转型时期城市总体规划的定位与作用*

陈 琳

转型时期城市总体规划的定位与作用*

陈 琳

当前中国社会经济已经进入转型发展的关键阶段，面对我国经济社会转型发展、城市化进程快速推进、市场经济不断深化和完善、政府职能向公共服务型转变等宏观背景，总体规划作为指导城市发展的纲领性文件，也面临着新的要求与挑战。聚焦转型时期城市发展所处的经济、社会和政策背景，分析总体规划编制面临的困境和挑战，从城市总体规划转型发展的3个基本维度提出城市总体规划定位和作用，应是城市政府在一定规划期限内，引导城市可持续发展、优化空间布局、统筹城乡资源配置的“战略纲领”“、法定蓝图”和“协调平台”。

城市总体规划 | 定位与作用 | 改革创新

城市总体规划作为指导城市发展和建设的基础性和纲领性公共政策，在有序引导城市空间拓展、合理安排基础设施建设等方面发挥着不可替代的作用。当前中国社会经济进入转型发展的关键阶段，我国经济社会转型发展、城市化进程快速推进、市场经济不断深化和完善、政府职能向公共服务型转变，在这一特定的历史阶段，作为城乡规划体系的顶层设计，总体规划的改革与创新值得探索与思考。

1　转型背景对总体规划的影响

1.1社会和经济环境的新形势

当前，中国已经历了30余年的改革开放，经济社会高速发展，中国特色的社会主义市场经济确立，综合竞争实力大幅提升，2014年底全国GDP已达到636 463亿元，居全球第2位。同时，中国已经进入城镇化快速增长时期，城镇化水平从2005年的42.99%提高到2014年的54.8%①国家统计局2014年数据。。随着城镇化的快速推进，全国各地城市面貌和居住环境明显改善，城市已经成为改善人民生活的重要载体。

面对快速的经济发展和城镇化时期，总体规划必须关注未来人口城镇化方向性变化对城市总体规划的深刻影响，以及城镇化过程中出现一些结构性变化和区域联动等问题。面对国内外社会转型的迫切需求，城市总体规划需要聚焦社会和谐稳定发展、文化复兴和繁荣昌盛，并进一步把民众的根本利益放在至关重要的位置加以考虑。

1.2制度和政策环境的新要求

党的十八大、十八届三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议和城市工作会议召开以来，有两方面决策对于未来城市规划有着深远影响。一是加快转变政府职能、深化行政体制改革，是党中央、国务院做出的重大决策。政府要向公共服务型职能转变，意味着城市治理模式将由原来的“放权促效率”向“收权促公平”转变，要处理好政府和市场的关系，营造公平竞争的市场环境，有效提供基本公共服务，加强对经济运行活动的事中和事后监管，确保经济持续健康发展[1]。二是新型城镇化已经上升为国家战略，成为打造“中国经济升级版”的助推器，要通过与新型工业化、信息化和农业现代化的交互作用，从而规避目前城镇化发展路径所暴露出的问题，要顺应城市发展规律，推进农民工市民化，增强城市宜居性，改革完善城市规划，提高城市管理水平。打造环保、节能、智慧的百年宜居城市将是未来城市发展的重要方向，从发展内涵明确了4个方面的要求，统筹空间、规模、产业3大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理3大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化3大动力，提高城市发展持续性。统筹生产、生活、生态3大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民3大主体，提高各方推动城市发展的积极性。

由此，随着市场化改革的深入，总体规划必须适应“公共服务型”政府职能的转变，同时面对市场环境下利益主体多元的情况，必须明确自身的角色定位，强调宏观的引导与刚性的约束相结合，真正发挥总体规划的作用。与此同时，面对法制环境的变化，城市总体规划要侧重于体现城市规划的公共政策属性，尊重不同“人群”的利益和利益相关者，提高总体规划政策性表达和公众参与性应该成为总体规划编制工作转型的重要方向之一。传统以经济发展和用地拓展为出发点的城市总体规划编制方法亟待进行调整和创新，以适应政府职能向公共性转变的需求。

1.3城市发展和规划编制的新挑战

城市经济和社会发展的巨大拉动作用使得部分大城市尤其是特大城市人口急剧膨胀②自1996年开始，我国城镇化连续十几年进入高速发展时期，城镇化率从29.4%（1996年）提高到45.7%（2008年），年均增长1.36个百分点，城镇总人口从3.59亿增加到6.06亿，中国进入快速城市化进程。。城市人口的快速集聚，给城市资源、环境带来了巨大的压力，由此部分城市的公共服务和基础设施供给滞后于城市人口增长，导致基础服务不足、环境污染、人口激增、交通拥堵等问题日趋严重。快速城镇化进程也带来城市建成区和建设用地规模迅速扩张，其增速远高于城市人口的增长速度③数据显示，2001—2008年全国城市建成区面积和建设用地面积年均增长分别为6.2%和7.4%，而城镇人口年均增长仅为3.55%，特别是在“十一五”时期，尽管城镇人口增速明显放缓，但城市建设用地规模仍保持7.23%的平均增速。。在城市建设过程中，许多城市往往重视发展，忽视设防；重视新建，忽视维护；重视地上，忽视地下，导致城市防灾减灾能力不足[2]。

进入全面建立市场经济发展阶段，市场化要素在城市建设中所发挥的作用日益凸显，习惯于计划经济体制下行政指令推进规划实施的基础环境已经不复存在，打断了从编制到实施的既有机制传导链条。总体规划在技术方法、实施保障、政策应对等环节出现不适应。政府将总体规划视为引导和调控城市建设、保护和管理城市空间资源的重要依据和手段。面对城市发展需求，部分地区总体规划在审批流程、响应机制等领域暴露出诸多问题，重蓝图轻过程、重目标轻指标、重方案轻政策、重技术轻宣传、重审批轻维护等现象突出。

2　城市总体规划的转型维度

我国现行的城乡规划体系中，总体规划承上启下，以全国和省域城镇体系规划为依据，体现国家意图，落实地方政府需求，指导详细规划，并与同级专项规划相衔接。然而，随着我国市场经济的不断深入，城市利益主体日益多元化，社会快速发展和转型，总体规划面临着许多新的要求和挑战。探索建立与市场经济体制相适应的规划编制和管理实施体系，成为转型时期总体规划工作的基本主线，主要表现在以下3个方面。

2.1工作思路要适应从计划经济向市场经济转变

经历了改革开放30余年之后，市场机制开始在资源配置上发挥主导作用。城市发展动力日趋多元，由计划经济时期单一的政府主导转变为政府、企业、社会多元推动，由要素投入驱动向要素效率驱动转变。政府主要承担公共服务职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用已经成为当前中国改革创新的共识。城市总体规划作为重要的公共政策，自身定位与目标实现必须要适应政府职能的转变，顺应市场配置资源的基本要求。由此，应当着重在两个方面做出应对与调整。一是基本价值判断应更加注重可持续发展，保障公众利益；二是技术方法应更加注重宏观战略统筹性和规划的可实施操作性，转变传统空间布局的思维，加强过程控制、步骤设计，以及政策性措施的研究，同时注重动态维护机制设计，有序引导和调控市场化环境下的城市建设和发展。

2.2价值导向要适应从粗放式增长向内涵型发展转变

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，已经进入新的发展时期。城市已经成为我国经济、政治、文化、社会等方面的活动中心。在此发展过程中，我国的大部分城市走的是资源高消耗、空间急速拓展、环境严重破坏的粗放式发展道路，而今，中央提出探索以“创新驱动”为内生动力的新型城镇化道路，要认识、尊重、顺应城市发展规律，统筹社会、经济、环境，逐步转向内涵式、资源集约式发展模式。基于此认识，总体规划必须适应城市发展模式的价值转换，应坚持“以人为本”的基本原则和出发点，更加关注不同人群的需求，注重存量空间资源的更新和利用，应在既有的技术框架下，强调对生态空间、社会保障、文化内涵、功能复合和环境品质等方面分析，同时更加注重各项相关政策在空间层面的具体落实和保障。

2.3技术方法要适应从技术性规划向政策性规划转变

我国传统城市规划教育和实践，带有20世纪上半叶西方工具理性的精英主义式规划的深刻烙印。城市总体规划工作更多地表现出物质空间布局的技术性规划特征。但从发展趋势来看，当今西方城市规划更加倡导协作式规划，国内以《中华人民共和国城乡规划法》正式施行为标志，法制环境要求总体规划充分体现公共指导性和政策权威性。由此可见，未来城市总体规划应在3个方面转变编制技术方法。一是在目标导向上要将统筹配置城市空间资源、引导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益作为基本职能。二是在表达形式上要通过与各部门的衔接，注重实施操作的政策落地，同时强化相关法规性保障。三是在程序设计上要为民众的公共参与以及其他专业部门的政策对接留出接口，发挥总体规划协调社会方方面面意见与认识的沟通平台作用。

3　新时期城市总体规划的地位和作用

基于前述分析，在现行的制度环境下，城市总体规划作为一项公共政策，应是城市政府在一定规划期限内引导城市发展、优化空间结构、统筹城乡资源的战略纲领、法定蓝图和协调平台（图1）。

上述对于总体规划的概念性描述反映出如下基本认识：①总体规划的实施主体是城市政府；②法定效力应有明确的时间期限；③核心工作是明确发展目标导向，构筑有序的空间体系与结构，优化各类空间资源配置，制定各类开发主体行为的管制规则并建立公共政策制定的公共逻辑；④其目的是在既定空间上协调公共利益和政府需求，统筹近期建设与远期部署，维护社会公平、保护生态环境；⑤基本特征是强调战略属性、法定属性与公共政策属性的高度统一[3]。

3.1战略属性

总体规划要发挥引导城市空间发展的纲领性文件作用，具体可概括为前瞻性、综合性和协调性3个方面。

（1）前瞻性指着眼城市空间发展的整体大局，研究城市发展的目标和方向是城市总体规划的首要职责。在工作方法上，应当先做好以下6个方面的工作，即认清趋势背景、把握现状特征、建立目标导向、明晰发展战略、稳定空间结构、聚焦关键要素[4]。

（2）综合性指基于前瞻性的工作，搭建逻辑清晰的技术框架，将城市发展有关的各个子系统（如交通、市政、环境、生态、风貌、景观、公共服务等）统筹到既定的发展目标和统一的空间框架中，从而达到优化配置的目的。

（3）协调性是实现前瞻性与综合性的必要条件。首先是处理好城乡统筹发展与区域协调发展的关系；其次是促进总体规划与国民经济发展规划、土地利用总体规划及各专项规划的相互协调；最后是协调不同社会群体之间的利益诉求，在保证国家利益前提下，确保公众利益最大化[5]。例如香港全港发展策略及其检讨在香港规划体系中的地位和作用类似于大陆的城市总体规划，具备总体规划的一般特征及其自身特点。但它并非法定的文件，其是经过详细研究、部门协调和广泛公众咨询后制订的中远期发展策略，成为香港日后发展和城市基础建设的基本指引，具有较强的战略属性。

3.2法定属性

城市总体规划要发挥政府调配各类空间资源的法定基础性作用，注重守底线、分层次、重维护和明责权4个方面。

（1）守底线是指在技术层面体现总体规划的法定权威，具体工作是明确对生态空间、城市增长边界、主要市政交通走廊、产业发展空间的管控，落实到技术手段、事权划分、政策措施的各个层面，管住城市发展方向和底线。

（2）分层次是在既定的空间范围内明确差异化的空间引导与管控手段，根据不同尺度、不同区位、不同功能导向制定不同的空间策略。

（3）重维护是指城市总体规划在编制阶段既要留有余地、做好预案以适应不确定性条件下规划管理需求，又要重视与专项规划和下位规划的相互对接，同时建立定期实施评估的机制，进而维护规划蓝图的法定性。

图1　城市总体规划定位与作用示意图

（4）明责权，总体规划是法定性文件，在规划文本中应体现法律文本的基本要件，重点是明确各类主体的权利、义务以及罚则，同时设置合理的管理程序、规划层级、指标体系和政策工具[6]。例如上海基于“规划和土地管理部门合一”的优势，结合《上海市土地利用总体规划（2006—2010）》编制，促进城乡协调发展，划定“基本生态网络”，严控城市增长边界，锚固“工业区块”范围，搭建部门对接平台，通过规划引导逐步优化空间布局结构，通过土地闸门保障国土资源红线。强化了市域空间布局结构，落实国家战略；强化了绿色生态空间体系，维护城市生态安全；强化了管理和政策创新，真正把“两规合一”落实到城市空间布局上来。充分发挥规划的法定蓝图作用，也体现了总体规划分层次、明责权的特征。

3.3政策属性

城市总体规划要发挥代表公众利益，协调各方意见的公共政策作用，应该坚持能动性、协作性和过程性原则。

（1）能动性是指城市总体规划作为一项顶层设计的公共政策，应是政府协调各种关系、平衡各方利益的重要手段。因此，在程序设计上应以更加开放、主动的态度促使各种利益群体能够参与到规划编制和实施的过程中。

（2）协作性是指城市总体规划编制应以“开放”的姿态，搭建协调平台，保证规划过程的开放性和法律程序的合规性，多部门协作、多渠道听取意见，使总体规划成为全社会对城市发展的集体意志、共同远景和行动指南。

（3）过程性是指总体规划编制要充分认识规划过程与规划结果的同等重要的价值，通过多方参与和协同工作，宣传和普及规划常识， 增强规划意识，这也是社会各界统一思想、形成共识的过程。从而树立社会对城市发展的集体意志，自觉形成执行规划、实施规划的社会环境[7]。例如伦敦空间发展战略是引导伦敦发展的纲领性文件，它体现了英国规划编制体系从“蓝图”到“政策”转变的主要特征，规划十分强调政策性，并重视规划实施，其基本着眼点在于如何使有关内容通过法律法规和政策予以落实，为伦敦市民服务，而并不拘泥于单纯图面的“空间落地”。首尔在编制《2030基本规划》时，为了能够在愿景与核心主题中充分反映更加真实的普通市民需求，由随机抽取的100名普通市民（市民参与团）与专家、市议员、首尔市（政府）共同对具体规划方案进行协商、讨论确定愿景与核心主题。

4　总结与思考

城市是一个复杂的巨系统，城市规划是综合性系统学科，城市总体规划是规划体系中最顶层的公共政策。唯有根据城市发展面临环境、问题和需求，及时对规划编制理念和方法进行调整，才能适应新的发展需求。本文并没有对城市总体规划编制涉及的具体技术内容进行逐一分析，而是聚焦城市转型时期城市总体规划迫切需要解决和重视的问题，紧扣社会经济、政策机制和城市规划自身转型发展的关键，深入探讨总体规划基本定位和基本作用，从价值理念层面为总体规划的改革和创新提出建议，期望通过价值理念的创新引导规划编制技术改革，通过城市总体规划的转型引领城市转型发展。

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The Position and Function of Master Plan in the Transformation Period

Chinese economic and social development has now entered the key stage of transition. As a programmatic document of guiding a city’s development, the master plan faces new requirements and challenges, with the rapid development of Chinese economic and social development, the constant advance of urbanization process, the further-deepening of market economy, the public-serviceoriented transformation of government function and other macro-background. This paper focuses on the economic, social and policy backgrounds of urban development in the transformation period, analyzes the difficulties and challenges which master plan is faced with, discusses the three basic dimensions of the master plan’s transformation, and puts forward the position and role of master plan, which are strategic outline, statutory blueprint and coordination platform used by the urban government to guide the urban development, to optimize the spatial structure and to plan urban and rural resources as a whole in a certain period.

Master plan | Position and function | Reform and innovation

1673-8985（2015）06-0014-03

TU981

A

陈 琳

上海市城市规划设计研究院

规划一所副所长，高级工程师，硕士

*本文根据2011年完成的住房与城乡建设部规划司《城市总体规划编制与改革创新课题》成果整理。