农村集体经济股份合作制改革研究——以绍兴市柯桥区为例

杨晓辉

（中共绍兴市柯桥区委党校，浙江绍兴，312030）

农村集体经济股份合作制改革研究
——以绍兴市柯桥区为例

杨晓辉

（中共绍兴市柯桥区委党校，浙江绍兴，312030）

农村集体经济股份制改革是探索集体经济发展的有效方法。按照市场经济的需求，将现代产权制度引入农村集体经济组织，创新农业经营体制和集体经济运行机制,加快农业经营方式转变,增强集体经济的活力,实现农村社区集体经济组织的稳定发展,维护农民合法权益，推进工业化、城镇化、农业现代化均具有重大意义。本文首先对农村社区集体经济股份合作改革研究方法进行了简要概述；其次，以绍兴市柯桥区三镇六村为例，对柯桥区农村社区集体经济股份合作制改革，从做法、成效及存在问题进行分析；最后，对如何进一步深化柯桥区农村集体经济股份制改革提出了对策建议。

柯桥区；农村集体经济；股份合作制改革；制度变迁

一、问题的提出

如何进一步拓宽村级集体资产保值增值和农民增收的途径是理论界一直以来关注的热点和难点。不断加强农村集体资产管理和监督、推进农村集体经济股份合作制改革,有利于明晰集体资产的产权关系，保护集体经济组织及其成员的合法权益，实现资产保值增值，对促进集体经济实行民主管理和农村经济发展，推动城乡发展一体化发展，进一步保持农村社会稳定有重要意义[1]。为让农民拥有更完整的财产权利，从而进一步激发农村经济发展的活力，十八大提出了坚持和完善农村基本经营制度，集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。十八届三中全会也要求保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。2007年农业部出台了农村集体产权制度改革指导意见，到2013年底，全国已有2.8万个村庄，5万个村民小组完成了资产量化的改革，涉及资产4300多亿元，累计股金分红超过1500亿元，仅2013年分红的额度就接近300亿元。改革在很多地方都显现成效。浙江省农村集体产权股份合作制改革经历了自发探索试点（上世纪90年代初到末期）、引导鼓励开展（2000至2004年）、稳步有序开展（2005至2013年）、全面部署推进（2014年初全省农村工作会议将其作为深化农村改革的重要任务作出全面推进的部署）的过程。截至2014年6月底，全省有9523个村社（约占总村社数32%）完成改革，累计量化集体经营性资产581.4亿元，界定股东1365.3万人。

以××市柯桥区为例，2001年，柯桥区继农村家庭联产承包责任制、乡镇企业产权制度改革后，第三次针对农村集体资产产权制度进改革。共经历了三个阶段,到2015年3月，柯桥区面上全部完成农村社区股份合作制改革。

本文选取柯桥区农村集体经济股份合作制改革作为研究对象,在进行农村城镇化、制度与制度变迁、产权相关理论分析的基础上,结合访谈、问卷和实地调研对柯桥区区农村社区集体经济股份合作制改革的做法、成效及存在问题进行分析,对其后续发展道路及启示进行探讨,最终提出对策建议,为浙江省乃至全国其他地区提供参考。

二、调研的方法与结果

本课题调查研究主要分两个阶段进行。第一阶段是面上调查，主要通过到区农办经管总站了解全区面上三阶段村经济合作社股份合作制改革的总体情况、存在问题和下步设想。第二阶段是按照城市社区（居）、城效村、山区乡村三个层面分别对经济合作社股份合作制改革进行调查了解。

（一）问卷调查与访谈。问卷设置15个选择题和1个开放题，共发放问卷260张，收回240张，有效率92.3问卷对象身份、年龄都涉及不同层面，具有较好的代表性。

与区经管总站站长和柯桥街道、柯岩街道、平水镇经管站站长、驻村指导员面对面沟通了解，并以电话沟通的方式与华舍街道等经管站站长进行了解。

（二）实地调查。分别到柯桥街道梅巷居、立新社区；柯岩街道永进村、中巷村；平水镇平水街、东桃村等6个村（居、社区）实地进行调研，并召开由村（居、社区）干部、党员代表、村民代表组成的座谈会，听取经济合作社股份合作制改革的相关情况和意见建议。

表1 实地调查样本的分布情况

（三）调研的结果

1、改革历程

农村集体经济产权制度改革经历了一个渐进的发展过程，早在二十世纪八十年代中期山东溜博和广州、深圳等地就开始了探索，一直未曾间断。浙江省作为我国东部沿海的经济较发达地区，一直高度重视农村集体经济产权制度改革工作。柯桥区则在2001年开始对农村股份合作制改革进行试点，到2015年3月，柯桥区将完成330个村（居、社区）的经济合作社股份合作制改革工作。

第一阶段（试点阶段2001年9月）：为适应城市化、工业化加速发展的趋势，促进城乡经济社会协调发展，柯桥区（绍兴县）于2001年起开始进行农村股份合作制改革，当时选择柯桥城区的福东村作为股份合作制改革试点单位，探索路子，摸索经验。这是继农村家庭联产承包责任制、乡镇企业产权制度改革后，第三次针对农村集体资产产权制度进行的改革。由于种种原因，当时试点经验并未全面推开。

第二阶段（2003年8月至2013年底）：2003年8月，为全面推进农村综合改革，统筹城乡经济社会发展，柯桥区（绍兴县）把农村股份合作制改革作为农村“三有一化”改革中的一项重要内容来抓，又在华舍、柯岩、马鞍三个镇（街道）的8个村进行再次试点探索。通过二次试点，探索了股份合作制改革的重点和途径，为面上全面推开做好准备。2003年10月，按照因地制宜、尊重群众；依法合理、公正公平；维护稳定、促进发展的原则，对具备改革条件，干部群众有愿望有需求的村，全面实施农村股份合作制改革。改革政策主要涉及四方面：一是资产量化，在提取5%-15%比例的公积公益金后，对村经营性集体资产进行折股量化，公益性和资源行资产不作量化；二是股权设置，设立“人口股”和“农龄股”，不设集体股；三是量化对象，户口在本村的农业户人员（包括因土地征用而“农转非”人员）；四是股权管理，实行静态管理，“增人不增股，减人不减股”，允许继承和转让。到2013年底，全区累计组建股份经济合作社89家（其中东部三镇7家）,柯桥街道和夏履镇全部完成所有村的股改工作具体股改情况见表2。

第三阶段（2014年7月至2015年3月）：按照十八届三中全会加快推进村经济合作社股份合作制改革的精神和浙江省委省政府《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化和城乡发展一体化的实施建议》（浙委发[2014]7号）精神，从2014年7月份开始，柯桥区再次启动村经济合作社股份合作改革工作。到2014年12月底，全区完成169个经济合作社股份合作制改革任务（具体见表2），完成16个镇（街、开发区）农村产权交易平台建设。到2015年3月，完成剩余79家经济合作社股份合作制改革。此次股份主要原则和精神与第二阶段的股改基本类似。在具体操作层面较第二阶段有两点变化：一是在股权确权方式上分为两种，一种是确权确股确值，即确定股数，也确定股数代表的金额价值。另一种是确权确股不确值，即确定股数，不确定股数代表的金额价值，主要是山区欠发达村采用这一种方式。二是镇（街、开发区）层面成立农村产权交易平台，城区土地全部征用，以经营性资产折股量化的股份经济合作社股权，经股份经济合作社同意，可以进入镇（街、开发区）农村产权交易中心流转交易。

表2 柯桥区村经济合作社股份合作制改革工作进度表

2、主要成效

柯桥区自2001年起分三阶段进行农村股份合作制改革探索，得到多方支持和群众拥护，并取得积极的实践成果。

（1）促进了产权制度的改革。通过推进股份合作制改革，明晰了每个村民在农村集体经济组织中的产权份额，集体资产由共同共有变按份共有，改变了过去那种“人人有份”，但又“人人无份”的存在格局，农村产权制度发生了根本变化。通过建立农村集体经济组织成员按股份（份额）分红的制度，保障了集体经济组织成员的集体资产收益权。通过建立股东会、董事会、监事会等制衡机制，农民群众为集体经济组织的投资主体、决策主体和受益主体，成为集体经济组织名副其实的主人，农村集体经济组织的治理结构发生了根本变化。

（2）加快了城市化发展步伐。通过推进股份合作制改革，实现人员向城郊、城镇、中心村集中安置，农民转为居民的同时，将集体资产、土地承包经营权等以股权的形式量化到农户手中，资产、资源转化为股权，农民转变成股东，农民从承包土地、集体经济收益权中彻底解放出来，改变了过去那种想走又走不远，怕失去土地承包经营权、农村集体经济收益权等自身权益，促使农户的经济权利身份与社会身份分离，实现农民向城市居民的角色转换。尤其是柯桥、柯岩、华舍街道在这方面表现的尤为突出。

（3）推动了农村经济社会发展。由于股份经济合作社内部建立健全了经营、考核、激励等机制，外部增强了监督及股东要求分红的压力，农村股份合作经济得到了较快的发展。许多股份经济合作社通过建造物业用房、工业集聚点、农贸市场、外来人口公寓等办法，将货币资本转化为物业资本，形成了稳定可观的收入来源，资产结构不断优化，资产质量明显提高，很好实现了集体资产的“保值增值”的目标。如柯岩街道16个股份经济合作社，2013年集体经济经营性收入达4659万元，平均每个社291万元,比2004年增长82.92%，年均增幅9.02%。股东所有者权益达3.94亿元，比2004年增加1.85亿元，增长幅度达88.22%，每个股东增加所有者权益9892元。

3、存在问题

通过对全区面上和点上6个村（居、社区）的调研，柯桥区农村集体经济股份合作制改革在取得诸多成效的同时，也面临一些问题和挑战。

（1）具体实践与指导理论之间的矛盾。在具体实践中，对理论的指导有所忽视。首先忽视了虚拟股改的作用，针对股份合作制改革全覆盖的要求，平水镇平水街、东桃村等部分基层干部认为远离城镇的经济薄弱村采用虚拟化的股改方式无多大实际价值，这种看法注重股份分红功能，忽视了其在固化集体财产关系上的长远意义；其次忽视了资产量化的原则，针对集体资产量化的范围，柯桥街道的2个社区的调查对象，55%的认为应对居（社区）全部集体资产进行彻底量化，这种看法，没有认识到公益性资产、资源性资产难以货币计量的客观现实，没有看到公益金公积金提取对今后居（社区）行政功能的可持续发挥；最后忽视了“权跟人（户）走”的改革取向和基本立场，针对股权静态管理的政策要求，92%的受访对象认为这个政策有失偏颇，应实行动态式管理。这种思维，沿袭了早先农村土地承包中“生增死减”的惯性，忽视了“权跟人（户）走”的改革取向和基本立场。

（2）股份制改革与“政社合一”之间的矛盾。一是管理体制上的不清晰。根据股份经济合作社章程，全区股份经济合作社均设有“三会”（股东或者代表大会、董事会和监事会），并在章程中明确了“三会”的职责和权限。“三会”是现代企业制度下高效的管理体系，但从调查来看，绝大大部分与村（居、社区）实行几块牌子，一套班子模式。股份经济合作社难以冲出“党政社合一”的体制束缚。二是股权分配上的不清晰。调查中，尤其是普通村（居）民对经济合作社的股金分配存在误区，25个受访对象中有20个认为只要是村（居、社区）的所有收入都可以分配，都应该全额予以分配。三是经营活力难以发挥。一方面由于管理体制上的僵化，不能有效地适应市场化竞争的需要，挫伤了部分经营者、经营层的积极性，不利于从外部引进优秀的经营管理人才。另一反面，受访村（居）民85%认为股份合作社经营应以稳妥为主，不应走市场化发展之路。调查中仅有柯桥街道立新社区78%受访对象认为每年应多提留集体收入用于发展再扩大，但苦于体制所限，合作社董事会也是心有余而力不足。

（3）集体经济发展与股东意图之间的矛盾。一是经济集体增收渠道少。从全区面上股份经济合作社的发展情况看,大部分村级收入主要以物业租赁和现金存款计息为主，调查来看，其发展速度趋于下降,有的甚至出现负增长。如柯桥街道17家股份经济合作社2004年末净资产为4.69亿元，不计评估增值因素，到2011年末净资产为5亿元，7年间净资产增幅只有6.61%，其中有4家股份经济合作社账面净资产呈下降趋势。二是村（居、社区）负担越来越重。在“撤村建居”单位，由于公共财政未能及时均等覆盖，公共服务方面的开支占股份经济合作社总支出的比重较大。如柯桥街道梅巷居，2013年集体经济收入为近600万元，公共服务方面的支出将近一半。平水东桃村2013年村级收入为159万元，在平水镇排名第二，但由于要承担老年人福利、农村医疗保险、农房、财产保险等支出，当年收支相抵为负30万元，其他村更是可想而知。三是股民分配要求逐年提升。与之相对应的是，大部分股民对年终分红的期望值较来越高，对股份合作社经营层带来不小的压力。个别股份经济合作社既没有提高收入的办法，又迫于股东高分配的压力，为选举或保持稳定的需要，不得不违反章程规定，满足股东高分红的要求。如柯岩街道17家股份经济合作社年度利润中，有11家超过章程规定比率实行分配，按章程可分配金额为1568万元，实际分红金额为2303万元，超分比率达46.88%。其中梅墅股份经济合作社2011年可分配金额为-178万元，实际分红金额为252万元。

（4）实际操作与上级政策之间的矛盾。首先是股份经济合作社认可问题。股份经济合作社作为农村集体经济组织的一种，在国家省级层面均没有相应的法律法规出台，因此，股份经济合作社从诞生之日起就存在先天不足，从而带来后续问题，主要是股份经济合作社难以取得工商营业执照，法人地位难以确立。其次是股权流动的可操作性问题。目前各镇（街道、开发区）产权交易平台均已设立，但在实际操作中，基本还没有出现股权转让方面的交易，股权之间的转让还是股民之间自身转让为主，产权交易平台一方面形同虚设，另一方面在法律层面的功能定位并没有明确。最后是股权抵押担保问题。随着金融业务的深入，农村瑞丰银行在这方面已有破冰之举。柯桥立新社区股民与瑞丰银行之间已产生近1000万元的股权担保业务。股权作为抵押，其他银行是否可以尝试，万一产生纠纷如何处理，有否法律依据等方面尚未明确。

三、深化农村集体经济股份制改革的对策建议

（一）以“发挥群众的主体意识”为出发点，做好宣传教育

一是要加强对基层干部的股改价值教育。推进合作社股份制改革对确立农村集体经济收益新的分配机制、解决传统农村集体经济产权缺失的矛盾、加速农村城市化进程、提高农民收入、促进基层民主管理、推进农村新社区建设等方面有重要的功能，价值意义重大。二是要营造良好的舆论氛围。加大宣传力度，特别对政策理解上存在的模糊性和片面性，要做好充分的解释说明工作，充分调动广大干部群众参与改革的积极性和主动性，凝聚股改的共识，营造良好的工作氛围。

（二）以“激发农村集体经济活力”为核心，创新股权改革机制

一是完善经营管理机制。逐步推进村社分离，划清职能界限。一要逐步强化撤村建居社区服务和管理的各项职能，政府要加大经费保障，进一步整合资源加快与城市社区接轨，完善公益性服务设施，构建城乡社区综合管理和服务平台；同时调整和充实村社领导班子力量，通过调整、补充、改选等方式，吸收一批懂经营、会管理、开拓性强、有事业心的人才。二要加强股份经济合作社自身建设，大胆尝试引进职业经理人等中高层管理人员，建立相应的经理人激励机制，为后续改革推进的“股权流动”、“开放管理”提供必要的前提条件。三要根据城市化推进进程实际，逐步推进撤村建居社区居委会与股份经济合作社的分离，推行分账核算，独立建帐，独立运行，逐步实现自治组织与经济组织在财务、资产、管理人员等方面分离。另外，经济条件较好的行政村也要加快推进村社分离工作。二是规范收益分配机制。严格分配制度，处理好收益和积累的关系。一要严格按照章程规定进行分配，提取公积、公益金后有利润才对股东进行分配，没有利润不予分配。二要规范分配程序，利润分配前必须经相关审计机构对合作社利润进行审计，经股东代表大会讨论批准后予以实施。三要留有余地，树立危机和前瞻意识，收入好的年份要留出足够的公积金，以应对之后的不时之需或满足股份社扩大再生产的需要。镇（街道）和有关主管部门要加强对利润分配的监督和指导，对违反规定的分红行为，要及时制止和纠正，并追究相关人员责任。三是完善股权融资政策，通过调研，我们认为党委、政府要把股份合作制改革作为深化农村改革的重点工作来抓，要加快完善股份经济合作社工商登记办法；加大税费减免力度；加快公共财政均等覆盖农村社区进程；发展壮大集体经济，让农民获得更多财产性收入；建议建立农村产权抵押担保风险基金，落实风险补偿机制，加大与金融机构的深入合作，推动金融机构转变观念，对股份经济合作社给予信贷支持和利率优惠。四是推进农村产权交易平台建设，从调查的情况看，柯桥区16个镇（街）都建立了农村产权交易平台，但相关制度还需要建立健全。一要探索股权流转机制，在合作社产权关系清晰界定的基础上，突破股权内部流转的局限性和封闭性，允许股权向外部流转，尝试逐步放开股权交易市场，允许合作社部分股权外部转让、外部抵押、股权入股等流转形式，激活股权权能，增强合作社经营的灵活性，促进资金流动和资源的优化配置。二要探索小股东等特殊股东股权退出机制，积极鼓励小股东退股，通过竞拍等方式，回购部分小股东的股权，逐步打破股权相对平均的格局，股权向相对大股东集中，以促进经营机制的转换和经营规模的调整。三要完善股权交易流转平台建设，股权交易必须通过产权交易服务中心进行交易，创造股权流转的公平环境，规范中介服务机构运作，加强区级交易中心平台建设，对股权交易行为加强监管。

（三）以“城乡一体化、农业现代化”为目标，因地制宜、分类推进

改革能够激发农村集体经济的活力，更好地促进集体经济的发展，但也会产生一些矛盾和问题，因此，我们必须因地制宜，不能搞一刀切，尊重社员意愿，分类指导推进改革：一是努力探索向开放式股份制企业发展。对地处城区、绩效好、发展快的股份经济合作社要向股份制公司转型，通过股权奖励、收购等方式，鼓励经营者持大股，促使其逐步向规范化，逐步建立与市场经济相适应的法人治理结构，使之能真正成为市场主体,推进城镇化进程。二是稳妥探索股份合作社的终止方式。对地处城区、收入少，资产利用效率不高的股份经济合作社，在征得合作社大多数成员同意的情况下，可以探索实行终止制度，对其资产进行评估拍卖后，按股权多少以货币形式发放到人，实施时必须慎重而稳妥，前提必须确保社会稳定。三是积极发展壮大村级集体经济。对于地处农村的股份经济合作社，按照“巩固发达村、壮大较发达村、减少欠发达村”的总体思路，建议区委区政府出台政策扶持文件，分类扶持推进全区农村股份经济合作社的发展，增加集体经济收入。对集体经济欠发达村，要加大扶持力度，通过村企结对、扶持开发项目建设等有效方式，进一步增强其“造血”功能。

（四）以“修订《村级股份经济合作社条例》”为依托，完善相关法律制度

村（居、社区）股份经济合作社是农村合作组织的一个重要类型，是农村集体经济的重要组成部分。建议国家、省、市有关部门加快对农村股份合作经济组织的立法，明确农村股份合作经济组织的性质、法律地位和经济行为规范，创新规定股权流转、抵押、继承、担保等，理清股权的内涵、推动“三权分离”，做到“一权”的流转不影响另外“两权”的享有，从法律上保护村（社区）股份经济合作社合法权益，促进其健康发展。地方也要进一步完善相关政策，结合农村实际，修订完善地方股份制改革的实施意见。结合农村社区集体经济股份合作制改革实际，修订完善实施意见，同时，对一些法律无明文规定、上级政策不够明确，但在实施过程中容易引发争议的内容，要及时出台相关指导性意见加以正确引导，在财政、土地、项目、金融、税收、行政手续、工商登记等方面出台相应的扶持政策，为股份经济合作社创造良好的发展环境。

[1]董先瑞,周立银.加强农村集体资产管理的几点建议.中国财政,2009,(10),76-79.

[2]王权典.城市化进程中社区型集体经济组织改制目标定位与职能重构之法律研析.法学论坛,2009,(4),24-30.

Research on the Reform of the Rural Collective Economy Share Cooperation under the New Normal——take Keqiao District of Shaoxing City as an example

YANG Xiaohui
(CPC School of Keqiao Distirct in Shaoxing,Shaoxing312030,Zhejiang)

The reform of rural collective economic shareholding system is an effective way to exploring the development of collective economy.According to the demand of market economy,the modern property right system is introduced into the rural collective economic organization,which is significant for the innovation of agricultural management system and running mechanism of collective economy,speeding up the agriculture management way transformation,strengthening the vitality of collective economy, realizing the stable development of the collective economic organizations of rural community,protecting the farmers'legitimate rights and interests,and promoting the industrialization,urbanization and agricultural modernization.Taking Keqiao district as an example, this paper firstly briefly summarizes the research methods,and then analyzes the rural collective economy share cooperation of three towns and six villages from the aspects of methods,effect,and existing problems,and finally proposes the countermeasure and suggestions of how to further the reform.

Keqiao district;rural collective economy;reform of shareholding cooperative system;system changes

F321.32

A

1671-5004（2015）04-0028-06

2015-6-11

杨晓辉（1983-），女，浙江衢州人，中共绍兴市柯桥区委党校讲师，研究方向：社会学、经济学。