治吏比治民更重要

◎王徐美慧



治吏比治民更重要

◎王徐美慧

推进国家治理体系和治理能力的现代化是十八届三中全会确定的总目标，而治吏与治民是国家治理体系的两条主要路线，区别在于措施针对的对象不同，治吏针对国家公职人员系统，具体措施包括改革行政体制、打击贪腐、统一权责。而治民的对象是普通民众，包括引导民众守法用法，推动民众参政议政等。当今中国处在转型期，社会矛盾急需缓和，各种弊端正待解决，无论治吏还是治民，共同目的都是走出困境，深化改革。笔者分析当前问题产生的根源，认为作用于吏才是解决问题的关键，因此治吏比治民更重要。

治吏与治民解读

治吏与治民是国家治理体系的两条主要路线，区别在于措施针对的对象不同，治吏针对国家公职人员系统，具体措施包括改革行政体制、打击贪腐、统一权责。而治民的对象是普通民众，包括引导民众守法用法，推动民众参政议政等。治吏与治民最终结果都能给民众带来利益，所以二者的区别是手段的区别，具体措施针对官员及其体制，就叫治吏，而措施直接作用于民众，就叫治民。官员和民众是国家治理的对象，所以民众自发参政议政不能体现“治”字，提供渠道，引导民众进行参政议政才是治民。

我们必须明晰一点：每个国家的发展都离不开民众，发展也是为了民众，用最终的影响群体来进行论证是根本行不通的。举个简单的例子就可以说明问题：针对反腐这一个问题，要求官员进行财产公示申报叫做治吏，拓宽民众监督的渠道叫做治民，措施作用的对象不同就是两者的区别。

权利的本质就是利益，趋利避害是每个人的本能，涉及与自身利益密切相关的事情，民众真的还会视若无睹吗？二胎、限号、买房买车，知道切身相关才会心心念念。官员的职责就是深入浅出，把政策给老百姓讲清楚，做好服务者。依然秉持传统的“父母官”、“青天大老爷”的自我定位，做事没有设身处地为民众考虑，一切教育与引导最终都会流于形式，最终只服务于一个目的，好管。政治上，官官相护，监督不畅，贪污腐败，新闻不自由，办事无路可走，是民众的问题，还是官员的问题？经济上，产权不清晰，市场不自由，权责不明确，管理不到位，是民众的问题，还是官员的问题？民生上，看病难，入学难，就业难，是民众的问题，还是官员的问题？公平不能实现，是特权在官员手中，现有利益的享有者固化自己的利益，才使得渠道板结。效率无法提高，是老旧的事事都要管的思维拖累了市场的自由流转，是强制的行政命令抢走了国企的资金，民企的机会。权贵阶级挡在了自由民主法治的大门前，到底要治吏还是治民？我们每个人心中都有答案。

全局分析

治吏比治民更有效。缓和社会矛盾，促进公平，治吏更具有效性。当前各种社会矛盾加剧，根源在于社会整体资源过度集中，发展成果不能共享。官员手中的公权力已成为财富过度集中的两大原因之一。近年来国民收入分配呈现国进民退的趋势，民众利益空间被压缩，财富向政府和垄断行业集中。与此同时，权贵阶级凭借公权的庇护固化既得利益，垄断资源。再加上腐败、权力寻租使大量黑色收入在总收入中占据较大比重，此时整顿官员、将权力关进制度之笼，才是促进共享、改变资源过分集中的突破口，而治民是在现有格局下进行有限救济，无法撼动根本。

治吏比治民更根本。解决现有弊端，打通渠道，治吏更具根本性。近三年的中国政治参与蓝皮书显示，公民的权利意识和参与意识处于中等水平，反倒是上层建筑内部缺乏规制，乱象丛生。面对民众的利益诉求，政府虽然通过民主投票、听证会、行政诉讼等方式为民众开辟了渠道，但由于法治不完善，官员很容易凌驾于法律之上，不作为或是乱作为，使得民众维权和参与渠道难以畅通，起诉难、执行难，信访难，无一不是法治推行和民权保护的最大障碍，以法律制衡权力，以制度约束官员，才是打通渠道的根本。

治吏比治民更全面。深化各项改革，提高效率，治吏更具全面性。当前改革已到关键时期，政府作为各项改革的统筹者和实施者，从内部改进和完善官员系统是有效推行改革的首要要求，而权责不明、行政效率低下、推诿责任等问题已经随着具体措施的推行蔓延到了各个改革领域。因此，针对经济上过分监管市场、行政审批复杂的问题，国务院推动官员简政放权，提高效率。针对片面追求政绩、忽视环境民生的问题，对官员开展三严三实教育，强调民本位思想，同时改进官员考核体系，多管齐下，与推动民众进行事后监督相比，更具全面性。

多角度分析

政治角度。政治上，公权力越界，民众监督不畅，治吏比治民更重要。长期以来的强政府轻社会结构加剧官民矛盾，官员手握权力，却广泛不作为、乱作为。民众缺乏表达渠道，新闻内容不自由，办事无路可走。面对民众不断提高的权利意识和加强监督的政治要求，政府内部却缺乏规制，乱象丛生。唯有以法律和制度规制官员行使公权力，简政放权，将官员手中的大量权力还给社会和民众，才能实现官员与民众的相对平等，满足民众需求。单向的治民措施，难以撼动公权力越界的根本，赋予权利却无处行使，无法解决问题，如何更重要？

经济角度。经济上，市场被管制，官员权责不明，治吏比治民更重要。经济发展要求发挥市场的决定性作用，政府宏观调控的同时却过度管控，限制了市场经济的发展。官员享有把握市场准入、投资等诸多权力而承担责任轻。产权不清晰，发展不自由，管理不到位，现存的权利义务配置不完善，亟待革新。治吏从根本上改变现有格局，限制官员权力，保障市场自由发展的空间，给予企业自由竞争的机会。放开企业限制固然重要，事事要管的思想与强制的行政命令却无法改变，治民难以发挥作用。

民生角度。民生上，看病就业难，社会公平失衡，治吏比治民更重要。大到贫富差距大、两极分化严重，小到入学看病难等社会问题，其根源在于社会资源分配不公。政府承担着为民众服务的职能却未能尽责，官员特权阻碍了公平的实现。现有利益的享有者利用权力巩固自己的利益，固化社会结构，阻塞阶层流通。从严治吏，革除权利分配与利益均衡的弊端，方能使民众在社会中享有话语权，从而保障权利，解决问题。民生与民众息息相关，但治民无法打破特权的垄断，实现资源共享，发展民生的原动力不足。

十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，治吏与治民是当前国家治理体系中的两条主线。治吏针对国家公职人员内部系统，治民则针对普通民众，判断两者需看政策或措施的直接作用对象，二者差异即在于侧重点的不同。但治吏与治民两大手段的共同目标都在于促进国家发展，造福民众。中国正处于转型期，社会矛盾突出，究其根本是效率与公平的不统一。各阶层掌握的资源不均衡，导致社会生活的各个领域都缺乏平等的权利，带来冲突与对立。

笔者认为，在与自身利益切实相关的问题上，权利意识是一种本能，如果生育政策可以投票决定，民众会没有意愿吗？困境在于利益相关的事情民众表达渠道受阻。公民想维权，基层官员不作为的问题越来越严重，民众想去告官，可官员干预司法，行政案件撤诉率高达37%，胜诉率不足10%。正常司法渠道被堵塞，只好上访，可每年上访案件解决率不足千分之二，疏通渠道到底靠治官还是治民也就不言而喻了。官员的官本位思想使教育目标南辕北辙，不少基层干部亲口表示普法教育是为了让民众守法听话，更好管，不率先对官员开展三严三实教育和进行制度约束，民众的权利意识如何在教育中提高？

（作者单位：华中师范大学法学院）