陈宏胜 王兴平 陈剑锋
中非经贸联系暨中国开发区经验的非洲实践**
陈宏胜 王兴平 陈剑锋
经过改革开放30多年的发展,中国特色的城镇化模式已经形成。其中,开发区作为最具中国特色的城镇化经验,对于进入快速城镇化阶段的发展中国家具有重要的参照价值。以非洲为例,近年来中非经贸联系越发紧密,两地人口流动越发频繁,中国对非洲的影响不断扩大。其中,中非经贸合作区是中国开发区经验在非洲实践所形成的最具代表性的成果之一,将有助于非洲国家建立具有工业支撑的发展模式。在“南南合作”进一步加强的背景下,中国对非洲未来发展进程的影响将更为深远,中国开发区经验将受到更多的关注。
开发区经验 | 中国模式 | 中非经贸联系 | 境外经贸合作区
改革开放30多年来,中国城镇发展水平快速提升,2013年中国城镇化率达到了53.73%,但中国不同区域、不同城市之间的城镇化发展水平差异较大,部分中西部城市正进入快速城镇化阶段,而部分沿海城市甚至已完成了城镇化的进程,如上海、深圳等城镇化率已达80%以上。中国城镇化路径虽然存在不少问题[1],如“人口城镇化”落后于“土地城镇化”[2],但实际上中国现已形成了区别于其他各国的中国特色城镇化路径和城镇化经验[3-6]。在近30多年的城镇化发展历程里,改革开放政策的实施对加速中国城镇化进程具有关键性的作用[7]。在此背景下,地方出现了以珠三角和苏南地区为代表的中国城镇化模式[4,8],而这两种典型的城镇化模式均以“政策加空间”为基础,吸引资本、技术和劳动力进而推动地方的城镇化进程[9],而“廉价”的土地则是中国城镇化的“发动机”[7]。“政策”与“空间”的组合极大地改变了中国城镇化格局,其中一类最为典型的“政策空间结合体”,即是“中国开发区”①2014年“62号文”发布,以往被地方政府用于招商引资的各类优惠政策被“上收”,传统开发区招商引资模式发生改变,将迫使开发区从“粗放型”、“同质竞争”向“集约型”、“差异化发展”转变。然而,“政策”(广义的)在近30年的开发区建设中所发挥的作用是极其突出的,故本文采用“政策加空间”这一提法,并以此作为以往开发区发展的重要经验之一。。开发区作为区域的增长极和重要生产空间,使中国的城镇化进程获得充分的工业化支撑[10-11],并在极短的时间内促使城市从“增量发展”转向“存量发展”[12],可预见以开发区为载体支撑城镇健康发展的经验将受到越来越多的关注。
图1 撒哈拉以南非洲经济发展预测
图2 非洲GDP前10名国家与后10名国家
自工业革命以来,总体上全球已经历了2次城镇化浪潮的转移,分别为欧洲向北美的转移和北美向拉美、东亚的转移[13],而第3次城镇化浪潮则将从中国转向非洲、东南亚等地。从全球联系的角度上看,伴随着技术(产业)、知识(范式)、人口、资本等城镇化要素的转移,前一阶段的城镇化模式将对后一阶段的城镇化模式产生直接的影响,特别是在当前全球城市化时代(planetary urbanisation)[14],城镇化模式的区域传递将更为显著。中国的快速城镇化经验具有不同于发达国家的独特性。因发展背景与发展阶段的相似性[15],中国的城镇化经验对第三世界国家的城镇发展具有重要的参考价值。特别对撒哈拉以南的非洲而言,中国以开发区为城镇化支撑的发展模式将改变其“停滞的城镇化”(urbanization without growth)的困境[16-18]。
自2000年中非合作论坛首次举办以来,中非展开了经济、政治、教育、基础设施等全方位的合作,使中国经验对非洲的发展产生更为直接的影响。然而,随着中国对非洲市场的进一步开发和对非洲影响力的逐渐增加,欧美国家中关于中国在非洲实行“新殖民主义”(neo-colonialism)和过度开发非洲资源的舆论不断兴起,对中非关系产生了消极的影响[19]。这种现象的产生除了受各国国家利益的影响之外[20],还与舆论对中非经贸合作的过度关注而未从发展模式、发展援助等方面考虑有关[21]。在全球“南南合作”进一步加强的背景下,作为“中国模式”重要内容的中国开发区经验已广受发展中国家的认可[22-23]。基于此,本文从中非经贸联系与人员交往、中非经贸合作区两方面探究中国开发区经验对非洲的影响,以期为“中国规划”走向非洲提供理论参考。
非洲的发展起步于1960年代②1960年非洲有17个国家独立,被认为是“非洲独立年”,此前非洲各国多以殖民地形式存在。,但各国发展进程差异较大,大部分国家社会经济发展缓慢。2000年以来,非洲在世界经济体系中的地位不断提高,被认为是“下一波工业化的集中地”,非洲丰富的资源和(有待开发的)广阔的市场使其成为全球经济的重要增长点(图1)。非洲各国的经济发展情况差异极大(图2),其中北非和南非发展较好,其他区域相对落后,但发展潜力巨大。2014年在埃博拉病毒爆发的影响下,撒哈拉以南(Sub-Saharan Africa)非洲GDP仍实现了4.5%的增长,与2013年(4.2%)基本持平,其经济增长主要由基础设施投资、农产品及原材料出口支撑,但受国内外政局和国际原材料市场的影响较大(参考Global Economic Prospects,2015)。在城镇化进程上,2014年全球的城镇化率为54%,而非洲的城镇化率仅为40%。且非洲不同国家的城镇化率差异较大,其中北非城镇化率最高,达51%,东非最低,仅为25%。未来20—30年非洲将进入快速城镇化阶段,除东非外,非洲各区域城镇化率将在2050年达到60%以上(表1)。
1960年至今的非洲社会经济发展进程中,可以“城市”(“城镇化”)为主体划分为3个阶段,分别为1960—1970年代“城市快速扩张时期”、1980—1990年代“城市衰退时期”、2000年后“城市再发展时期”[24-26]。其中,1960—1970年代非洲经历了“城市人口膨胀但经济不同步”时期(exploding cities in unexploding economies)[24],此阶段相对稳定的宏观发展环境和巨大的城乡差别使大量的农村人口涌入城市。然而,人口的涌入并未实现区域工业化进程的提速,反而造成了大部分城市出现高失业率的状况。在缺乏生产部门支撑和生产性资本投资的情况下,非洲大部分城市基础设施建设出现停滞,大量的农村移民、高企的失业率(“过度城镇化”)成为社会不稳定的根源之一[27-28]。1960—1970年代,虽然非洲的城乡发展存在诸多问题,但城市总体上是发展的,城市仍是区域发展的增长点。而在1970年代末到1990年代,撒哈拉以南非洲的大多数国家进入了经济衰退阶段[29-30],且在“全球化力量”的影响下(如“SAP计划”),非洲的主要城市从经济的“领导者”转变为社会经济的“衰退区”,并进入“问题集中爆发期”(如同时出现人口增长滞缓、非正规经济代替正规经济、工业衰退、阶层分化、资本外逃、人才流失、食物短缺等问题[25])。其间,有学者对津巴布韦(Zimbabwe)首都哈拉雷(Harare)的城市“新移民”进行调查发现,城市“新移民”普遍对城市生活及其未来感到失望[30],非洲大部分国家社会经济衰退明显。1990年代中后期,非洲开始了基于资源开发的经济复苏,其主要国家GDP都呈现快速增长且产生了大量的城市中产阶级[26,31]。然而,撒哈拉以南非洲的城市贫困化现象却越发严重,人口贫困化速度远高于人口增长速度,据估计72%的非洲(不包含“北非”)城市人口居住于贫民窟(slums)[32]。此外,较低的工农生产率、高失业率、高负债率、政治不稳定、混乱的发展政策等,也是限制非洲社会经济发展的重要因素[33]。概括而言,非洲经济发展缓慢的主要原因是长期缺乏生产部门的支撑[33],人口增加并未与城市就业机会增加同步[34-35],且在新一轮全球化浪潮中非洲还可能进一步陷入“被边缘化”(marginalized)的困境。可见,非洲改变传统发展模式、转向“生产型城镇化”将是其实现快速增长的重要途径[36]。
中非合作历史悠久,2000年以来中非经贸合作不断扩大,双方人员交流越发频繁。因经济发展阶段的差异与产业结构的“互补性”,中非经贸合作具有广阔的空间,而中非不断增加的人员交流则是经贸合作的重要基础,通过人员的交流构筑起有效的“发展经验流动网络”。
表1 非洲城乡人口数量及其城镇化率变化
2.1中非经贸联系
1950—1970年代,非洲国家在改善中国的外交环境、提升国际地位上发挥了不可替代的作用[37],因此当前中非经贸合作具有重要的历史基础。总体来看,中非关系主要经历两个时期,分别为改革开放前基于“政治利益”的以援助为主的阶段和改革开放后基于“经济利益”的互助发展阶段[38]。(新)中国对非洲的经济援助始于20世纪50年代,在加快非洲基础设施建设上发挥了重要作用。改革开放后,中国对非援助不断增长,2000—2011年间中国为51个非洲国家援建了1 673个项目,援助总额达750亿美元③数据来源:http://www.chinanews.com/gn/2013/05-08/4795911.shtml,访问日期2014-12-12。。中国对非援助涉及基础设施建设、住房、交通、农业、工业、医疗、教育等关系经济社会发展的关键领域④数据来源:http://www.bjnews.com.cn/news/2014/05/04/315424.html,访问日期2014-12-12。,为非洲的快速发展创造了有利条件。在援助非洲建设的同时,中国对非洲市场的开拓亦不断加深,特别是在1980年代后,中国企业在非洲的经营活动不断增加。中国在非的经贸活动可分为3个阶段[39],分别为1980—1990年代中期的“国有商贸企业逐步进入阶段”、1990年代中期至2005年的“各类国有企业和私人公司大规模进入阶段”和2005年至今的“经济全方位合作阶段”。2013年《中国与非洲的经贸合作》白皮书发布的数据显示,2012年中国与非洲贸易总额达到1 984.9亿美元,同比增长19.3%。其中,对非洲出口额为853.19亿美元,增长16.7%,进口额为1 131.71亿美元,增长21.4%,中非经贸总量高速增长。从图3可见,2008年为中国对非直接投资的高峰,2009—2012年年均增长20.5%,2012年直接投资流量为25.2亿美元,存量为212.3亿美元,非洲已成为中国资本流向的重要目的地。在经济部门投资上,中国在非投资前3位的产业分别为“采矿业”、“金融业”和“建筑业”,以资源开发和基础设施投资为主(表2)。中国在非的投资趋向主要受3方面因素的影响,一是非洲自身的发展优势,通过资源开发和利用是后发地区谋求快速发展的重要途径,中国资本“逐利”的同时将加快非洲各国的发展;二是非洲进入快速城镇化后对基础设施的巨大需求,而中国具有快速城镇化背景下基础设施建设的重要经验(如铁路网建设、电力通讯设施建设);三是受中国市场的影响,中非经贸合作是一种互补性的经贸合作,非洲石油、矿产、热带农产品、廉价劳动力正是中国当前所需。中国资本走向非洲符合“第四波”全球产业转移的发展趋势。
2.2中非人员交往
2.2.1在华非洲人
全球化不仅是经济贸易的全球化,还包括了人口的全球流动。改革开放以来,在中国融入世界经济体系的进程中,中国主要大城市(如北京、上海、广州等)的开放程度不断提高,居留中国的外国人不断增加。截至2012年末,持外国人就业证在中国工作的外国人共24.64万人⑤数据来源:《2012年度人力资源社会保障事业发展统计公报》。。在此背景下,随着中非贸易总量的提升,在华非洲人数不断增加。虽目前未有权威的全国层面的在华非洲人口数量统计,但从对广州、义乌等地的非洲人数量来看,其规模已不小。在广州市政府公布的2013年广州非洲人口统计中,常住半年以上的非洲人口为4 092人、临时人口为11 933人,2013年在广州口岸出入境的非洲籍人口达53万人次⑥数据来源:http://news.163.com/14/1101/05/A9UMP7PP00014AED.html,访问日期2014-12-12。。可见,中国已成为非洲人口全球流动的重要目的地,且通过在华非洲人的中非双向流动,中国发展模式及发展经验将更为有效地向非洲传播。同时,中国还为非洲的发展创造了机会,以在华非洲商人为例,已有研究发现,在华非洲人已在中国与非洲大陆之间建立起复杂的商贸网络,这种网络不仅改变了中国城市的局部景观(如广州小北路的“非裔经济区”),还通过商品贸易对非洲城市产生影响,形成建立在中国城市的非裔商人贸易流动网络(如“广州—佛山—义乌”等)和非洲本地的产品流通网络[40-42],且在华非洲商人的商贸行为已从“消费领域”(商品贸易)向“生产领域”(产品样式模仿、生产技术输出等)延伸,这类发展性的商贸网络将加快非洲的工业化进程。此外,除在华非洲商人外,规模不断增加的非洲在华留学生亦是中非合作的重要“桥梁”⑦2012年,中国宣布实施“非洲人才计划”,在2012—2015年间为非洲培训3万名各类人才,并提供1.8万个中国政府奖学金名额;截至2013年,已有超过3.5万名非洲留学生在中国学习。,可预见“中国经验”将在非洲大陆获得更多的关注和运用。
2.2.2在非华人
改革开放以来,特别是实施“走出去”战略以后,中国企业开始大规模地开发非洲市场,随之中国在非人数不断增加,并成为参与非洲城镇化、工业化建设的重要力量。20世纪初中国人就已参与到非洲开发中,部分非洲“唐人街”(如南非“唐人街”)都已有近百年的历史。当前中国在非公民数量的增加具有深刻的时代背景,2000年中非双边贸易额只有100亿美元,到2013年已突破3 000亿美元,且非洲已成为中国第二大工程承包市场、劳务承包市场和第四大海外投资目的地⑧数据来源:http://www.chinanews.com/hr/2012/02-04/3644547.shtmlhttp://www.chinanews.com/hr/2012/02-04/3644547.shtml,访问日期2014-12-12。。在这10多年间“爆发式”的贸易增长背后,则是双方人员越发频繁的流动,如工程技术人员、企业管理人员、援建人员、医疗人员等。总体来看,在中非双方贸易额不断增加、非洲市场持续开发的发展趋势下,在非华人数量仍将继续增加。在非华人分布广泛,且来源多样,流动性大,多以企业(或政府)外派和经商为主,虽未有正式公布的统计数据,但估计在非华人已超过100万⑨数据来源:http://www.economist.com/news/middle-east-and-africa/21574012-chinese-trade-africa-keeps-growing-fears-neocolonialism-are-overdone-more,访问日期2014-12-12。从国家公布的援建数据来看,截至2012年底,中国已向53个非洲国家派出技术人员35万多人次,亦可管窥中国人参与非洲城镇化建设的情况。。表3报告了1960年代以后非洲部分国家华人数量的变化情况,各国华人数量差异较大,但总体上呈现不断增加的态势,其中南非、尼日利亚、毛里求斯、科特迪瓦等国家华人较多,且这些国家与中国的贸易额亦相对较高。可见,在中非经贸合作不断“升温”的背景下,在非华人数量仍将持续增加(市场因素主导),中国对非洲的影响还将持续扩大。
图3 中国对非直接投资(2004—2012年)
2000年后中国加快实施“走出去”战略,2006年中非建立新型战略伙伴关系,双方合作不断加深。其中“境外经贸合作区”即为此背景下的重要合作成果,亦为中国开发区经验在非实践所形成的最具代表性的成果之一。“境外经贸合作区”为中非政府共同推动的新型产业园区,多以中国国有企业为主要实施企业,是类似于“中非共建”的开发区,其将对所在国的城镇化、工业化进程产生重要影响。
表2 中国在非投资分布(2010年)
3.1中国在非经贸合作区的兴起
如前文所述,开发区是推动中国进入快速城镇化并获得持续发展的重要保障。对非洲国家而言,中国境外经贸合作区可认为是“中国式”的开发区,是所在国内部的“政策高地”,并被作为区域发展的增长极进行培育。1984年国务院首次批准建立国家级经济技术开发区后,开发区模式在全国各地大规模复制,并形成“国家—省—市”开发区体系,极大地推动了中国的工业化进程,为中国城镇化作出了历史性贡献[43]。经过近30年的发展,不少开发区已从初期的“生产空间”转向“生产、生活、生态”相融合的“新城市空间”,通过开发区以工业化推动城镇化、实现“人口—就业—公共服务设施”的均衡是“中国模式”的重要内容[11,44-45],而中国“境外经贸合作区”即作为以上“中国模式”在非洲推广⑩中国在非经贸合作区亦是中非政府合作的重要成果,在2006年中非合作论坛北京峰会中首次提出,通过国家审核授权的合作区将获得2-3亿元人民币的财政支持和不超过20亿元人民币的中长期贷款。。中国首个在非经贸合作区建立于赞比亚(2007年),随后中国在非经贸合作区不断增多(表4),东南亚、俄罗斯等地也有分布。中国在非经贸合作区一般由大型企业与园区所在国政府“协议开发”并负责建设(图4),园区规划和发展路径基本由中方规划师和运营企业制定,园区由大型企业带动产业链的延伸,不断吸引中外企业进驻,成为独特的“中非跨国经济合作空间”。随着国内生产成本和环保压力的增加,以及欧美国家给予非洲国家较为宽松的贸易政策(如埃及与欧盟签订《合作伙伴国协议》、与美国签订《合格工业区协议》等),中国企业在外建设园区的步伐不断加快。中国境外经贸合作区除了有利于中国企业“走出去”之外,还将改善所在国“生产能力不足”的状况,并有效带动所在国的基础设施建设(如赞比亚经贸合作区内的中赞友谊医院已发展成赞比亚第二大医院),加速其城镇化、工业化进程。需要说明的是,中国境外经贸合作区仍处于发展初期,在运作模式、地方融合(如雇佣本地劳动力、适应本地文化与法律等)、国际物流网建设、安全保障等方面存在一定不足,有待进一步的统筹规划。
表3 部分非洲国家华人数量变化
表4 中国在非部分经贸合作区
3.2中国在非境外经贸合作区的作用
境外经贸合作区对中国和所在国均具有积极的意义。对中国而言,境外经贸合作区为中国企业在海外创造了“集聚地”,是中国输出过剩产能的重要平台。境外经贸合作区还有利于中国企业在海外建立产业链,形成大企业带动协作型小企业共同“走出去”的格局,同时海外生产亦有利于企业降低生产成本、规避贸易壁垒等。对非洲而言,中国境外经贸合作区已成为集聚国际资本和技术的重要平台,为中非经贸合作创造了经济要素跨界流动的条件。笔者认为,随着中国境外经贸合作区与所在国社会、经济、环境的进一步融合,将对所在国实现具有工业支撑的城镇化产生更为明显的影响(图5)。在城镇化层面,中非经贸合作区具有3方面的推动作用:一是生产技术输入提升城镇工业生产水平,二是通过提供就业岗位加速人口集聚,三是培育现代产业工人为生产型城镇化创造条件。在生产技术的输入上,中国在非经贸合作区多以市场机制运作,基于当地资源条件引进本国所缺的技术并实现资源就地高效开发,使所在国快速进入全球产业链。如赞比亚矿产资源丰富,但该国支柱产业仍为农业、采矿业等初级产业,资源的深度开发与再利用不足,而中赞经贸合作区由中国有色矿业集团有限公司牵头,形成以有色金属矿冶产业群为主的主导产业,极大地促进了赞比亚国内资源的开发和利用,且中国在非经贸合作区企业大部分使用中国技术和设备,更有利于经贸区对所在国技术设备的“再输出”。此外,经贸合作区为区域提供了大量的就业岗位,加速培育当地现代产业工人。在当前中国劳动力成本和环境门槛提高的背景下,中国将向非洲转出更多产能过剩产业(如劳动力密集型产业),将加速所在国的“人口城镇化”进程。除生产型经贸合作区外,“生活、生产兼具”的综合型合作区亦是中国在非经贸合作区的重要类型,如中埃苏伊士经贸合作区规划将在15年内建成集“生产、生活、科研、物流和商贸”于一体的综合性工业园,而中尼莱基自贸区一期总体规划亦按“新城”开发模式编制。可见,中国在非境外经贸合作区作为中非合作的新形式,将对非洲局部城镇化、工业化发展产生积极影响。
图4 赞比亚中国经济贸易合作区成立简况
图5 中非经贸合作区以工业化推进区域城镇化示意图
在经历了30多年的高速城镇化进程后,2014年成为中国城镇化路径转型的重要节点。中国将在“新常态”下建立新的城镇化模式,而既有的城镇化经验亦值得作进一步提升和推广,特别是以开发区为支撑的、工业化与城镇化协同发展的经验。本文从中非经贸联系与中国开发区经验在非实践的角度,论述了近年来以中国境外经贸合作区为主体的中非合作对非洲城镇化、工业化进程的影响,并提出中国境外经贸合作区已成为中国开发区经验直接输出的重要方式。目前,中非在能源和矿产领域的合作最为突出,但中非合作的内容是由中非双方发展阶段所决定的,将随双方发展需求的变化而变化。在未来的20多年里,非洲将进入快速城镇化阶段,建立高效的工业化、城镇化模式对其具有重要意义。而中国开发区推动城镇化进程的模式将有助于非洲国家解决城市发展困境,开发区作为工业增长极支撑区域城镇化进程更为非洲当前所需。伴随中国在非洲经贸活动的增加,中国企业参与非洲开发的机会将越来越多。以规划行业为例,在国内规划市场收缩的背景下,越来越多的本土规划院“走出国门”,开拓非洲规划市场。“中国规划”成为中国发展经验输出的又一重要方式。在此背景下,我们仍需进一步加强本土规划经验的理论提升,使“中国规划”成为“中国模式”的重要内容、更易于发展中国家接受和应用。
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Review on China-Africa Economic Ties and the Introduction of the Experience of China Development Zones to Africa
With the development of more than three decades of reform and opening up, the mode of urbanization with Chinese characteristics has been established. In the era of ‘planetary urbanization’, China development zone has been one of the most important development experiences, which is of great worth for the third world. This article puts forward that economic and trade cooperation zone is one of the most representative outcomes of the introduction of experience of China development zone to Africa. Through analyzing migration and China’s economic and trade cooperation zone in Africa, this article illustrates China’s influence on African urbanization and industrialization. Finally, we concludes that, by migration and economic and trade cooperation zone, China’s urbanization experience influences the process of African urbanization directly. And China’s economic and trade cooperation zone will speed up the industrialization of African countries and improve the quality of its urbanization. Under the background of South-South cooperation, China will increase participation in the development of Africa and the study of China’s influence on Africa will be more deeply.
Experience of China development zone | Chinese pattern | China-Africa economic ties | Economic and trade cooperation zone
1673-8985(2015)06-0097-07
TU981
A
陈宏胜
东南大学建筑学院博士研究生
王兴平(通讯作者)
东南大学建筑学院城市规划系教授,博士生导师东南大学区域与城市发展研究所所长
陈剑锋
浙江茗苑旅游规划设计研究中心规划师
本文为《浙江省2011计划非洲研究与中非合作协同创新中心2015非洲研究专项课题》子课题《中国开发区建设经验对非洲工业化的借鉴作用研究》研究成果之一。