北京非首都功能疏解若干问题的思考

杜立群 和朝东

北京非首都功能疏解若干问题的思考

杜立群 和朝东

功能疏解是治理北京“大城市病”的重要手段。通过深入梳理北京的城市功能体系的演化机制以及内部构成，提出了有针对性的功能优化、疏解和重组策略。首先根据全市就业情况分析了城市功能的基本状况，接着通过梳理建国以来城市功能的发展演变历程，分析了功能繁衍与城市增长的内在机制。随后基于对城市功能体系大的构成以及内部环节的划分提出了城市功能体系优化的原则，并对近期准备疏解的4类功能进行了详细解析。在此基础上，对功能疏解后的城市功能重组进行了展望。最后，从实施角度提出了确保功能疏解与重组顺利实现的政策机制。

首都城市功能体系 | 演变 | 非首都功能疏解 | 重组

2010年，中国已经成为世界第二大经济体。北京作为中国的首都，是全国的政治、文化中心，世界著名古都和现代国际城市。从1949年到2004年，新中国成立以来，北京修编了6次城市总体规划，每次修编都是在历史的转折时期发生的。在城市总体规划的指导下，北京城市发生了沧桑巨变。今天北京又在进行新的总体规划修编，城市也面临一个新的历史时期。

1　北京城市功能的基本状况

作为典型的多功能型首都和特大型城市，北京城市功能既包含政治、文化等作为国家首都的必要功能，也包含国际交往等作为国际城市的国际化功能，此外还包含维持城市运行、体现城市竞争力的教育、体育、卫生、养老、商业、物流等功能。从行业构成来看，根据“第三次经济普查”（2013年）公布的全市的就业情况，在全市二三产就业的1 100万人中，包含公共管理与社会组织、文化、体育与娱乐业、医疗卫生、社保、社会福利、教育等在内的公共服务业占17%，包含科技研发、银行保险、商务服务、交通仓储物流、信息服务等在内的生产性服务业占41%，包含批发、零售、住宿、餐饮、居民服务等在内的生活性服务业占22%，包含采矿业、制造业、电力、热力、燃气、水的加工业等在内的工业占20%。可以看出，北京的行业门类齐全、功能丰富，符合国际化大都市的发展特征（图1）。

2　北京城市功能演变历程

建国初期（1949—1958年），北京的城市功能比较简单，主要是围绕中央的各项管理职能展开的，服务于核心管理职能的还有部分机关、后勤、培训等配套辅助职能。

在此之后的20年里（1958—1978年），城市功能逐渐增加。在“迅速建设成为一个现代化的工业基地和科学技术中心”的指引下，工业职能作为中央管理全国工业的样板、试验田，其增长最为突出，工业体系逐步完善，科研院所、大学作为引领全国科技文化发展的龙头，也获得较快的发展[1]。

改革开放后（1978—2000年），城市功能逐步综合发展。随着市场化改革的推进和政府职能转型，一些原来附属于中央管理部门的后勤三产部门开始脱钩自主发展，再加上户籍管制的放松，北京作为首都吸引了大量的外地流动人口，商业、旅游、交通、信息、医疗等职能获得快速增长[2]。在此期间，国家经济活动升级和政府机构改革又产生了新的管理部门，如一行三会、国资委等，并由此衍生出了金融管理、国企总部等职能。与此同时，随着城市国际化程度的不断提高，国际交往职能也获得较快发展。此外，虽然工业不再是城市发展的主线，但工业职能并没有萎缩，一方面分税制改革和全国工业化浪潮激发了地方发展，区县及乡镇工业增长很快，另一方面随着城市越来越大，维持城市日常运行的基础工业也不断增长。

进入新世纪以后（2000—2015年），城市功能更为复杂。服务业内部不断分化，一些核心部门的后台职能（如金融后台、信息后台、总部后台等），一些科研机构的孵化中试部门，一些大型机构的分支机构（如医院分院、大学分校）纷纷在城市外围独立发展。与此同时，一些传统行业也在转型深化发展，如文化事业向文化产业的转型导致文化创意产业迅速壮大。此外，各类职能的延伸、交叉、融合又不断产生许多新的职能。

在可预见的未来，功能的分化、重组将继续深化。一是随着北京城市国际化程度的提高、国际影响力的增强，国际组织、国际商务、创新型产业等职能会不断涌现。二是事业单位深化改革则会使得原来主要依附于行政管理部门的科研院所、技术咨询、后勤培训等服务部门更快转向市场，并依据市场规律兼并重组。三是工业职能也会逐步分化，服务于城市运行的水电气热生产等基础工业仍会保持一定规模，从研发部门延伸出来的高技术制造会形成适度的聚集，低端的制造环节将会逐步退出。

可以看到，伴随着城市的持续增长，北京城市功能的复杂程度也在不断增加，而这些错综复杂的功能很大一部分都堆积在中心城，形成了单中心的空间结构，进而引发了人口过多、交通拥堵、环境污染、房价高涨等“城市病”。虽然城市规划也做了很多努力，包括控制中心城增量、发展新城反磁力中心[3]等，但由于中心城的巨大吸引力，效果还不明显，功能的疏解和重组是解决北京“城市病”的重要手段。

3　非首都功能疏解

3.1首都城市功能体系[4]

（1）基本功能和非基本功能

城市功能分为基本功能和非基本功能。北京的基本功能是指服务于全国或区域的政治、文化、国际交往、科技创新、金融商务与经济管理、交通物流、信息服务、医疗服务、旅游服务、工业等功能。非基本功能则主要是指服务于城市的行政管理、文化教育、医疗卫生、城市商业、城市物流、市政交通公用事业等功能。

（2）基本功能划分：首都核心功能和城市发展驱动功能

依据城市战略定位，北京的基本功能又可以分为首都核心功能和城市发展驱动功能。首都核心功能是指北京在国家发展大局中承担的最核心职责，主要包括政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的相关功能。城市发展驱动功能则是指首都核心功能之外的其他国家级和区域级功能，如金融商务与经济管理、交通物流、信息服务、医疗服务、旅游服务、工业等功能。

图1　2013年北京市分行业构成

（3）首都核心功能和城市发展驱动功能的内部环节划分

首都核心功能和城市发展驱动功能内部根据重要程度不同，也可细分为核心部门、相关保障、补充部门以及衍生部门等几个环节。

首都核心功能的核心部门是指政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等4大功能中最核心的机关、部门，相关保障、补充部门和衍生部门则包含核心部门的后勤、信息、咨询等服务部门及下属部门，如隶属于中央机关的各类社会团体、行业协会、学会、基金会、行业报刊、杂志、出版社、行业培训招待所等。

城市发展驱动功能的核心部门是指金融商务与经济管理、区域交通物流、信息服务、医疗服务、旅游服务、工业的核心部门，相关保障、补充部门和衍生部门主要包含服务于核心部门的咨询、信息、后台服务部门以及其他一般性服务部门。

3.2首都城市功能体系优化原则

（1）聚焦核心功能，强化关键部门，优化保障部门

紧紧围绕国家赋与首都的最核心使命，强化其服务与保障，以确保首都最核心功能的发挥。对于首都核心功能的保障部门则应进行系统梳理，继续强化其必需的保障与紧密服务功能，如核心机关的后勤、信息部门，对于一些与核心功能关系不太紧密的外围保障功能和衍生功能则应适当疏解。

（2）着眼国际职能，集聚高端要素，疏解一般机构

北京作为一个综合性的首都和国际化大都市，是中国参与世界政治、经济、文化活动的窗口与平台，除了首都核心功能及必要的保障功能外，还有作为崛起的大国首都所必需的，对世界经济、文化的控制与管理功能，体现了对世界高端人才、高端企业、高端技术等高端要素的集聚，如国际组织总部或驻华机构、国际高端企业总部等。而从世界大城市的发展规律来看，这部分职能主要在中心城集聚，所以未来在继续强化这部分功能的同时，对于那些目前集中在中心城的发展层次不高、辐射能力有限的一般性机构则应适当弱化、调整、疏解。

（3）夯实基础功能，完善基本服务，保障城市运行

特大城市的日常运行需要高效、完善的基础保障功能。未来应继续强化基础教育、医疗卫生、社区服务、市政管理、城市物流等城市运行所必需的基础保障功能，与此同时，着力解决城市内部基础服务不平衡的问题，完善城市功能体系。

（4）尊重特大城市发展规律，避免对功能纯化的过度追求而伤害城市活力

作为一个特大城市，其功能体系是一个复杂的生态系统，功能多样性是其固有特征，也是特大城市活力与竞争力的重要体现。同时，特大城市巨大的市场规模可以发育出很多在小城市无法发育出的高等级职能，这些职能只有依托母体才能生存，离开母体就会消亡。所以功能疏解不能搞一刀切，要更多依靠市场的力量来实现功能转型升级。

3.3疏解北京的非首都功能

疏解非首都功能是城市功能体系优化的关键。北京的非首都功能主要包括首都核心功能的非紧密保障、补充、衍生部门、城市发展驱动功能中的部分核心部门及其保障、补充、衍生部门。非首都功能疏解是一个长期的、系统的工程，应充分考虑疏解后对城市的影响以及疏解的难易程度进行妥善安排。近期重点从以下4个领域开展工作。

（1）一般性产业特别是高消耗产业

一般性产业特别是高消耗产业主要指工业，是非首都功能疏解的重点领域。2012年工业能耗占全市总能耗的28%，但增加值只占全市的18%。现状工业用地中效率较低的乡镇工业用地占全市工业用地的60%以上。未来对于工业大院、乡镇级、村级工业区，除了能纳入国家级、市级开发区集中发展的，其余的工业用地结合区县功能定位，全部腾退或转型发展。中心城则不再新增工业项目，对于现有工业用地，鼓励利用原有建筑进行改造升级，主要向公共性、公益性功能转变。

（2）区域性物流基地、专业市场等部分第三产业

由于历史原因，很多服务于区域的专业市场分布在中心城，如动物园批发市场、官园批发市场等，吸引了大量的人流，对城市的环境、交通影响很大。全市现状共有各类市场约1 300个，其中中心城约占50%。未来对于中心城内的专业市场，应逐步向外围转移，对于城市郊区的区域性物流基地，则应结合区域物流体系建设，逐步向区域调整疏解。

（3）部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能

这些年教育、医疗、培训机构的快速扩张，也是城市过度集聚的原因之一。全市三级医院（含部队和中央）中的70%以上集中在中心城，吸引了大量的外来就医人口。未来中心地区将不再新建、扩建大型医院，新建、扩建需求向中心地区以外转移，与此同时，制定京津冀区域医疗协作机制，将面向全国的医疗服务功能逐步向津冀转移，减少北京大医院的就医压力和城市环境压力。

对中心城特别是中心地区的高校进一步疏解。支持有条件的高校通过整体搬迁、办分校、联合办学等方式向区域转移。疏解后的原高校用地优先弥补本地区欠缺的基础教育等公共设施及绿地，在此前提下，依据所在地区功能要求，结合原有学校的优势特色，在不增建设规模的前提下进行功能转型。

（4）部分行政性、事业性服务机构和企业总部

行政机构的搬迁具有标志性意义。未来应加快规划建设北京市行政副中心，有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向市行政副中心转移，带动其他行政事业单位及公共服务功能向市行政副中心和其他区县疏解。

4　城市功能重组

功能疏解与重组是一体两面、相辅相成、不可分割的。未来应积极落实国家对京津冀区域的发展要求，立足区域来梳理、重组各项功能。北京应立足“四个中心”的城市战略定位，突出其在世界级城市群职能体系中的核心作用，主要承担区域其他城市无法承担的、自身具有比较优势的核心职能与优势部门。中心城着力保障首都核心功能的发展空间，并结合城市空间结构调整及城市设计要求，预留重大功能未来发展空间，新城及外围地区积极调整，承接中心城功能疏解。一些职能一般性的、相对独立的后台部门或与核心部门关系不够紧密的衍生部门则可放到区域。

4.1中心城区

中心城区是政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的重要承载区，是保障和服务首都核心功能的优化发展区，是疏解非首都功能、推进功能重组的主要地区，应充分利用疏解后的空间资源，推进功能重组和城市更新，完善城市功能，提高城市建设品质。

4.2北京市行政副中心

北京市行政副中心建设是下一步推动城市功能重组的重点地区，应有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向市行政副中心转移，重点发展行政办公、文化旅游和部分商务配套职能。此外，该地区也是推进城市东部区域协同发展的桥头堡，应处理好通州与大兴、亦庄、顺义等新城及廊坊市北三县地区的发展关系，加强功能统筹、分工和联动，共同承接中心城功能和人口疏解，形成面向区域协同发展的城镇群。

4.3中轴线、长安街及其延长线

中轴线、长安街及其延长线，是首都空间秩序的统领与功能组织的骨架。中轴线及其延长线以传统中轴线为基础向南北扩展，北至燕山山脉，南至永定河水系（北京新机场），以文化职能为主，集中展示中华文明的精髓。长安街及其延长线以天安门广场为中心东西向延伸，西至西山山脉，东至北运河、潮白河水系，以国家职能为主，集中布局国家行政、军事管理和文化、外交等职能。

4.4新城及重要城镇组团

新城及重要城镇组团一方面应承接中心城人口和适宜功能的疏解，另一方面还应继续完善公共服务和基础设施，带动所在区域城市化和城乡一体化发展。未来应按照不同的资源禀赋，分类明确发展目标和任务。包含顺义、亦庄、大兴新城及新机场地区等在内的平原区，是承接中心城功能和人口疏解、面向区域协同发展的重点地区。包含昌平、房山、怀柔、密云、平谷、门头沟新城、丰台河西和海淀山后组团等在内的山前地区，应适度承接与环境禀赋、资源特色相适宜的功能，合理控制人口和建设规模，突出特色发展。包含延庆以及其他区县的山区部分等在内的山区，应严控规模，以生态保育为重点，建设成为北京的“后花园”。

5　实施政策

功能疏解与重组是一个复杂的系统工程，需要多方协同配合，共同实施，恰当的政策机制设置是确保其成功的关键。

5.1政府引导与市场机制相结合[5]

疏解和重组应以法律为准绳，遵循市场规律，不能简单用行政命令、一刀切的方式，否则会容易出现反弹和阻碍。与此同时，也应看到，功能疏解和重组是城市转型发展的战略举措，如果没有强有力的行政领导和自上而下的积极推动，很可能会沦为一句空话。所以应把政府引导和市场机制结合起来进行，例如，对具有行政功能和公共服务功能的单位，主要依靠规划引导和综合手段进行疏解，对具有经营性质的企事业单位，主要依靠市场手段进行疏解。

5.2集中疏解与分散疏解相结合

疏解和重组应充分考虑各类功能以及环节的特性，恰当组织。对于行政功能以及部分集聚发展要求较高的产业环节，可采用集中疏解的方式，以发挥规模效益和集约效益。对于集聚发展要求较低的产业和部分公共服务功能，则应采取分散疏解的方式。

5.3严控增量和疏解存量相结合

对于增量和存量的管理，也应相互呼应，避免顾此失彼。首先应严控增量，尤其要严控中心城增量资源的继续集聚，明确总量控制目标。在此基础上，对于与首都核心功能关系不大甚至抵触，或与城市未来发展方向不一致的职能进行有序疏解。

5.4统筹谋划与分类施策相结合

加强全局的统筹谋划与有针对性的地区政策的结合。首先应统筹城市功能布局与区域交通、市政等重大基础设施配置，优化功能组织。其次应强化内外联动，统筹利用好新城未实施用地资源，有序承接中心城功能和人口疏解。最后，还应根据各区县的资源环境承载能力和发展要求，制定差别化的户籍、社保、土地、财税等政策，以确保政策能推行下去。

References

[1]北京建设史书编辑委员会.建国以来的北京城市建设资料（第一卷）：城市规划[M].北京，1995.

Beijing historical construction editorial committee. Beijing urban construction materials since 1949（Volume I）: City Planning Review[M].Beijing, 1995.

[2]胡兆量.北京城市功能综合化的深层原因[J].城市问题，2007（10）：2-6.

HU Zhaoliang.On the causes of synthesization of urban functions of Beijing[J].Urban Issues, 2007(10): 2-6.

[3]北京市规划委员会.北京城市总体规划（2004—2020年）［R］.2004.

Beijing municipal commission of urban planning. Beijing master plan(2004—2020)［R］. 2004.

[4]北京市城市规划设计研究院.北京市总体规划修改技术报告［R］.2015.

Beijing municipal institute of city planning and design planning research department.Amendment of Beijing master plan(2004—2020)［R］.2015.

[5]国家发改委.京津冀协同发展规划纲要［R］.2015.

NDRC.Planning of Beijing,Tianjing,Hebei collaborative development［R］.2015.

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Function system of capital city | Evolution | Dispersal of non-capital functions | Reorganization

1673-8985（2015）06-0017-04

TU981

A

杜立群

北京市城市规划设计研究院副院长，教授级高工

和朝东

北京市城市规划设计研究院高级工程师，硕士