后“土地经济”时代城镇化发展的挑战与转型路径研究

何 为

后“土地经济”时代城镇化发展的挑战与转型路径研究

何 为

土地拍卖制度、二元土地管理制度伴随住房制度改革、权力下放与财税分权，是土地经济时代诞生的制度基础。土地经济推动了缺乏原始积累的中国经济和城镇快速发展，但也带来征地冲突、贫富分化、半城市化人口等社会问题。后土地经济时代，随着可供出让的土地越来越少、房地产开发动力减弱、固定资产投资下降、半城市化人口完全转化的成本及社会风险加剧，必须转变传统发展模式，通过划定城市开发边界、推进财税体制改革、转变政府职能、构建城乡一体的建设用地市场和推动社区建设等途径，引领城市发展转型。

后“土地经济” | 转型路径 | 挑战 | 城镇化

0　引言

2014年我国城镇化率达到54.77%，城镇化由快速发展时期步入相对平缓增长时期，但距离部分专家预测的75%的城镇化发展目标，仍然还有很长的一段路要走。从改革开放以来的30多年间，我国城镇化的快速发展离不开土地经济的贡献，它改善了城市薄弱的基础设施，使城市规模快速扩张，城乡结构快速转换。但同时，传统以土地扩张为主要表征的城镇化发展模式也带来诸多问题、并面临诸多挑战。因此，新型城镇化背景下，随着后土地经济时代的来临，怎样找到新的发展路径显得至关重要。

1　土地经济时代诞生的制度基础

1.1土地出让制度建立

土地出让制度的建立是土地经济时代诞生的重要基础。1987年，深圳率先实行了土地有偿出让制度，开了土地市场化发展的先河。此后有偿出让制度成为土地出让的主要方式，与行政划拨并存。随着经济发展，土地出让价格越来越高，成为地方政府重要的财政收入来源。

1.2二元土地管理制度

《宪法》规定了城市土地和农村集体建设用地分属不同的主体，城市土地的产权主体为国家，而农村集体土地的产权主体为集体。并规定农村集体建设用地要转化为城市国有土地，必须通过征收的方式来实现，农村集体建设用地不能自主向城市土地转化。土地出让的唯一合法主体即是政府，并垄断了土地一级市场。低征高售产生的“剪刀差”，使得政府在土地出让中获取了大量的收益，也因此成为政府不断扩张城市建设用地的主要原因。

1.3住房制度改革

1998年，福利分房制度取消后，极大地刺激了居民的消费活力，房地产市场空前活跃，同时大量农村人口向城市涌进也扩大了住房需求。住宅成为了稀缺品供不应求，而作为引致需求的土地市场则空前繁荣，土地价格不断高涨，推动了土地经济时代的发展。

1.4财税分权与权力下放

财税分权制度导致地方政府财权与事权不对等，地方政府要承担更多的事务，却又面临较大的财政压力，而权力下放制度使得地方政府拥有更多的自主权。因此与土地有偿出让制度、二元土地管理制度、住房制度改革等相互匹配，通过土地出让获取收益，或者通过低成本出让土地吸引投资成为地方政府推动经济发展的重要手段。

2　土地经济时代的城镇化发展

2.2土地经济对城镇化发展的推动作用

2.2.1改善薄弱的基础条件

土地市场制度尚未建立以前，政府财政收入不足，城市的基础设施和公共配套设施建设滞后，承载能力有限，制约了城市的发展建设[1]。土地有偿出让制度建立之后，政府的财政收入很大一部分来自于土地交易市场的收入，极大改善了政府的财力状况，使得政府有条件在基础设施建设和公共服务配套方面进行投资，或者政府可以通过将土地开发权与公共产品供给相捆绑的方式，一并出售给开发商，由开发商来完善基础配套和基本公共产品的供给。由此，提升了城市的运行水平，改善了薄弱的基础条件，城市获得快速发展[2]。

图1　重庆“地票”交易模式

2.2.2推动经济社会发展

土地出让收益使得政府有条件进行基础设施投资与建设，改善了城市发展状况，也为中国分享全球化红利奠定了重要基础[3]。许多地区依靠低廉的土地价格吸引外来资本进入，并与人口红利结合，创造了典型的中国模式。如早期珠江三角洲与香港、澳门形成的“前店后厂①前店后厂：“前店后厂”是珠江三角洲地区与港澳地区经济合作中地域分工与合作的独特模式。港澳地区利用海外贸易窗口优势，承接海外订单，进行市场推广和对外销售，扮演“店”的角色。珠江三角洲地区则利用土地、自然资源和劳动力优势，进行产品的加工、制造和装配，扮演“厂”的角色。港澳在前，珠江三角洲在后，彼此紧密合作，因而被形象地称为“前店后厂”。”模式，珠三角地区利用充裕的空间资源和低廉的土地成本吸引港澳企业投资建厂，并通过“三来一补”的方式大量进行生产加工，使得这些地区成为中国最有发展活力的区域[4]。

2.2.3改善农村发展状况

当前，我国土地利用面临的突出问题即是农村集体建设用地的低效、粗放利用与城镇建设用地的日趋紧张、高强度开发相矛盾。但由于严格的基本农田保护制度和土地管理制度，城市的增量扩张实际上是受到约束的。为了获取城市建设用地指标，土地增减挂钩制度和土地整理制度应运而生。通过对农村集体建设用地的集中整理，可以减少农村建设用地总量，相应的建设用地指标则向城市转移，支持城市的空间扩张。这成为城市反哺农村的一种重要方式，推动了新型农村的建设，改善了乡村面貌，并随之带动了乡村旅游发展，提高了农民收入，缩小了城乡差异，典型如重庆的“地票”模式（图1）。

2.2.4提升城市公共环境

土地经济诞生以前，政府缺乏提升改善城市公共环境的动力和能力，城市内部普遍存在公园绿地不足的局面。但土地经济时代，为了提高土地的价值，政府会通过改善外部环境，如河流整治、园林绿化、公共交通建设等多种方式提升相应地段的吸引力。同时，通过“容积率奖励政策”等措施进一步把公共环境的改善与开发商的利益挂钩，为城市环境改善和公益性事业建设找到了一种方向，同时提高了“容积率”在执行过程中的弹性和适应性。

2.3土地经济对城镇化发展的负面效应评估

2.3.1城市病问题突出，环境质量下降

土地经济时代，城市的高强度开发和低密度蔓延两种现象并存。高强度开发主要出现在城市的中心区，由于土地成本高昂，只能通过提高建筑的容积率来平衡收益，因此在城市中心区各种超高建筑不断涌现，人口、产业过度集聚，超出了基础设施和公共服务设施的承载能力，由此出现交通拥堵、住房紧张、环境污染等一系列城市病问题。同时，一些原本应该有的绿地、文体设施等不断被侵占，直至消失。

而另一方面，在城市的外围区域，城乡结合部地区，存在大量搭便车的行为，依靠农村集体建设用地随意私搭乱建，造成城市摊大饼式无序扩张，不仅造成了土地资源的浪费，同时也不断侵噬了生态绿地、河湖湿地，使得城市的热岛效应不断加剧，应对极端天气的能力下降（图2）。

2.3.2资本流向失衡，配置不合理

土地经济时代，由于存在良好的心理预期，房地产业被视为最能够保值、增值的产业。因此大量企业均涉入房地产行业，由此作为转变经营战略的重要方向，大量资本投入土地开发、房地产建设等，而自身在研发投入、创新激励等方面明显不足，制约了企业的转型发展和竞争力提升。同时，广大民众也将投资房地产业作为富余资本的主要流向，由此大量的资本被固化在房地产中，制约了消费，导致内需动力不足。

2.3.3未完全转化的半城市化人口

图2　城市扩展造成的生态萎缩

土地经济时代的城镇化是以城市的快速扩张为表象的城镇化，但“化地不化人”的模式存在诸多问题。城市快速扩张会占用大量耕地，原有的村庄被吞没，农村居民被迫改变原有的居住形态，但在这一过程中，他们的身份却未随之改变，成为未完全转化的半城市化人口，他们在社会保障、子女教育、医疗保险等方面并不能享受到和城市居民同等的待遇，由此产生大量的社会问题。

2.3.4城市精神和特色危机

土地经济时代的城市发展以单纯的空间扩张为主，却忽视了城市精神的培育和特色的塑造。同时，城市原有的文化资源却在不断消失，随即被一些所谓“现代化”的要素替代，如“白宫”、“罗马广场”等，缺乏文化内涵。从大城市到小城镇，无不在国际化、现代化的浪潮中跟风模仿，缺乏自身应有的特色。

2.3.5大量的征地冲突问题

由土地征收引发的矛盾冲突是当前突出的社会问题之一。随着农民民主意识、法律意识的觉醒，越来越多的农民不再满足土地征收补偿的制度安排，阻挠房屋拆迁、土地征收的现象日渐增多，甚至出现许多极端案例[5]。调查数据显示，大约65%的“大规模群体事件”是由土地征收引发。

2.3.6土地经济绑架地方政府

土地经济时代土地出让收益是地方政府财政收入的重要来源，部分城市出让收益占财政收入的比重甚至高达60%以上。在现有以GDP为核心的政绩考核体系下，地方政府为了追求GDP，会不断通过投资拉动经济增长，但投资的重要来源即土地收入，同时土地也成为地方政府向银行抵押贷款的重要筹码。土地财政绑架了地方政府，也使得宏观调控变得越发艰难。

3　后土地经济时代城镇化发展面临的挑战

3.1可供出让土地减少， 收益下降

以土地作为投融资的筹码和财政收入的重要来源是不可持续的，很多一线城市在经历快速发展后，城市空间拓展已达极限，增量扩张的空间资源不足。以上海为例，过去10多年上海人口增加超过700万人，年均新增建设用地约60km2，目前全市建设用地超过3 100km2，可用土地资源已趋近极限，过去上海走的是增量发展模式，接下来则面临结构性的调整（图3）。同样国内其他城市，如深圳、北京、广州等建设用地的增量扩张也都面临增量不足的局面，北京新一轮总体规划修改即提出了“减量提质”的发展目标。

图3　上海市2000年、2005年、2008年建设用地②

同时另一方面，土地出让的净收益在不断下降。越来越多的土地出让收益被用于农田水利建设、民生支出、保障性安居工程建设等。其次，土地征收拆迁成本也在上升，部分地区的土地出让收益甚至不能完全平衡成本，旧城更新等虽然能够填补用地指标缺口，但是出让收益却很有限。

图4a　郑东新区

图4b　昆明呈贡新区

图4c　内蒙古康巴什新区

3.2房地产泡沫威胁

随着居民的置业需求下降，存量房地产过大，导致大多数城市开始出现供过于求的局面。许多地区出现只见城市不见人的“空城”景象。而一旦形成不好的预期，则房地产市场的泡沫必然会进一步加剧，进而造成经济停滞、社会混乱，日本在经历房地产市场的空前繁荣后，10年的经济大萧条就是最好的例证。因此，后土地经济时代必须重视相应的问题（图4）。

3.3产能过剩与国际资本回流

土地经济时代，由于大规模建设，对各类产品的需求量均较大，产业发展较快，进而推动城镇化快速发展、人口集聚。但是后土地经济时代，随着各类建设项目日趋减少，不得不面临产能过剩的威胁，单一依靠做大规模、以低廉的土地成本换取发展的模式需要重新认识和评估调整。同时，随着产业向成本洼地转移，和东南亚其他国家比较成本优势丧失，我们也面临产业向其他国家转移的现实。且发达国家通过实施“再工业化”战略，也在吸引本国资本回流，导致外商投资减少。

3.4半城市化人口完全转化的成本及社会风险

2014年中国城镇化率为54.8%，但是按照户籍人口统计的城市化率仅为35.9%②常规统计的城市化率是城市人口与总人口之比，这部分城市人口包括在城市居住半年及半年以上的流动人口，而实际上这部分人口大多并未享受到和城市居民相同的社会保障和其他权益，因此，中国实际的城市化率远远低于公开的城市化率。，两者之间相差19%，意味着有约2.7亿的半城市化人口。据相关部门测算，半城市化人口向完全市民化转化的成本为10万元，要使2.7亿半城市化人口完全市民化需要27万亿元的资金，是一笔巨大的成本。同时，大量半城市化人口由于不被城市接受，逐渐被边缘化，缺乏社会认同，在行动上表现为越来越多的对抗性和报复性，对社会安定造成极大的负面影响[6]。

4　后土地经济时代城镇化发展的路径

4.1推进低效土地的开发利用

新型城镇化不能延续传统城镇化的发展模式，应从“增量扩张”向“存量挖潜”转变。重点推动城市建成区范围内低效土地的再开发、棕地的再利用、存量工业用地的结构调整、地下空间的开发、低丘缓坡和荒滩地的开发利用等。并通过制定各类优惠政策和相应的激励机制，实现土地的高效利用。

4.2从土地城镇化转向人的城镇化

从“化地不化人”的传统城镇化发展模式向“以人为核心”的新型城镇化转变。通过户籍制度、就业制度、社会保障制度、土地管理制度、教育制度等一系列改革措施，推动半城市化人口向完全城市化转变，使其在就业和工作机会、基本社会保障、住房保障、教育、医疗保障等方面享有和城市居民一样的待遇，真正实现身份的转变、心理的认同，不再被边缘化，推动城市的良性可持续发展[7]（图5）。

4.3推进财税体制改革

后土地经济时代需要改变政府过度依赖土地出让收益的局面，避免地方债务风险的进一步扩大，强化地方政府投资计划及其资本预算约束机制，并逐步建立一个有利于强化地方债务约束和透明化的城市政府城镇化融资体制。推进现有财税体制的改革，完善建立以物业税为营业税主体的税种体系。

4.4转变城市政府职能

后土地经济时代，政府应当从经营型政府向服务型政府转变，真正让市场在资源配置中发挥基础作用，不该管的坚决不管。同时，应当从传统以GDP为核心的政绩考核指标向以增强居民福祉为导向的考核指标转变，引导政府从土地城镇化向人的城镇化转变，注重人的生活质量和感受。

4.5构建城乡一体的建设用地市场

二元土地管理制度阻碍了城乡之间要素的自由流通。应当强化农村集体建设用地的用益物权功能，建立城乡统一的建设用地市场[8-9]。要推动农村集体建设用地跟乡村旅游、文化创意、养老服务等功能结合，承担起城市自身无法实现的功能。同时，可依托农村集体建设用地试点建设公租房等，避免违法、违规建设，既保障当地农民的收益，也为半城市化人口提供合适的承载空间。或者通过入股的形式，由村集体或企业来统一经营管理，年收益扣除预留发展基金和公益性支出，剩余的按股份比例返还给农民，保障农民有长期稳定的收益（图6）。

4.6推进产城融合发展

单一造城为主的城镇化发展模式缺乏产业支撑，必然导致人气不足，出现空城的局面。城镇化发展不能脱离产业基础，只有通过产业的集聚，进而吸引人口聚集，才能实现城镇化的健康发展。政府应从长期的土地规模扩张思维中转换出来，将更多的精力用于发展产业，推动工业、服务业的转型提升，通过规划引导、扶持政策等为产业发展创造条件，增强城市产业的国际、区域竞争力，推动生产、生产配套、居住、居住配套4大功能高度复合，促进产城融合、一体发展。

图5　完全城市化的路径选择

图6　宅基地使用权利股权化模式

4.7城市建设融资渠道多元化

改变政府作为单一投资主体的模式，推动城市建设融资渠道多元化。积极发挥国有企业在城市建设中的作用，承担必要的城市基础设施重大项目建设投融资任务。推动银政、银企合作，有针对性地扩大融资规模。以PPP模式推动融资创新，政府与私人部门为提供公共产品或服务建立“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，提高公共产品或服务质量和供给效率。

5　结语

城镇化快速发展阶段，土地经济的存在有其必然性和合理性，也提升了城市建设水平，促进了城市的发育和成长。但发展到今天，传统的发展模式和路径已经难以为继，必须走新型城镇化发展道路。从增量扩张转向存量挖潜，进一步推进低效土地的开发利用，提高土地集约利用水平；从“化地不化人”的传统模式向人的城镇化转变，推动半城市化人口向完全市民化转化；从“以地生财”的模式转向多元税收体系，创新财税体制；从经营型政府向服务型政府转变，提升政府服务效能，进一步推动社区的建设，创新治理模式；从二元土地市场向城乡一体的建设用地市场转变，激发农村集体土地的活力；从“有城无业”，简单造城缺乏产业支撑，向“产城融合”一体发展转变。

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Challenges and Transformation Path of Urbanization in Post Land Economy Era

The era of land economy has its special institutional background. The land is the core factor of urban construction and economic and social development, and it is the catalyst of urbanization development. But in the excitation of performance indicator system, the land seems to become a tool for land finance and it has a large proportion in GDP. Traditional urbanization development model based on the land expansion is not sustainable.The background of new urbanization is that, less land can be sold and international and domestic macroeconomic situation are always in change. So we must try to turn land’s urbanization into people’s urbanization, promoting tax reform, financing channels diversification, community building and so on.

Post land economy era | Transformation path | Challenges | Urbanization

1673-8985（2015）06-0092-05

TU981

A

何 为

成都市规划设计研究院硕士，工程师