城市更新中的规划创新——汉堡港口新城规划编制与项目建设的衔接与互动

张 溱 金 山

城市更新中的规划创新
——汉堡港口新城规划编制与项目建设的衔接与互动

张 溱 金 山

详细规划是控制空间生成、促进高效开发、保障城市品质的重要手段。20世纪末，汉堡市提出建设港口新城，成为欧洲最大的内城更新项目，其开发与规划程序、实施策略和技术手段的创新对项目成功起着关键影响。作为德国城市规划核心要素的建造规划，在该项目中起着承上启下的重要作用。解读该项目建造规划，对上海市在城市更新时期转向内涵式发展、更新式发展，利用详细规划促进开发高效化、公共空间优质化、规划控制精细化等方面具有启示意义。

建造规划 | 城市更新 | 汉堡港口新城 | 城市开发策略 | 德国规划 | 精细化控制

0　引言

建造规划（Bebauungsplan）是德国城市规划体系的核心要素，对城市空间生成、建设和管理具有很强的调控能力，在当代德国城市建设和管理实践中起着关键作用。笔者以汉堡港口新城的规划和建设为例，研究该项目中建造规划和项目实施建设的衔接与互动关系，从中得到对我国特大城市以规划工具有效引导、管控城市更新的启示意义。

1　德国规划体系与工具概述

在德国，一般认为城市建设是与公共利益紧密相关的事务，因此由政府进行强力主导和管控。与之相对应的是，德国拥有一套构架严谨、系统完整的规划体系，为政府的建设管控提供了有力工具。

1.1体系概述

德国规划体系包括土地利用规划（Flächennutzungsplan） 和 建 造 规 划（Bebauungsplan）两大法定规划层次。

土地利用规划的编制对象是全市域。通过规定管控范围内土地主要使用性质的方式，对城市进行主要功能分区，保障对于城市运行有重大影响的基础设施和公共服务设施布局，并为微观层面的建造规划编制提供依据。

建造规划的编制对象和规模相对灵活，以实际建设需要为准，大至整个街区，小至一个街坊或一个地块，都可以编制建造规划，作为对具体项目进行审批的依据。

1.2规划类型

德国建造规划包含多种类型，以应对各种各样的实际需求。其中主要包括合格建造规划、简化建造规划和基于提案的建造规划3大类型。

合格建造规划至少包括该用地的使用功能、可建设量、可建设范围和交通用地范围，是最为普遍的建造规划类型。如果缺少其中任何一项，则被认为是简化的建造规划。除非有特殊情况，如今德国地方政府一般不采用此类规划。基于提案的建造规划是一种面向具体建设项目的类型，在已有明确开发者的情况下，地方政府和开发者签订合约，将规划提案纳入建造规划中，作为开发的前置条件。

1.3主要内容

建造规划主要对建设用地的土地使用性质、建筑功能与空间形态、环境设施等方面提出要求，通过图则和文字说明对建设行为进行管控。在土地使用性质和功能方面，建造规划主要以《联邦土地使用法规》中的土地和功能类型为依托，结合具体地块和项目需求作出详细的适应性规定。在建筑形态方面，通过三维建设窗口，对建筑高度、层数等方面作出规定。建造规划往往还包括绿色建筑和生态环境方面的要求。

1.4编制程序

德国建造规划的本质是地方法律，因此其编制过程充分体现了公众利益的参与。建造规划编制，主要遵循以下流程：首先由政府相关部门做出编制规划决议，再组织公众及公共机构参与和地方政府协调，充分听取多方意见；形成规划草案以后，由地方委员会商议，对其做出决议，再由地方议会对其进行审查，形成地方法律；经报批、公告以后，建造规划最终作为法律生效。对于已经生效的建造规划，可以通过相关程序，对其进行修编、补充及撤销。

图1　汉堡港口新城城市设计总图，2000年版

图2　汉堡港口新城东部城市设计调整，2010年版

图3　汉堡港口新城分区图，2010年版

2　汉堡港口新城的开发历程与近况

汉堡港口新城是欧洲规模最大的城市更新项目之一。开发过程中，地方政府通过创新性的规划和土地开发程序来保障城市开发的结果符合最初愿景，有力而精细的管控贯穿整个规划和开发建设过程，保障了项目实施的品质。

1997年，汉堡市宣布了对港口新城区域的更新开发计划和可行性研究，利用原汉堡港口约1.57 km2的用地，将汉堡市区空间拓展直达易北河边。在1999年举行的国际竞标中，荷兰KCAP公司取得城市设计的优胜，并与汉堡市政府一道，于2000年正式形成城市发展总体方案。城区以具有传统特征的“欧洲城市”作为整体愿景，指向经济繁荣的、社会的、文化的以及城市生态的发展目标（图1）。

整个项目由汉堡港口新城有限公司（Hafencity Hamburg GmbH）负责开发。该公司隶属于汉堡地方政府，负责管理“城市和港口政府专用基金”，其中包括港口新城区内由政府划拨的地产。

根据当前预计，港口新城至2025年时提供1.2万人居住的住宅空间，提供4.5万个工作岗位；港口新城具备长达10.5 km的亲水开放岸线及公共空间，海洋博物馆、科技展示中心以及易北音乐厅为地区增添新的地标建筑。新建建筑面积约232万m2，提倡高密度混合功能开发，主要功能包括办公、居住、商业、教育、文化、休闲和酒店等，地块容积率在3.7至5.6之间。2015年，新城预计总投资额达到109亿欧元，其中社会私有资本投资占85亿欧元，政府投资约24亿欧元，政府投资中的15亿欧元来自可开发地块销售（图2）。

新城被划分成为10个完整、各具特色的分区。2004年起，港口新城从西侧的沙门码头区开始，根据组团划分先后启动各片区开发建设，从整体上呈现从西往东、从北往南进行开发的格局（图3）。

3　汉堡港口新城建造规划的实践与创新

3.1渐进式规划编制与开发项目紧密衔接

汉堡港口新城并非整体编制整个地区的建造规划，而是在开发过程中，结合开发分期和具体项目分批编制，并在整体上呈现从西往东、从北往南覆盖的格局。目前港口新城在编以及编制完成的规划包括1—15号建造规划，其中，1号规划服务于最先开发的沙门码头区，3年后的2号规划则覆盖了下一步开发的布鲁克门码头区。这些规划的面积一般只有数公顷至十几公顷，以“补丁”的形式对城市设计总图进行渐进式覆盖。当前，1至4号建造规划已基本建设实施完成， 5至9号规划正在进行实施，10号、11号规划还在建设初期阶段。

表1　汉堡港口新城1-11号建造规划

通过对城市设计总图的组团划分和建造规划单元比较（表1），可以发现，各建造规划大体上按照分区的开发次序进行编制，但并不与组团的范围保持一致，而是根据建设项目在开发进程中的实际需求进行编制，建造规划有可能覆盖整个组团，也可能只覆盖组团中的某一部分。例如布鲁克门区组团的西侧区域为2号规划所覆盖，东侧区域根据明镜报出版社总部项目由8号规划所覆盖。建造规划的编制和城市开发进程相互咬合进行，使得规划可以动态满足城市发展的实际需求（图4）。

3.2利用“规划交接期”促进规划和建设需求紧密对接

通过设置“规划交接期”，港口新城的建造规划与实际建设项目得以有足够的时间进行紧密对接，从而形成令双方（开发者和城市）都满意的最优开发方案，使项目获得更多元的利益平衡以及更广泛的价值认同。这种开发模式保障了精细化管控下的规划实施和项目品质，有力促进了新城的发展与繁荣。

汉堡港口新城有限公司负责具体项目的选择与协调。住宅、酒店和商业零售功能的地块采用公开竞标的方式进行出让，由新城公司代表城市提出开发地块的要求，竞标者提交开发方案和投资计划，根据提交方案的质量和价值，以及其能够为城市经济带来的贡献选择开发者。用于办公功能的地块通常不进行公开招标，由企业向新城公司进行申请，该企业的自用面积至少应达到建筑使用面积的60%—70%。

图4　汉堡港口新城1-11号建造规划覆盖图

图5　“规划交接期”开发流程简化图

图6　汉堡港口新城开发现状图，2015年版

当一个开发者被选中并通过土地管理委员会（Kommission für Bodenordnung）的批准，不意味着直接取得该地块，而是获得该地块的排他性期权和规划权及义务，并进入一个交接期（Anhandgabeperiode）。在这个交接期中，开发者必须和城市一起进行整个过程：从组织地块设计方案竞标、方案讨论、编制建造规划，到最终取得建筑许可。（图5）

在“规划交接期”，开发者协助城市组织概念方案设计竞标，与此平行进行的是该地块的建造规划编制。概念方案设计的结果是编制建造规划的基础。在此过程，开发者、汉堡港口新城有限公司和地方政府三方始终处于交流和讨论中。开发者需要和汉堡港口新城有限公司组建的专家团队及各意见方密切合作，使开发规划方案满足各方利益，以产生最优价值。

“规划交接期”结束后，建造规划提交州议会和市议会成员组成的城市开发委员会讨论通过，开发者提交建筑设计方案，城市开发和环境保护部门依据建造规划颁发建筑许可证后，开发者正式获得土地，项目建设才正式启动。交接期的时间约在两年以内，此时期地方政府始终可以保持有效的规划控制，以保障开发质量、土地使用方案、时间表的严格执行。由于取得许可前不进行土地交易，地方政府还握有主动权，能够规定和修改土地的使用方式。开发商仅在取得建筑许可证之后才需支付土地购买款项，而在此前的交接期中有充足时间可以优化产品，进行融资和招商工作。通过这种方式促进合作，减少开发利益相关方的矛盾，保证开发的可靠性，由此大大降低地方政府和开发者的成本和风险，保障城市开发质量和愿景实现（图6，图7）。

3.3以建造规划为工具的精细化形态管控

符合总体城市设计设想的建筑设计方案，是“规划交接期”的核心成果。建造规划将设计成果中与城市公共利益密切相关的部分，转译成为一系列细致的管控要素，通过规划本身的法定化，获得管控效力，确保方案得以贯彻实施。在这个过程中，建造规划体现出对建筑形态和空间环境有力的管控能力。

图7　汉堡港口新城建设情况鸟瞰图

以港口新城3号建造规划为例，该规划包括图则、法定说明和原因阐释，目标主体是沙门公园区北侧街坊。（图8）

建造规划通过由建造线（Baulinie，红色实线）、建造限制线（Baugrenzen，蓝色实线），以及对建筑高度、层数的规定，形成三维建设窗口，对建筑体量形成严格约束。例如南侧3个建设窗口，其南北和东西向进深、体块划分均已确定，西侧建筑体块的进深35—40 m，东侧条状建筑进深约12 m，建筑类型已不可更改。图则中的不同色块代表地面不同土地权属和功能：黄色部分表示交通面积，绿色部分表示绿化面积。建筑形体的地上和地下部分可以进入公共区域，例如北侧地块建筑临路口的转角面，规定该处转角建筑上层进行悬挑，并明确悬挑进深和悬挑面最小净空高度。

规划将沙门公园绿地分为公共和私有两部分，较大的部分属于城市，提供公众游乐场地和休闲绿地；对私有部分行使规划权，允许绿地下设置地下停车库，禁止设立商业广告。（图9）

滨水开放空间高度、街道和防洪等问题在规划中也有详细规定，例如在1号建造规划中，建筑以及建筑之间的道路建设在防洪高台上，约高出海平面8 m，道路通行机动车；建筑临水一侧的交通和公共区域则低一层，高出海平面4—5.5 m，在滨水岸线处形成林荫道，给步行者和自行车使用，并在重要节点处形成岸堤平台，例如2005年建设的麦哲伦岸堤平台，以阶梯式逐级延伸到水面。规划在临水一侧降低高度形成了亲水路径和开放空间，创造了良好的城市环境。

图8　汉堡港口新城3号建造规划图则

制定规划的过程中，建造窗口内外不被切割开来，而是作为一个整体进行设计，有利于城市空间的协调。经批准后，建造窗口定型，窗口之外的广场、道路、景观植被等均已确定，这意味着该规划设计将被严格依照执行，图纸上的每一棵植物的位置及其树种均不得任意更改。

通过建造规划，新城公司在与开发主体进行深度对接的基础上，将涉及城市设计的相关管控要求上升为法律，从而获得了强有力的管控依据，有效保障了城市开发建设中的空间环境品质。

4　对上海城市更新背景下控详规划工作的思考启示

上海已进入资源紧约束发展时期，并面临城市建设用地总量天花板，这意味着建设用地的增量时代已经过去，城市建设也转化为内涵的更新变化，从过去的数量增长向质量增长转变，形成以城市更新为主的模式。内涵更新和质量增长对城市载体的品质提出更高要求，在此情况下，高效、优质和精细化将成为上海空间规划及管理的必然趋势，中微观尺度的城市设计和控详规划是实现此目标的重要途径。

图9　汉堡港口新城3号建造规划覆盖范围鸟瞰图

4.1渐进式规划结合城市开发建设进程

当前的控制性详细规划强调对规划区域的有效覆盖，对用地性质、开发强度等方面内容的规定前置于具体开发项目，缺乏详细的开发计划作为支撑，规划指标脱离实际开发主体需求。又由于规划指标管控较为刚性，在后续开发进程中自发或被迫地进行反复调整，流程又较为复杂，对设计资源、时间和经济都是一种损失。

反观港口新城建造规划，强调实用属性，成果注重与实际建设接轨，因而具有务实、渐进的特质。建造规划不要求对规划目标区域进行完全覆盖，而是结合开发实际需求，采用打“补丁”的方式循序渐进地编制。一份建造规划往往只包括一个至数个街区，并锁定开发主体，针对具体项目及其要求而有的放矢。

结合国情，可以考虑对控制性详细规划进行渐进式分层编制。作为第一层次，控详规划针对整单元形成框架性规划，明确地区发展基本框架，形成不可突破的原则、指标和事项，如交通系统、市政和公共设施、开发强度适用等；作为第二层次，则根据实际开发需求，结合开发主体和土地开发进程，编制更为详细的控详规划局部深化，确定开发容量、业态配比和空间管控等具体指标和规定，以此对开发区域进行有层次的、渐进式的覆盖。

4.2“规划交接期”协调和土地出让制度创新

实现“规划交接期”协调和渐进式控规编制，需要对现行土地出让制度进行优化。中国土地出让采用招拍挂制度，控规作为前置条件，无法在前期锁定开发主体。从城市建设实际需求出发，建议形成“预出让”制度，增加锁定开发主体和土地正式出让两个环节之间的时间，使规划交接协调成为可能，在开发主体进行建设方案深化的同时展开控详规划局部深化编制，增加地方政府的开发控制力和可实施性，同时降低开发主体的开发成本。

上海市进入城市更新时期后，大多数更新项目在进行更新规划时，已存在权属主体。通过权属主体可进一步明确开发主体，从而进行规划交接协调，进行规划编制。在这种情况下，应对协调过程的运作加以明确和规范。

“规划交接期”协调机制下，编制过程通过政府和开发主体讨论协商及有效的公众参与，使公共利益和开发利益充分磨合，达成多方认可的最优方案，并以法律形式最终确定规划成果，形成强有力的建设约束。通过这种方式，控详规划的编制实质上成为了解决问题的平台、途径和过程，而不是产生问题的根源。

4.3依托控详规划进行精细化城市设计管控

控规层面的城市设计，主要对空间、形态、功能和交通等要素进行统筹，路网、用地性质和开发强度则是控详规划的核心内容。因此，控详层面的城市设计与控详规划紧密相关，难以分离成两个独立系统。传统控规侧重于平面规划及技术指标，缺少对三维空间的关注。为此，上海自2011年开始创新性地引入控详规划附加图则，大大扩充控规管控范围，为城市设计提供了具有权威性和约束力的管控路径和工具。

德国建造规划编制和建设方案审批由同一部门进行，具体的编制者往往就是建筑师，这使得建造规划在建设项目管控方面考虑周到，具备较强的实施性。与之相比，控详规划的编制者一般不具备建筑师背景，规划师提出的要求与建筑师对具体地块的理解、地块的内在开发要求以及现行规范之间存在错位，造成附加图则和建筑设计之间的矛盾，影响了附加图则的合理性和严肃性。

对于局部深化层面的控详规划，由于开发主体的介入和开发计划的明确，使得更精细化的设计管控成为可能。结合这种情况，可通过附加图则对功能业态、建筑形态等内容进行更为精细化的建设管控。同时，在编制控详规划附加图则的过程中，应考虑设立相应程序，对接建管，以及引入专业建筑师进行图则的校核、审查、勘误等工作，加强与建设项目的衔接，维护法定图则的权威性。

5　结语

城市建设消耗人类大量的时间和资源，其结果又对人类活动产生深远的影响，城市空间的规划和控制在其中起着重要作用，进入存量更新时期的上海须对其提出更高效和更精细的要求。

建造规划作为德国规划体系中的核心要素，是对城市建设进行控制的重要工具。在汉堡港口新城项目中，地方政府实施的是以城市开发为导向的渐进式规划，充分利用建造规划编制对象和规模相对灵活的特点，结合开发进度与建设需要，对城市设计总图进行渐进式覆盖。同时，该项目利用“规划交接期”程序，在交接期内锁定开发主体，同步推进建筑方案与规划编制，使政府能够通过规划对城市开发建设形成精细、有力的管控，有效衔接公共利益和市场利益，实现多元价值。

借鉴汉堡港口新城项目的启示，对城市建设进入内涵式增长阶段之后的规划途径具有重要意义。完善规划体系、优化土地出让与控详规划编制流程，能够摒除控详规划和实际建设的矛盾，实现对城市空间更加精细化的控制力，有效保障城市设计的意图通过建设方案得以实现，促进城市开发和更新的高效及有序推进，建设品质优良的城市空间。

References

[1][德]建设法典. Baugesetzbuch（BauGB）Neugefasst durch Bek. v. 23.9.2004 I 2414; Zuletzt geändert durch Art. 1 G v. 20.11.2014 I 1748.

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YIN Chengzhi, YANG Dongfeng. Sino-German comparison of environmental regulation in urban detailed planning[J]. Urban Studies, 2010(2): 36-41.

Innovation of Inner-city Planning Inspired by the Coordination of the B-Plan and Project Development in Hamburg Hafencity

Detailed planning is an essential measure to control open space, promote efficient development and ensure environmental quality. At the end of 20thcentury, Hamburg city started the Hafencity project, which is considered the largest inner-city development project of Europe, in which the innovative way of planning procedure and development strategy worked as an important factor of its success. The B-plan is the key element of current German planning, and serves as a connecting link between urban design and construction. The Analysis of the B-plan in Hafencity is helpful to inspire our way to deal with the problems in Chinese mega-city such as Shanghai. Use the detailed planning to make the development more efficient, the open space better and the management more precise.

B-plan | Urban renewal | Hamburg Hafencity | Development strategy | German planning | Precise control of planning

1673-8985（2015）06-0086-06

TU981

A

张 溱

AOD Architekten GmbH中国区设计总监，德国工程硕士

金 山

上海市城市规划设计研究院助理工程师，德国工程博士