实施意见》，决定将新型农村社会养老保险(“新农保”)和城镇居民社会养老保险(“城居保”)两项制度合并实施，统一两个制度的缴费档次、财政补助标准和养老金待遇水平，建立一体化的城乡居民社会养老保险制度，使城乡居民可以公平地共享社会发展成果。农村居民养老保险和城镇居民养老保险制度的并轨，是实现城乡基本公共服务均等化，提高养老保险管理水平的重要制度安排。然而由于城乡居民的生产、生活状况以及养老观念等方面存在着较大差异。为此，分析和总结福建省在新型农村养老保险制度实施过程中存在的问题，对进一步完善城乡居民社会养老保险制度具有重要意义。

二、福建省新型农村养老保险制度实施过程中存在的问题

(一)保障水平较低

新型农村养老保险突破了以个人账户积累制为主的传统模式，实行社会统筹与个人账户相结合，保障水平较以往有所提高。福建省“新农保”实施的缴费标准为每年100—1200元，共划分为12个档次。根据测算，以最高标准年缴费1200元计，缴费满15年后，农村居民可得月养老金211元，远低于城镇企业退休人员的养老金水平(2011年福建省城镇企业退休人员月人均养老金1426元)。与经济发展和生活消费水平相比，农村居民的养老保障水平仍然偏低。此外，由于受经济能力等条件的制约，多数农民在参保时无法选择较高的缴费档次。2011年，根据对福建省各试点县(市、区)的调研结果显示，不论参保率高低，几乎所有县(市、区)的缴费参保农民90%以上都选择了100元/年的最低缴费档次参保。虽然2004—2011年，福建农村领取养老金人数从1.47万人增加到182.6万人，但由于缴费水平普遍偏低，2011年福建省农村人均月领取养老金仅72元(2011年老年农民人均月领取养老金=2011年“新农保”基金支出157700万元/(领取养老金人数182.6万人*12月)≈72(元/人·月)，依靠农村养老保险难以维持老年农民的基本生活水平。中国社科院国情调研项目组的调查结果显示，有78.9%的人认为“新农保”养老金并不能满足生活需要。

(二)部分农民参保意识淡薄

通过测算福建省农村养老保险覆盖率可以发现，“新农保”制度在经济活动人口中的覆盖率较低，有相当一部分的农村青壮年劳动力并没有参与到农村养老保险体系中。主要有以下4个方面原因:1.青壮年农民在短期内只有缴费义务，得不到可见利益，因而采取等待观望态度。2.新生代农民普遍具有较明确的消费观念和投资观念，出于积累财富等方面的需要，对资金用途规划清晰，参保意愿并不强。3.农村剩余劳动力的流动性不断增强，而养老保险关系的转移接续还有待提高，很大程度上影响了农民的参保积极性。4.对经济条件和生活水平的良好预期也是降低青壮年农民参保意愿的原因之一。

(三)财政补贴机制不完善

1.政府补贴偏低。福建省政府在“新农保”试点工作的《实施意见》中规定，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，省级财政按每人每年30元的补贴标准，根据各地不同的财力状况，对参保人缴费进行分档补助。但政府的财政支持力度偏小，财政补贴在新农保基金中的比例有待提高。在发达国家，政府财政支出一直是农村养老保险基金的主要来源。如，德国的农村社会养老保险资金由参保者和国家共同筹集，联邦政府的补贴占到2/3，波兰农民养老基金由国家出资2/3。而按照福建省“新农保”制度的有关规定，以年缴费最低标准100元计算，政府补贴在个人缴费中所占的比重仅为30%。

2.集体补助难以到位。虽然“新农保”制度将集体补助设为“新农保”基金的一大来源，但就福建省大部分农村地区的集体经济发展状况来看，多数农村无力提供经济支持，集体补助几乎空白。只有少数农村地区集体经济发展较好，有条件对“新农保”进行补助。农村集体经济所处的发展水平决定其短期内难以成为“新农保”基金的支柱。

(四)基金监管主体缺位、保值增值能力弱

福建省新型农村养老保险基金采取属地管理的方式，基金的存储和保值增值工作主要由地方管理机构负责，有的下放到县级管理，管理和基金平衡的责任在地方。在这种情况下，公共财政很难执行统一的管理监督，给基金的管理带来了极大的风险和隐患。农村社会养老保险基金管理的另一个问题是保值增值难，新型农村养老保险基金投资的途径主要是购买国债和银行储蓄，保险金的投资回报率很低，很难实现新农保基金的保值增值。监管主体缺位以及单一化的投资渠道、投资管理人才稀缺，是导致基金投资运营难度大的主要原因。

三、对策建议

(一)不断增强保障能力

目前，福建省正在推进农村居民养老保险和城镇居民养老保险制度的并轨工作，逐步统一两种制度的缴费档次、财政补助标准和养老金待遇水平。但应该注意的是，由于城乡居民生产、生活状况上的差异，农村居民的缴费能力远低于城镇居民，养老保险的保障程度是与农村居民缴费水平的高低密切相关的，因此，在对农村居民的财政补助标准上可以给予适当的倾斜。此外，应着力提高农民收入水平。收入水平越高，对缴费率的承受能力越强，养老问题越能得到有效解决。因此，福建省政府应加大对农业发展的扶持力度，提高农村经济发展水平。重视农村的文化教育事业，广泛开展职业技能培训，提高农民的劳动技能和文化水平，提高农民收入水平，进而为增强农民参保缴费能力创造条件。

(二)提高农民参保意识

加大对城乡居民社会养老保险制度的普及和宣传力度。宣传工作影响着人们的参保行为，良好的舆论氛围是落实和推进城乡居民社会养老保险政策的基本保证。因此，要进一步加强教育和宣传，让农民对社会养老保险有一个正确的认识，提高农民的参保意识。由于政府宣传具有文本性等的特征，而多数农民选择从易得易懂的人际网络等非制度性渠道中获取信息。在充分利用广播电视、报刊杂志、网络等传播媒体的同时，还要通过走村入户、文化下乡等多种形式开展政策宣传工作，让广大农村居民切实了解城乡居民养老保险的政策措施和优越性，从而提升制度覆盖率。

(三)完善财政补贴的制度设计

2014年，福建省实现财政总收入3828.4亿元，比2010年增长11.6%，财政实力的迅速提高，为“新农保”制度的财政支持提供了坚实的基础。但是，根据《福建统计年鉴2015》相关数据计算可知，2014年福建省社会保障和就业支出占财政支出的比重仅为7.8%，财政用于社会保障方面的支出空间还很大。为此，政府应提高对社会事业的投入力度，优化财政的支出结构，合理分配使用财政资金。其次，要动态调整各级政府的财政责任分担机制。应根据各地区经济发展现状，适当降低省级财政在经济发展水平较高的县(市、区)的补贴比例，以便将更多的省级财政资金用于提高基础养老金水平。完善财政补贴的制度设计，建立科学有效的财政配套投入机制，不仅可以在客观上强化各级财政之间的支付转移力度，而且还能够更好地提升福建省农村养老保障水平。

(四)规范基金运营管理，创新投资机制

城乡居民养老保险基金的保值与增值是该项制度能够保持可持续发展的关键所在。在确保安全的前提下，积极稳妥地拓宽基金的投资渠道，提高基金收益水平，对

于实现基金保值增值、提高参保者养老待遇具有积极作用。提高养老保险基金保值增值能力，首先要从规范基金运营管理入手。尽快提高基金管理层次，实现基金省级集中管理。其次，要创新投资机制，提高投资效率。在综合考虑收益率、安全性、流动性的基础上，采取多元化投资方式，提高投资收益率。一方面，政府可以引导基金向社会经济效益显著的基础设施项目等低风险、高收益的领域投资；另一方面，也可以采用公开招标的方法，将养老保险基金交由专业的基金管理公司投资运营。此外，还可以购买信用等级高的固定收益债券，提高资金安全性和收益的稳定性。总之，政府部门应该创新思路，加强监督管理，创新投资机制，采取多元化投资方式，切实提高养老基金的投资收益率，实现养老基金的规范运营和保值增值。

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(责任编辑:张彤彤梁宏伟)

中图分类号:F84

文献标识码:A

文章编号:2095-3283(2016)03-0059-03

[作者简介]余舒悦(1991-)，女，福建长泰人，硕士研究生，研究方向：社会主义市场经济理论研究。