中越跨境经济合作区税收政策研究*

陈庆萍（云南财经大学财政与经济学院 云南 昆明 650221）

中越跨境经济合作区税收政策研究*

陈庆萍（云南财经大学财政与经济学院 云南 昆明 650221）

云南和广西两省（区）地处中国西南边陲，都与越南接壤，是我国面向南亚、东南亚开放的重要门户，也是中国参与东盟合作的前沿地带。2005年，中国和越南在建立“两廊一圈”战略基础上，提出在广西和云南建设中越边境跨境经济合作区（CBEZ）的构想。经过十年的谈判、规划和投资，跨境经济合作区建设取得了可喜的进展，特别是到2013年，国家批准的15个跨境经济合作区中，就包括东兴、河口、凭祥三个与越南建立的中越边境跨境经济合作区。随着中国“一带一路”战略的实施，加强边境跨境经济合作区建设更具有特别意义。

一、 中越跨境经济合作区建设相关协定和政策

（一）中越跨境经济合作区建设相关协定

中越跨境经济合作区构想的提出，两国各级政府间相关协议的签署，为经济合作区的建设提供了指导和保障。中越跨境经济合作区建设相关协定涵盖了框架性设计、指导性建议、双方承诺等内容，梳理分析现存协定的内容与进程，有利于了解中越跨境经济合作区的建设进展。

1. 中越两国政府关于国家经济合作交流的相关协议。

（1）2007年，中越跨境经济合作区建设被列入联合国开发计划署（UNDP）援助澜沧江—湄公河次区域合作项目，这一由中越两国最高领导层倡导建立的为加速两国经济一体化，同时促进中国云南、广西与越南老街、谅山之间的贸易、投资便利化的设想，得到联合国开发计划署的肯定。UNDP决定把中越跨境经济合作区作为示范区进行建设，援助资金总预算300万美元，由中国国际经济技术交流中心负责执行。

（2）2011年10月，中越签署了《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府2012年至2016年经贸合作五年发展规划》等6个文件，为中越跨境经济合作区建设的进一步完善和深入提供了政策支持。

（3）2013年10月，中越签署《关于建设中越跨境经济合作区的谅解备忘录》，标志着推进中越跨境经济合作区建设取得重大突破。自备忘录签署以来，双方国家主管部门和云南河口、越南老街研究编制了《中越跨境经济合作区总体方案》，跨境经济合作区建设进入加速推进阶段。

（4）2013年10月15日，国务院总理李克强发表《新时期深化中越全面战略合作的联合声明》，从交通、融资、农业等多方面阐述了中越两国的合作项目，中越两国良好的经贸合作为跨境经济合作区建设内容的拓展提供了保证。

2. 中越两国相关省份签署的地方政府间跨境经济合作区建设协定。

（1）中国广西与越南相关省份签署的协议。2007年，广西与越南凉山签署了《中越跨境经济合作区合作备忘录》，2010年，双方又签署了《中越跨境经济合作区建设框架协议》。这个合作区设立在中国广西的崇左市和越南谅山省的接壤地带，广西和谅山各划出8.5平方公里土地用于经济合作区建设。

2010年9月，中国广西与越南广宁签署了《共同推进建立中国广西东兴—越南广宁省芒街跨境经济合作区协议》，希望从国家层面推动跨境经济合作区建设，争取将东兴—芒街跨境经济合作区列入中越经贸五年发展规划。

2011年10月，中方拟定了《中越凭祥—同登越跨境经济合作区方案框架》，这个跨境合作区将是一个集出口加工、物流配送、国际采购等于一体的综合经济合作区。

（2）中国云南与越南相关省份签署的协议。2005年9月，云南红河州与越南老街省签署《中国红河—越南老街经济合作区方案》，分三阶段建成中越红河商贸城、中国红河越南老街经济合作区（初期）、中国红河越南老街经济合作区（发展）。

2010年6月，云南红河与越南老街签署《关于加快推进中国河口—越南老街跨境经济合作区研究和建设合作的框架协议》，双方本着公平合作、互利共赢的原则，拟在交通基础设施、贸易便利化、国际物流园区、产品加工、旅游合作、人力资源培训等领域进行逐步深入的合作。

2012年11月8日，中国云南和越南老街两省政府代表团借2012中越边境经济贸易交易会举办之机，就“中国红河—越南老街跨境经济合作区”建设推进、加强中越经贸合作等议题进行了工作性会晤，双方就改进通关便利化、边境通道和边民互市、吸引投资、仓储物流、产品深加工等方面交换了意见并达成共识。

（二）中越跨境经济合作区建设相关政策

1. 中国关于促进对外经济发展及经济合作区建设的相关政策影响。1996年3月，中国对外贸易经济合作部、海关总署发布《边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办法》①［1996］外经贸政发第222号。，意在规范我国边境地区对外经济合作交流的管理，促进边境贸易健康稳定发展。中国与越南接壤的广西凭祥、东兴，云南河口都在管理办法所列地区范围之内。

2010年3月，财政部和国家税务总局发布了《关于边境地区一般贸易和边境小额贸易出口货物以人民币结算准予退（免）税试点的通知》②财税［2010］ 26号。，对我国边境贸易出口企业规避汇率风险、节约结汇成本、加快结算速度、方便贸易往来具有十分重要的意义。

2013年1月，云南省与中国海关总署签署了《海关总署 云南省人民政府共同推进我国面向西南开放重要桥头堡建设合作备忘录》，海关总署将和云南省一道，围绕西部大开发战略和我国面向西南开放重要桥头堡建设的总体部署，提升云南口岸建设和开放水平，支持云南对外经济合作与交流的建设发展。

2014年5月，国务院办公厅印发《关于支持外贸稳定增长的若干意见》③国办发［2014］ 19号。。从优化进出口贸易结构，支持服务贸易发展，改善对外经济环境，加速贸易便利化，规范外贸秩序，增强外贸企业竞争力等方面提出若干意见和建议。

2. 越南关于促进对外经济发展及经济合作区建设的相关政策。2010年，越南通过了《关于批准至2020年北部湾沿海经济带发展规划的决定》和《关于批准至2020年广宁省芒街国际口岸城市发展提案的决定》，肯定了芒街、东兴与我国的跨境经济合作区建设，同时将芒街的发展提升到国家战略层面。越南政府明确给予国际口岸城市特殊的税收优惠政策和重大项目投资支持，更有利于经济的合作与发展。

2014年12月，根据东盟自贸协定承诺，从2015年1月1日开始，越南将进一步减免1 715类税目，减免幅度从当前的5%下降至零，越南政府东盟自贸区的协定承诺，为中国与东盟国家间商品贸易的国际流通创造了条件。

2015年2月，越南工贸部公布关于越南与中国接壤的各边境口岸仓储区发展规划（2015—2035），该发展规划近期规划为2015年至2025年，远期规划至2035年。按照规划，各口岸仓储区将与各口岸经济技术区基础设施建设总体协调，满足口岸进出口商品的仓储保管、运输转运、海关查验及货物通关手续，大幅提高通关速度，维持越中边境口岸商品进出口的稳定发展。

二、促进中越跨境经济合作区建设税收政策和税收协调的建议

中越跨境经济合作区建设从提出至今已有十年，在此期间，中越两国各级政府在建设规划、合作领域、交通便利、融资渠道、通关、检验等方面给予了许多实际支持。然而在税收优惠和税收合作协调方面却缺乏有效的措施，现有鼓励跨境经济合作区建设的税收政策力度有限、方法单一、范围狭窄，笔者就税收政策制定的多样性和税收协调的可行性谈一些建议。

（一）税收优惠政策对跨境经济合作区建设的鼓励作用

2012年11月，中国商务部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、海关总署、国家税务总局六部委共同发布了《关于规范和促进边境经济合作区发展的意见》，涉及促进合作区发展的税收优惠政策主要包括：

1. 设在西部跨境经济合作区内的鼓励类产业企业，在2020年底前企业所得税减按15%税率征收。

2. 跨境经济合作区位于民族自治区地方的，经省级人民政府批准，所在民族自治区地方的自治机关决定减征或免征区内企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分。

2014年，越南财政部颁发了口岸经济区的最新税收优惠政策，主要内容包括：

1. 减半征收口岸经济区国内外劳动者的个人所得税。

2. 在口岸经济区内免征增值税，具体包括：免税区生产和消费的商品、服务；各口岸经济区各免税区之间的商品销售和服务消费。

3. 免征特别消费税的对象包括：免税区出口的商品；免税区生产和消费的商品、服务。

以上列举的中越两国税收优惠政策涉及面窄，内容简单，优惠力度小。中越双方都有规范并加大对经济合作区税收优惠的空间。

（二）保税区政策在中越跨境经济合作区建设与发展中具有积极意义

保税区是海关监管的特殊区域，其政策体系涵盖海关监管、税收、加工贸易、检验检疫、外汇管理五个方面，税收政策在区内的作用非常显著，借鉴保税区政策，充分发挥税收激励的积极效应，对中越跨境经济合作区的发展将起到重要作用。

第一，越南对进入跨境经济合作区的货物予以保税，中国运入跨境经济合作区的货物视同出口（包括区内企业使用的水、电、气），实行出口退税，这样在跨境经济合作区内从事生产加工的产品既没有进出口关税，也不包含两国的国内商品税；第二，在跨境经济合作区与其他海关特殊监管区域之间的流转货物，不征进出口环节的关税、增值税和消费税，在跨境经济合作区内企业之间的货物交易也不征收增值税和消费税；第三，区内自用基建物资、自用合理数量的办公用品、进口设备等免征进口关税和进口环节增值税。

如此，在跨境经济合作区内运用保税区税收政策，能使商品的生产制造成本降低，有利于区内生产加工的升级与扩展。2008年12月，广西凭祥综合保税区批准设立，2014年1月，云南红河综合保税区批准设立，这些综合保税区与中越跨境经济合作区相邻，为保税区税收政策在园区内、园区间的使用推广创造了有利条件。

（三）区域经济一体化税收政策在跨境经济合作区的适用性分析

在中越跨境经济合作区建设中，借鉴区域经济一体化的诸多适用政策和实践经验，应是最直接有效的途径。

1. 优惠贸易安排应是中越两国跨境经济合作区最基本的形式，即两国通过协定等形式，对一定区域内的商品给予特别税收优惠。在保税区内除企业所得税等优惠内容外，如何将税收优惠政策从保税区内扩展到与跨境经济合作区的联通，再到两国更大范围的经济交流，需要政府间的优惠贸易安排来实现。通过协定形式给予特别税收优惠，比如对经济合作区原产商品离园销售给予免征关税及部分国内商品税的优惠，实现中越两国区域合作，是有效又易行的形式。

2. 中国—东盟自由贸易区是中越两国跨境经济合作区发展的重要平台。通过自由贸易区降低或撤销关税和其他贸易壁垒，使中国—东盟自由贸易区成员国之间有了更多的出口机会、更宽的市场渠道、更多的合作领域，中越两国跨境经济合作区的建设，已使两国经济合作区企业具备了一定的生产、技术、服务等方面的基础，自由贸易区所提供的国际合作交流环境，对两国经济合作区企业、市场规模较少地区尤为重要。

中国与东盟各国签订的《全面经济合作框架协议》、《货物贸易协议》、《服务贸易协议》中，明确规定了关税协调的时间表，从2005年开始实施关税减让计划。根据时间进度，越南在2015年年底应完成关税的减让，那么不仅是中越跨境经济合作区的商品，包括其他商品的关税协调都将在今年完成，可见中国—东盟自由贸易区协定为中越两国跨境经济合作区发展创造了较好的条件和合作空间。

3. 中越两国跨境经济合作区可率先尝试建立区内共同市场。即在一定领域内进一步消除对生产要素流动的限制，借鉴自由贸易区共同市场的内容，通过两国政府的合作，在经济合作区内实现共同市场，在消除商品贸易关税及其他贸易壁垒的基础上，进一步消除制约两国技术、资本、劳动力等生产要素自由流动的税收壁垒。

（四）中越两国促进跨境经济合作区建设的税收协调分析

1. 商品税的协调。对中越跨境经济合作区的商品，两国主要涉及的是增值税和消费税的协调问题。

增值税协调的起因在于虽然中越两国都开征增值税，但实施的内容差异较大。越南增值税对不同商品和服务的税率为5%、10%、20%，与中国增值税制度相比，无论是普通税率还是优惠税率差距都较大，纳税人在经营时不得不做出考虑和选择，差异的增值税制度阻碍了经济合作区贸易的自由化。两国在中越跨境经济合作区内增值税协调的内容主要应放在增值税税制要素的协调上，对商品贸易的协调主要包括征税对象和税率的协调，对服务贸易来说，增值税协调需要从具体的服务项目开始。

由于各国消费税征税项目和税率的差别较大，因此消费税协调的目的是要在一定程度上缩小各国消费税制度和政策的差异，杜绝某些国家对从其他国家进口的某些特殊产品实行歧视性消费税制度和政策，从而消除消费税制度和政策对国际贸易自由化造成的障碍。因此，从理论上讲，消费税协调应包括税收管辖权的协调以及税制要素的协调，有效解决由于税制和政策差异而导致的双重征税、国际贸易争端、有害税收竞争等问题。从实践来看，消费税税收管辖权问题通过实行消费地原则，已经在各国达成共识，因此，消费税税制要素的协调是消费税协调的主要问题。越南实行特别消费税，征税对象包括应税商品和应税服务，税率差距也较大，最高税率80%，最低税率10%，无论是征税对象的选择还是税率的设定，都与我国的消费税制度有很大区别，在中越跨境经济合作区建设中，两国消费税的协调显得尤为必要。

2. 所得税协调。中越跨境经济合作区所得税主要涉及园区内的生产经营企业和个人，因此本文中的所得税协调包括企业所得税协调和个人所得税协调。从理论上讲，企业所得税协调应包括税收管辖权的协调、对企业分配利润和留存利润征税制度的协调以及对征税对象、税率、减免税等税制要素的协调。从实践来看，企业所得税税收管辖权的协调取得的成就最为显著，主要是通过来源地税收管辖权优先征税，居住国采取免税法和抵免法的国际惯例方式，以及国家间签订税收协定对各国的税收管辖权进行了规范和协调。而关于企业所得税分配利润和留存利润的协调、企业所得税税制要素的协调等问题很少涉及。因此，在中越跨境经济合作区所得税协调上，可尝试从征税对象、税基、税率、减免税等税制要素的协调入手。2014年，越南一般企业所得税税率为22%，到2016年一般企业所得税税率将调整为20%，与中国现在对跨境经济合作区内符合规定的企业减按15%的税率征税相近；对一年营业额小于200亿越盾的企业，企业所得税税率为20%，与我国小微企业20%所得税税率相同。因此，如果在中越跨境经济合作区内，对两国在企业所得税税率的减征幅度和税基的计算规定上给以协调，应该是较为可行的。从理论上讲，个人所得税协调应包括税收管辖权及税制要素的协调，但从实践来看，个人所得税税收管辖权的协调同企业所得税一样已经通过国际规范和税收协定得到了有效解决。

虽然从金额数量占比和项目合作领域范围来看，跨境经济合作区在我国的对外经济合作交流中都不突出，但跨境经济合作区在加强与周边国家的经济联系与合作、促进区域的经济和社会发展、保证国家边境的安定与繁荣等方面都有着特别重要的意义，有利于促进相邻地区经济的互利共赢。

责任编辑：惠 知

* 本文为国家社科基金项目《中国与东盟国家财政政策协调研究》（12XGJ003）和国家自然科学基金项目《税收缺口测算体系与税收政策分析拓展模型研究》（71163044）的阶段性成果。