上海客运交通发展模式与策略*——基于区域差异的选择*

陈小鸿 叶建红

上海客运交通发展模式与策略*——基于区域差异的选择*

陈小鸿 叶建红

交通区域差别政策是将交通系统总体发展策略落实到分区域发展方案的重要手段。基于上海市中心区、外围区、中心城周边地区以及新城等4类区域人口、岗位及用地特征的差异，分析了4类区域交通需求、供给与运行特征的演变，研判了面向2040年各区域交通发展趋势及面临的关键问题，从而有针对性地提出各区域差别化交通发展的目标、模式和引导策略，给出轨道交通、常规公交、个体机动化交通及慢行交通的发展路径和关键措施。研究成果不仅为上海2040城市总体规划的交通战略明确了分区域发展的思路与重点，也可为其他大城市制定交通差别化策略提供可比较、可借鉴的范例。

交通策略 | 空间差别 | 走廊集聚 | 需求管理

0　引言

随着社会经济的快速发展，上海城市空间与建设用地规模迅速扩张，目前已达到3 034 km2，占全市陆域面积的44.7%[1]。在超过3 000 km2的城市建设空间范围内，交通需求发生强度、交通设施供给水平以及交通供需不平衡程度在不同空间地域势必存在显著差异。交通发展模式与策略也应根据交通供需矛盾的空间差异，制定相应的分区域指导方案。2002年颁布的《上海市城市交通白皮书》（以下简称《白皮书》），就将交通区域差别政策作为指导上海城市交通发展的3大核心政策之一，并针对中心区（内环线内）、外围区（内外环线之间）和郊区（外环线以外）给出了差别化的交通引导策略[2]。

经过10多年持续高强度的城市更新与建设，上海的中心区、外围区和郊区的人口、岗位及建设用地，较2002年均已发生了显著变化（表1）[3-5]，各区域的交通供需演变及面临的关键问题较2002年也相距甚远。为此，在构建面向2040年的上海城市交通发展策略时，必须在继承交通区域差别政策的总体思路下，对2002年《白皮书》中的具体差别化策略进行更新与深化，以指导新时期的交通发展要求。

表1　3个交通区域人口与从业人员的变化

表2　外滩与陆家嘴地区轨道交通服务指标

图1　2004—2009年各地带人员出行结构变化

本文沿用2002年《白皮书》中的空间划分概念，并考虑近些年城市用地与空间发展格局的新态势，将郊区进一步细分为中心城周边地区、新城和其他地区。以下逐一讨论中心区、外围区、中心城周边地区和新城4个重点区域的交通需求、供应和运行特征，根据发展趋势判断存在的重点问题，提出差别化的交通发展模式与策略。

1　中心区交通发展模式与策略

1.1中心区交通出行特征

1.1.1交通需求特征

上海市一直坚持以“双增双减”的空间管理策略来实施中心区功能疏散，使中心区人口在过去10多年来一直保持下降趋势。1995—2014年常住人口由453万下降到351万，中心区岗位基本稳定在290万左右，目前中心区的职住比约为0.85[3-6]。

尽管常住人口减少，但与中心区相关的出行总量（包含内部出行和对外出行）基本保持稳定，日均1 600万人次以上。而且进出中心区的交通需求呈快速增长趋势：2014年日均约999万人次进出中心区，较2009年增加37%[5]。另外值得注意的是，无论是中心区内部出行还是对外出行，社会客车方式出行量增长迅速；与此形成鲜明对比的是，慢行交通出行量快速下降（图1）。

1.1.2交通供给特征

中心区道路面积率已达到21%，人均道路面积6.5 m2，采用常规建设模式利用道路空间扩容提升交通系统容量的能力受限。已建轨道站点密度0.95个/km2，600 m半径覆盖77%的人口和79%的岗位；既有规划站点密度将达到1.38个/km2，600 m半径可覆盖82%的人口和87%的岗位[7]。但受地形与建设条件限制，外滩、浦东等滨江地区轨道服务不足（表2）[7]。

中心区地面公交站点密度68个/km2，500 m半径面积覆盖率接近100%。停车设施供给也持续快速增长，千居住人口停车位47个与千就业人口停车位45个基本持平，停车供给水平与交通需求管理策略并不协调。

1.1.3交通运行特征

中心区道路交通拥堵路段的里程比例、拥堵级别在全市范围内最高。地面公交高峰小时平均运送车速低于10 km/h，亟需改善。轨道交通客流通道高峰期大多处于严重拥挤状态，舒适性差；平均进站和出站接驳时间均为9.7 min，合计达到19.4 min，便捷性不高。

1.2中心区交通发展策略选择

1.2.1交通发展趋势与面临的问题

进出中心区的交通需求预期仍将持续增长，尤其是与中心城周边地区的联系会有较大幅度的增加。中心区道路设施供给已趋于饱和，轨道设施在既有规划实施的基础上，仍需完善对部分地区的支撑服务，地面公交通行路权仍需提升优先水平，慢行交通通行空间需要重新梳理，停车设施的供给、管理需要进一步明确。

中心区面临轨道交通运输能力不足、通道控制不足、地面公交通行优先不足、慢行交通便利性保障不足等突出矛盾。同时，对维持中心区交通供需基本平衡持有过于乐观的判断，对实施控制拥挤、排放的交通需求管理政策的必要性、必然性存有疑虑。面向未来的交通发展态势，中心区交通需要解决以下突出问题：

（1）仍有20%左右的人口未被轨道交通直接覆盖，部分客流通道如轨道1号线、2号线、8号线能力严重不足，拥挤程度难以接受，但又缺乏分流的通道资源。

图2　城市重点更新区域分布示意图

（2）进出中心区的交通需求增长，造成道路交通的拥挤程度恶化，“站站停”模式的轨道交通出行时效性难以保障。

（3）地面公交专用道建设停滞，公交运营速度低于自行车。

（4）慢行交通出行环境差，通行空间割裂严重。

1.2.2总体发展目标与模式

依托中心区高密度轨道交通网络，形成“公共交通+慢行”为主导、清洁能源车辆的短租与合用为补充的客运交通模式。公共交通分担率达到45%以上，个体机动化交通分担率削减到15%以下。

由于上海市中心区对于全市域乃至长三角地区的经济活动处于核心地位，市域1h、区域2h可达是支持这种中心地位的交通保障，这种交通服务与可达性保障必须也只能由轨道交通提供，轨道快线应尽可能地联系中心区。

1.2.3交通发展策略选择

根据中心区总体发展目标与模式，对各交通子系统提出相应的指导策略与关键措施，如表3所示。

2　外围区交通发展模式与策略

2.1外围区交通出行特征

2.1.1交通需求特征

外围区是2000年以来城市发展最快的地区，人口与岗位数一直保持快速增长趋势：1995—2014年，人口由393万上升到825万；岗位数目前也达到325万个，职住比为0.39。

表3　中心区各子系统交通发展策略选择

表4　外围区浦东和浦西北部地区轨道服务指标

外围区交通以内部出行为主，出行量占比约为57%。外围区对外出行量基本维持在820万人次/日左右。对外出行中，与中心区的联系是主体，占72%；与中心城周边地区联系量也较大，占22%。

2.1.2交通供给特征

外围区道路面积率为8.4%，人均道路面积7.2 m2。现状轨道站点密度0.21个/km2，600 m半径覆盖了35%的人口和岗位；既有规划站点密度达到0.47个/km2，600 m半径覆盖50%的人口和岗位。但轨道交通对东北、东南以及北部地区的覆盖低于外围区平均水平（表4）[7]。

外围区现状地面公交站点密度26个/km2，500 m半径面积覆盖率接近86%，地面公交专用道缺乏。停车设施供给增长快速，千就业人口停车位为50个，大于千居住人口停车位（46个）。

2.1.3交通运行特征

外围区道路交通拥堵路段里程比例、拥堵程度已达到可接受服务水平的下限。地面公交高峰小时平均运送车速低于14 km/h；轨道交通进入中心区的射线通道高峰期大多处于严重拥挤状态，舒适性差；平均进站和出站接驳时间分别达到12 min和11.2 min，合计23.2 min，便捷性不高。

2.2外围区交通发展策略选择

2.2.1交通发展趋势与面临的问题

根据已批已建的建筑量，外围区居住人口预期仍会增长，岗位数随着城市更新也会有较大幅度的增加。城市更新与重要功能区开发（图2）[8]将刺激交通需求进一步增长：与中心区依然保持高强度联系的需求，与中心城周边地区的联系也快速增加。

表5　外围区各子系统交通发展策略选择

外围区交通系统总体水平不高，结构不完善，规划与建设水平较低，空间不均，设施规划滞后于土地更新开发。仍需要通过不同手段提升能力，尤其要加大对重点更新与开发区域的交通支撑，需要解决以下突出问题：

（1）与中心区联系强度高，射线客流通道容量不足。

（2）规划的轨道交通网络只能直接覆盖50%的人口与岗位，城市重要更新地区缺乏轨道交通服务。

（3）道路交通接近可接受服务水平下限，机动车出行需求仍有较高幅度的增长。

（4）地面公交专用道数量有限，分布零散，不成网络。随着道路交通压力的增加，公交运行环境趋于恶化。

2.2.2总体发展目标与模式

依托轨道交通与地面公交，确立公共交通在机动化出行中的主导地位。公共交通分担率达到35%以上，个体机动化交通分担率不超过20%。

2.2.3交通发展策略选择

外围区各交通子系统发展策略与主要措施如表5所示。

3　中心城周边地区交通发展模式与策略

3.1中心城周边地区交通供需基本特征

中心城周边地区是指越过外环线、与中心城延绵发展的地区，是上海人口与岗位增幅最快的区域。2012年人口达到549万，其中外来常住人口比例接近50%。人均建设用地面积达138 m2/人，远超中心城54 m2/人的水平。

随着人口的快速导入，交通需求也快速增长。空间分布上，以内部出行为主（占60%）。对外出行上，主要是往返中心城出行（占对外出行67%），其中小客车出行比重高达37%。

3.2中心城周边地区交通发展策略选择

3.2.1交通发展趋势与面临的问题

随着虹桥商务区、迪斯尼国际旅游度假区、大型居住社区等开发建设，中心城周边地区的人口与岗位仍将保持增长态势。相应的人员出行量也将继续增长，与中心城的交通联系仍然是对外交通的主要方向。同时，随着大型居住社区入住率的提高，往返中心城的通勤交通压力剧增；虹桥商务区、国际旅游度假区对往返中心城的商务休闲出行品质要求更高。

中心城周边地区交通发展面临的关键问题是该地区一直缺乏宏观规划的统一指引。面向未来的交通发展态势，中心城周边地区交通需要解决以下突出问题：

图3　中心城周边地区发展轴带示意

（1）城市用地布局杂乱，呈均质化蔓延态势；土地开发混合度低，交通配套不足。

（2）与中心城（特别是中心区）联系密切，但环境品质和公共服务设施配套水平薄弱，不利于通勤交通走廊化和非通勤交通本地化的组织模式。

（3）缺乏对通勤交通的时效性与容量的保障、对商务休闲交通的便利性与舒适性的保障。

3.2.2总体发展目标与策略选择

中心城周边地区交通系统的核心发展目标和策略是“集聚”。要发挥公共交通（尤其是轨道交通）引导、塑造城市空间的抓手作用。

图4　新泽西—纽约PATH铁路线路示意图

（1）依托轨道交通网络优化调整，形成8条人口与产业集聚轴带（图3），实施TOD开发策略。8条集聚带分别为：五角场—宝山新城集聚带；顾村—嘉定新城集聚带；真如—江桥—安亭集聚带；虹桥商务区—徐泾—青浦新城集聚带；徐家汇—闵行—松江新城集聚带；浦江—南桥新城集聚带；花木—川沙—惠南—临港新城集聚带；花木—曹路—长兴—崇明集聚带。

（2）制定基础设施规划设计标准（区分轴带地区和非轴带地区），加快道路、公交等基础设施建设，加强与中心城在交通基础设施和管理机制的融合衔接。

（3）加强公共服务设施配套，促进非通勤交通的本地化。

（4）加快车辆（尤其是货运）能源替代与升级，改善空气质量。

4　新城周边地区交通发展模式与策略

4.1新城交通出行特征

4.1.1交通需求特征

尽管新城是上海发展重点地区，但人口与岗位的集聚效应低，7个新城共有574 km2建设用地，但常住人口与岗位分别为197万人和112万人。常住人口的日均总出行量为467万人次，且以内部出行为主。进出新城的交通主要来自新城周边地区，与中心城的联系强度较高，与长三角的联系强度较弱。

出行结构方面，由于出行尺度远小于中心城，慢行交通是现状主导交通方式，占67%；新城未实施类似中心城对机动车拥有的管制政策，个体机动化发展迅速，千人小汽车拥有达到160辆，已经超过中心城和全市平均水平，其交通分担率占25%。公共交通发展水平不高、不便利，也是小汽车增长的重要原因，在出行方式中仅占8%[9]。

表6　新城—市中心轨道出行距离与车内时间

4.1.2交通供给特征

新城内部路网密度偏低，如南桥新城规划路网密度也仅2.63 km/km2，与新城发展定位、发展目标不相适应。轨道交通布设仅考虑与中心城的连接，内部公交主要依赖公共汽车，服务模式单一，线网规模和站点密度小，300 m和500 m半径面积覆盖率分别为12%—36%、26%—65%。

新城就规划人口而言已达到大城市规模，但综合交通体系规划与建设仍然是大都市区卫星城市格局。尽管与上海中心城紧密、高强度的交通联系是新城的交通特征之一，但如果不能形成相对独立、完整的交通服务体系，包括与长三角地区其他城市的直接联系，将成为制约新城功能与竞争力提升的瓶颈。

4.1.3交通运行特征

新城与中心城之间的轨道联系仍然沿用城区轨道建设与运营模式。“站站停”线路导致轨道交通出行时耗过长（单程接近或超过1小时，表6），且高峰时段进入中心城断面拥挤严重。

4.2新城交通发展策略选择

4.2.1交通发展趋势与面临的问题

新城人口规模将有较大幅度的增长，非户籍常住人口比例高于中心城。随着新城产业发展与基础设施配套的完善，未来的交通分布仍以内部出行为主，与中心城、长三角毗邻城市间的交通需求以非通勤为主导。

在基础设施供给方面，高速公路布局基本稳定，但部分线路及路段仍然存在扩容需求。随着公交专用车道、高占有率车道、潮汐车道等其他提高车道使用效率的车道管理技术应用，车联网与自动驾驶等车辆技术使用，高速公路网络仍然需要改造与完善。由于干线和集散型公路与城市空间关系的改变，需要调整布局、功能与等级，如干线公路的城市绕越线、环线等。新城内部城市道路网络、公共交通网络的建设将持续一个时期，以形成一个完善的、“大城市级”的综合交通体系。

面向未来上海新的城市空间格局以及长三角一体化发展态势，必须调整长期以来未把新城作为相对独立“城市”进行规划建设的思路，应强调新城作为一个区域“副中心”城市进行交通系统设施的配置，并着重解决以下突出问题：

（1）新城普遍缺乏相对独立的对外客运设施（如铁路及铁路站，通用航空服务）；与中心城间公共交通出行时耗过长且缺乏可靠性。

（2）部分新城规划人口超过80万，低密度的道路网络、单一形式的地面公交服务均难以满足新城内部出行要求。

（3）新城外来常住人口比例高，其交通出行特征与本市人员有显著差异（如对助动车等价格低但又具备一定机动能力的交通工具依赖），需对这部分人群提供必要的出行保障。

4.2.2总体发展目标与策略

（1）新城对外交通发展目标与策略

表7　4类重要空间区域交通发展策略一览表

新城与中心城交通发展模式与目标为：以公共交通为主，适度考虑小汽车交通，分别服务于通勤生活交通与商务休闲交通。至中心城的公共交通出行比重不低于60%，轨道交通出行时耗不超过1小时。主要策略包括：

①构建连接各新城与市中心的市域快速轨道交通系统，实现新城快速到达市中心各主要商业、商务区的目标。嘉定、青浦、松江、南桥、临港等新城宜规划预留2条轨道交通线路。

②基于信息化手段，对与中心城联系的高速公路实施精细化车道管理，开辟公交专用道或HOV（high-occupancy vehicle）车道，发展定制高速班车，并实施公交与高占用率车辆通行费减免的策略。

新城与其他地区交通发展模式与目标为：融入长三角城际铁路网，与长三角毗邻城市间实现30 min互通；至周边新市镇出行时耗不超过30 min。主要策略包括：

①使新城成为长三角城际铁路网络节点城市之一，具有独立的铁路客运车站。通过枢纽连接尝试与毗邻城市开通直达性轨道服务，如纽约和新泽西间的PATH铁路（图4）[10]。

②加强新城与周边城镇的干线公路建设。研究大站快线公交车、市郊铁路（串联嘉定、青浦、松江、南桥的西郊铁路）连接其他新城、新市镇的方法。

（2）新城内部交通发展目标与策略

内部交通总体发展模式与目标为：以公交和慢行交通出行为主导，公交出行比重不低于20%，充分保障慢行交通出行的安全与便利，建立慢行网络与绿道全覆盖系统。同时，个体机动化出行比重控制在20%以内。基于新城空间尺度，提出交通可达性要求为：内部出行时耗不超过30 min；一次乘行可达轨道交通站或城际铁路站。主要发展策略包括：

①围绕轨道或铁路客运枢纽构建综合交通网络，形成“脊梁型”公交走廊，倡导低碳交通模式，以公交和慢行交通为主导。加强内部公交与对外客运枢纽的转换衔接服务。

②在城市主要客流走廊建设适宜人口规模、适宜空间尺度、适宜运营成本的中运量公交系统，提高公交服务水平。尝试并鼓励各种灵活的共用、合用交通模式，如社区公交、超市公交；短时租赁和车辆合用等，提供多样化并更有效率的出行服务。

③提高新城路网密度，在商业商务核心区、居住社区建设小尺度路网（道路间距不宜超过300 m），按照行人—自行车—公共交通—其他车辆的顺序分配路权。

④建设与绿道一体的宜人慢行交通网络，考虑助动车使用适当增加非机动车道宽度并配置相应的交叉口控制管理技术。结合尝试风貌保护，建议并扩大机动车禁行区域。

⑤加强沪C 牌照小汽车拥有和使用管理，审慎管理停车供给水平，控制核心区交通拥堵。

5　结语

交通区域差别政策是引导交通资源在城市不同地区合理配置的重要工具。本文根据上海市域城市空间发展特征以及人口与岗位的空间分布，结合历次全市性综合交通调查已形成的空间地带，重点讨论了中心区、外围区、中心城周边地区以及新城4类区域的交通发展模式与策略（表7）。研究成果不仅为上海2040城市总体规划的交通战略明确了分区域发展思路与重点，也可为其他大城市制定交通差别化策略提供可比较、可借鉴的范例。

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Passenger Transport Development Mode and Strategy for Shanghai: Choice Based on the Spatial Difference

Transport differential policy is an important tool to specify and implement the urban general transport strategy at the sub-region level. Based on the spatial difference of population, job and land use characteristics at the central area, peripheral area, center city surrounding area and new town of Shanghai, the evolution of transport demand, supply and operation in these four areas were analyzed. The trends of transport system development and the challenges which the four areas are expected to face in 2040 were investigated too. Accordingly, the different transport development objectives, modes and strategies for the four areas were further put forward. Detailed measures for enhancing the rail transit, bus transit, personal motorized mode and pedestrian & bicycle transport in the four areas were given to guide the future development of Shanghai passenger transport. Findings of this research are helpful to specify the ideas and emphasis for transport system strategy of Shanghai 2040 Plan. They also provide a valuable reference for other big cities to regulate transport differential policy.

Transport strategy | Spatial difference | Concentration along corridors | Demand management

1673-8985（2015）06-0032-07

TU981

A

陈小鸿

同济大学交通运输工程学院同济大学磁浮交通工程技术研究中心教授，博士生导师

叶建红

同济大学交通运输工程学院博士，副教授

上海市浦江人才计划资助“世界大城市交通转型发展轨迹与驱动机制研究”（项目编号：14PJC103）。